摘要：此次福島核泄露事件在我國引發(fā)的謠言反應(yīng)出我國應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件時(shí)信息公開層面上工作的不足。本文通過分析現(xiàn)有的法律法規(guī)中相關(guān)的條款，并結(jié)合了實(shí)際發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時(shí)法規(guī)執(zhí)行的情況，且對(duì)比了切爾諾貝利事件和此次福島核泄露事件的經(jīng)過和結(jié)果，總結(jié)出在政府披露信息和污染單位公開信息兩個(gè)層面上的不足，并提出了針對(duì)性的意見和建議。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境突發(fā)事件,信息公開

　　2011年3月11日發(fā)生在日本的里氏9.0級(jí)大地震引發(fā)了福島核電站的核泄露事件。與1986年的切爾諾貝利事件相比較，同樣在嚴(yán)重的突發(fā)環(huán)境災(zāi)難面前，這次日本政府采取了比當(dāng)時(shí)的前蘇聯(lián)政府更為公開透明的信息管理方式，這也被驗(yàn)證產(chǎn)生了積極的效果。

　　作為災(zāi)難發(fā)生地的日本，并沒有產(chǎn)生多大的社會(huì)恐慌，政府只疏散了福島第一核電站方圓20公里范圍內(nèi)的居民，隨后建議20公里至30公里范圍內(nèi)人員“自愿撤離”。而另一方面，遠(yuǎn)在彼岸的中國卻流傳著各種謠言，甚至引起搶購食鹽等現(xiàn)象。這樣的對(duì)比值得反思。

　　在環(huán)境突發(fā)事件面前，政府應(yīng)當(dāng)起到引導(dǎo)和應(yīng)對(duì)的職能，才不會(huì)讓謠言有機(jī)可乘，而在近幾年發(fā)生的幾次重大環(huán)境突發(fā)事件中，由于信息的缺乏引起了民眾或大或小的恐慌并伴隨著盲目搶購等社會(huì)現(xiàn)象，我國應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件時(shí)的信息公開的問題就顯得非常有討論的必要。

　　一、我國應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件時(shí)信息公開的現(xiàn)狀

　　（一）現(xiàn)有的法律法規(guī)

　　我國環(huán)境應(yīng)急法制的發(fā)展起步較遲，2004年以前，憲法、法律中只有一些關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急法律規(guī)范的零散規(guī)定。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門和有關(guān)部門報(bào)告，接受調(diào)查處理；第三十二條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，在環(huán)境受到嚴(yán)重污染威脅居民生命財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，必須立即向當(dāng)?shù)厝嗣裾�府�?bào)告，由人民政府采取有效措施，解除或者減輕危害。這兩條規(guī)定構(gòu)成了我國環(huán)境應(yīng)急制度的基本框架，規(guī)定了污染責(zé)任人和地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門及時(shí)傳遞信息的義務(wù)。

　　另外，在我國《水污染防治法》、《防震減災(zāi)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《氣象法》等法律中，分別制定出一些關(guān)于處理環(huán)境突發(fā)事件和緊急情況的相應(yīng)法律規(guī)范。如《水污染防治法》第六十八條指出發(fā)生水污染事故的企事業(yè)單位應(yīng)向事故發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府或者環(huán)境保護(hù)主管部門報(bào)告，環(huán)境保護(hù)主管部門接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民政府報(bào)告，并抄送有關(guān)部門。《防震減災(zāi)法》第五十二條規(guī)定地震災(zāi)區(qū)的縣級(jí)以上方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)將地震震情和災(zāi)情等信息向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)，不得遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)，地震震情、災(zāi)情和抗震救災(zāi)等信息按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定實(shí)行歸口管理，統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第十七條要求造成或可能造成海洋環(huán)境污染事故的單位和個(gè)人及時(shí)向可能受到危害者通報(bào)，并向依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門報(bào)告，接受調(diào)查處理。《氣象法》第二十四條規(guī)定各級(jí)廣播、電視臺(tái)站和省級(jí)人民政府指定的報(bào)紙，應(yīng)當(dāng)安排專門的時(shí)間或者版面，每天播發(fā)或者刊登公眾氣象預(yù)報(bào)或者災(zāi)害性天氣警報(bào)，對(duì)國計(jì)民生可能產(chǎn)生重大影響的災(zāi)害性天氣警報(bào)和補(bǔ)充、訂正的氣象預(yù)報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)增播或者插播。

　　環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急的專門法有1993年制定的《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》及1995年制訂的《破壞性地震應(yīng)急條例》，它們對(duì)核事故和破壞性地震發(fā)生之后的信息傳遞問題都作了詳盡的規(guī)定。如《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第二十條就規(guī)定當(dāng)核電廠進(jìn)入應(yīng)急待命狀態(tài)時(shí)，核電廠核事故應(yīng)急機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向核電廠的上級(jí)主管部門和國務(wù)院核安全部門報(bào)告情況，并視情況決定是否向省級(jí)人民政府指定的部門報(bào)告，再由省級(jí)人民政府向國務(wù)院指定的部門報(bào)告情況

　　而2005年底松花江污染事件催生的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》是目前最相關(guān)也是最詳細(xì)的法規(guī)。在其中的第四部分“應(yīng)急響應(yīng)”中專門用一個(gè)小章節(jié)介紹了信息報(bào)送與處理的程序，其中詳細(xì)規(guī)定了不同級(jí)的突發(fā)環(huán)境事件的報(bào)送程序和時(shí)限，另外還對(duì)報(bào)告的方式和內(nèi)容也作了要求。

　　通過相關(guān)的法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，它們都對(duì)環(huán)境突發(fā)事件的信息如何向政府報(bào)告作出了明確要求，但關(guān)于政府如何向社會(huì)公布信息卻只是一句帶過，有的甚至根本沒有提到。

　　在針對(duì)不同環(huán)境災(zāi)害相應(yīng)的法律中，只有《氣象法》中提到了宣傳媒體應(yīng)當(dāng)增播或插播可能產(chǎn)生重大影響的災(zāi)害性氣象預(yù)報(bào)。在《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》中，只有第二十三條——“省級(jí)人民政府指定的部門在核事故應(yīng)急響應(yīng)過程中應(yīng)當(dāng)將必要的信息及時(shí)地告知當(dāng)?shù)毓��?rdquo;和第二十八條“有關(guān)核事故的新聞?dòng)蓢鴦?wù)院授權(quán)的單位統(tǒng)一發(fā)布”兩句籠統(tǒng)的要求。而在《破壞性地震應(yīng)急條例》中僅有第三十二條提到廣播電臺(tái)、電視臺(tái)等新聞單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)抗震救災(zāi)指揮部提供的情況，按照規(guī)定及時(shí)向公眾發(fā)布震情、災(zāi)情等有關(guān)信息。在最重要的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中關(guān)于信息發(fā)布的部分竟然也只有一句話：全國環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境事件信息對(duì)外統(tǒng)一發(fā)布工作。突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，要及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確、權(quán)威的信息，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論。而在2008年實(shí)施的《環(huán)境信息公開辦法》（試行）中，僅僅規(guī)定環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)向社會(huì)主動(dòng)公開“突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)報(bào)、發(fā)生和處置等情況”，卻沒有對(duì)企業(yè)在突發(fā)污染事故后及時(shí)向公眾披露作出任何規(guī)定。

　　（二）近年來應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件時(shí)信息公開的情況

　　在2006年《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》出臺(tái)之前，我國對(duì)于環(huán)境事件的應(yīng)急法制尚未健全。在2005年底的松花江水污染事件中，直到2005年11月18日污染者才將松花江遭受污染的情況報(bào)告給黑龍江政府，直到11月23日才將真相向公眾公布，使很多利害關(guān)系人的知情權(quán)沒有實(shí)現(xiàn)。在污染發(fā)生后的額11月14日到17日的4天時(shí)間里，國家環(huán)保總局沒有接到吉林省環(huán)保部門任何關(guān)于這起特大環(huán)境污染事故的信息，錯(cuò)過了解除污染隱患的最好時(shí)機(jī)。而在自上而下的政府向公眾公開信息的方面此次的應(yīng)急信息通報(bào)速度不僅遲緩，而且還存在隱瞞的情況，給相關(guān)政府部門的決策造成偏差，侵害了公眾的知情權(quán)，在一定程度上造成了社會(huì)的混亂。事件發(fā)生后,吉林省政府所通知的對(duì)象包括“直接從松花江取水的企事業(yè)單位和居民”。吉林之下、哈爾濱之上的沿江百姓，他們的知情權(quán)如何保證？他們會(huì)否不慎喝了被污染的江水？由于缺乏公開的信息披露，封閉性的信息傳遞，難免掛一漏萬。苯污染事件發(fā)生的兩天后，在吉林省松原市松花江邊，50多歲的漁民李國孝一直在江里捕魚，除了自己吃，就是賣到市場，沒有人告知過他們“這些魚不能食用”。

　　在這次特大污染之后，政府作出了許多改進(jìn)的努力，《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》和《環(huán)境信息公開辦法》（試行）相繼頒布。但近期，出現(xiàn)了污染事故數(shù)量猛增的嚴(yán)峻形勢，紫金礦業(yè)、中國石油、中金嶺南等多家公司接連發(fā)生有毒有害物質(zhì)泄漏。2010年7月3日，紫金礦業(yè)集團(tuán)的紫金山銅礦濕法廠污水池酸性含銅污水出現(xiàn)泄漏，約9100立方米的污水流入汀江，對(duì)如此嚴(yán)重的污染事件，紫金礦業(yè)拖延9天后才予以公布，而且在最初公布時(shí)將污染事件的原因推給降雨。

　　2010年3月，公眾環(huán)境研究中心和思匯政策研究所聯(lián)合發(fā)布了一份調(diào)研報(bào)告，該報(bào)告稱，175家在香港證券交易所上市的公司，在中國大陸可公開獲取的環(huán)境違規(guī)記錄共超過750條。公眾環(huán)境研究中心和思匯政策研究所中心主任馬軍表示，這些企業(yè)中，對(duì)環(huán)境信息如實(shí)披露者“幾乎為零”。

　　二、切爾諾貝利事件和福島核泄露事件信息公開的對(duì)比

　　1986年發(fā)生在前蘇聯(lián)的切爾諾貝利事件的災(zāi)難性影響眾所周知，在這里我們僅僅關(guān)注該事件中各方針對(duì)信息的處理并探討可能由其導(dǎo)致的影響。

　　在1986年4月26日凌晨切爾諾貝利核電站4號(hào)反應(yīng)堆發(fā)生爆炸后，前蘇聯(lián)當(dāng)局封鎖了消息，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)事故的嚴(yán)重性一無所知，事故發(fā)生后的30個(gè)小時(shí)未采取任何防護(hù)措施，在這段時(shí)間內(nèi)當(dāng)?shù)鼐用袢绻�能關(guān)閉門窗不外出活動(dòng)的話，也許就能大大降低死亡率，而現(xiàn)實(shí)是直到30個(gè)小時(shí)后軍方才突然宣布緊急疏散。此時(shí)前蘇聯(lián)官方仍未發(fā)表任何有關(guān)該事件的官方聲明，直到放射性粒子大量擴(kuò)散飄移到北歐上空，由瑞典某家核電廠偵測到了急劇升高的放射量，才令國際社會(huì)意識(shí)到了此次災(zāi)難。然而，在獲悉事故嚴(yán)重性實(shí)情后，前蘇聯(lián)政府仍然對(duì)切爾諾貝利的信息采取了分類區(qū)別對(duì)待的政策，蘇聯(lián)公民對(duì)此事信息的獲知少得可憐。據(jù)國際衛(wèi)生組織公布的資料顯示，在事故發(fā)生時(shí)，約有840萬人正處在核輻射區(qū)，其中有300萬是兒童。有媒體報(bào)道稱，到目前為止，俄羅斯、烏克蘭和白俄羅斯三個(gè)國家由于切爾諾貝利核電站事故造成的輻射而死亡20萬人。僅烏克蘭就有250萬人因切爾諾貝利核事故而身患各種疾病，其中包括47.3萬兒童。

　　日本此次的福島核泄露事件的事態(tài)仍在發(fā)展，最后的結(jié)果仍有待評(píng)估。日本首相菅直人在2011年3月18日下午與到訪的國際原子能機(jī)構(gòu)總干事天野之彌會(huì)談時(shí)承諾日本政府將盡可能透明地向全世界公布任何有關(guān)核泄露的信息，他還說將加強(qiáng)對(duì)核電站周圍輻射情況的檢測。但盡管菅直人政府作出了這樣的表態(tài)，此次事件的信息公開仍然受到質(zhì)疑，所有的矛頭都指向了東京電力公司。俄羅斯專家安德烈耶夫在接受日本媒體采訪時(shí)批評(píng)日本東電公司未能及時(shí)、充分地公開信息，稱“他們沒有吸取切爾諾貝利的教訓(xùn)”。東電在3月27日中午公布福島第一核電站二號(hào)機(jī)組地面積水的輻射物質(zhì)濃度陡增到正常值的1000萬倍，但到了晚上，東電又稱“1000萬倍”數(shù)字有誤，有可能把真實(shí)情況夸大了“10萬倍”，需重新檢測。多家國際媒體都強(qiáng)調(diào)說，在日本核危機(jī)中東京電力公司早就被多方嚴(yán)厲批評(píng)有隱瞞信息的行為。事實(shí)上，27日中午，東京電力公司公布信息時(shí)就已經(jīng)在多國媒體上引發(fā)混亂。美國《華爾街日?qǐng)?bào)》評(píng)論說，日本官方信息缺乏統(tǒng)一，可能加劇外界對(duì)日本政府反應(yīng)的擔(dān)憂：日本原子能安全保安院發(fā)言人說，“很有可能積水是來自反應(yīng)堆堆芯”，日本首相菅直人的發(fā)言人則拒絕作此判斷。

　　三、分析及建議

　　（一）對(duì)現(xiàn)有政策法規(guī)及具體實(shí)施過程不足的分析

　　1、政府信息披露的不足

　　由第二部分中近年來我國應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件時(shí)的情況可以看出，我國現(xiàn)階段信息公開最主要的問題在于發(fā)生環(huán)境事故時(shí)政府對(duì)公眾信息披露方面的不足。

　　現(xiàn)有的法律法規(guī)針對(duì)信息披露方面的條款過于簡單和籠統(tǒng)，并沒有規(guī)定出干系人及政府在面臨環(huán)境突發(fā)事件時(shí)向社會(huì)公布信息的具體步驟，更有甚者，像“必要的信息”、“由國務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一發(fā)布”、“按照規(guī)定”等字眼留下了相當(dāng)大的操作空間，這樣的法律法規(guī)無法保證發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時(shí)民眾獲得及時(shí)、準(zhǔn)確且全面的信息。

　　2、造成環(huán)境污染事故的單位隱瞞信息

　　雖然相關(guān)的法律法規(guī)中對(duì)環(huán)境突發(fā)事件的信息如何向政府報(bào)告作出了明確要求，但在實(shí)施過程中卻出現(xiàn)了很大的問題。

　　在環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生之初，存在著污染單位與政府和公眾的嚴(yán)重信息不對(duì)稱現(xiàn)象。而由于涉及到污染單位實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益，污染單位會(huì)試圖隱瞞信息來逃脫可能受到的懲罰。縱觀本文中提到過的環(huán)境突發(fā)事件，無不存在著污染者在初期試圖隱瞞信息的行為，而本文中提到的僅僅是近年來的重大環(huán)境事件，可以想象有多少影響較小的污染事件的污染者通過隱瞞信息而致使污染事件根本未被發(fā)現(xiàn)。

　　此外，這一問題比起4.1.1來，顯得更為難以解決。

　　通過第三部分的分析可以看出，在政府信息披露層面，此次福島核泄露事件比起切爾諾貝利事件來取得了長足的進(jìn)步，菅直人政府多次強(qiáng)調(diào)將保持信息透明，這無疑可以在很大程度上避免1986年切爾諾貝利的悲劇。但另一方面，東京電力公司的表現(xiàn)給此次事件的信息公開造成了很大的障礙。日前，有媒體列舉了東京電力公司的六宗罪，其中第一宗罪“為保資產(chǎn)錯(cuò)過最佳時(shí)機(jī)”和第二宗罪“篡改數(shù)據(jù)多次隱瞞事故”都說明了東電因其自身利益而試圖隱瞞事故信息的行為。

　　而2.2中的分析可以從時(shí)間維度上更直觀地反映出政府披露信息和企業(yè)公開信息方面的比較。在更早的時(shí)候，如2005年的松花江水污染事件，最為人詬病的是政府在披露信息方面的不足。而近年來，隨著法律法規(guī)的不斷完善，主要問題都集中在企業(yè)尤其是大型上市公司隱瞞信息的層面上。

　　從根本上來看，現(xiàn)有的控制手段還停留在命令控制型的手段上，而在經(jīng)濟(jì)層面上的環(huán)境違法成本嚴(yán)重偏低，甚至出現(xiàn)紫金礦業(yè)在發(fā)生“污染門”一個(gè)月之后的股價(jià)不降反升的情況。

　　（二）意見和建議

　　1、明晰條款規(guī)定，劃清責(zé)任，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管部門獨(dú)立性

　　針對(duì)政府信息披露方面的不足，首先要解決的是法律法規(guī)方面條款不明晰的“硬傷”。現(xiàn)有條款的規(guī)定過于籠統(tǒng)和分散、流于表面，缺少可參照?qǐng)?zhí)行的實(shí)施細(xì)則，在實(shí)際過程中導(dǎo)致掌握著環(huán)境突發(fā)事件信息的官員擁有較大的處理事件的隨意性。另一方面，不明晰的條款導(dǎo)致了各級(jí)部門和單位責(zé)任劃分不清，發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時(shí)容易出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致事件無法得到及時(shí)恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑪U(kuò)大了危害。

　　為此，立法中應(yīng)首先明確公眾環(huán)境知情權(quán)的法律地位，并對(duì)知情權(quán)的范圍作出明確的界定，讓有關(guān)部門在披露信息時(shí)對(duì)“是否公布、公布多少”等問題做到有法可依，減少其操作的主觀性和隨意性。

　　其次，應(yīng)建立起處理環(huán)境突發(fā)信息的程序保障機(jī)制。針對(duì)現(xiàn)有條款過于分散和流于表面的問題，就要求建立起一整套應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件時(shí)的信息傳導(dǎo)機(jī)制，明確各部門責(zé)任，明晰信息傳遞方向，做到所有責(zé)任和信息有且只有一個(gè)部門來處理。

　　第三，應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管部門的獨(dú)立性。在完善相關(guān)的法律法規(guī)之外，若是環(huán)境監(jiān)管部門的獨(dú)立性不足，仍然會(huì)導(dǎo)致地方政府為了當(dāng)前的利益而忽視環(huán)境方面的法規(guī)，所有條款都成為一紙空談。

　　2、給予污染單位公開信息的足夠激勵(lì)

　　想要污染單位主動(dòng)向上匯報(bào)或向社會(huì)公布環(huán)境突發(fā)事件的信息，根本之道在于給予其足夠的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。一方面，必須增加其隱瞞信息的違法成本；另一方面，國家可以適當(dāng)分擔(dān)意外的重大環(huán)境突發(fā)事件的責(zé)任和損失：只有當(dāng)隱瞞信息的違法成本大于公開信息導(dǎo)致的損失時(shí)，污染單位才有足夠的激勵(lì)及時(shí)公開信息。

　　當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)起作用的前提是必須有一套完善的監(jiān)管機(jī)制，如果監(jiān)管不到位，污染單位的行為很有可能不被發(fā)現(xiàn)，那么經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制也就淪為一紙空談。從此次福島核泄露事件中東京電力公司的表現(xiàn)可以看出，這一點(diǎn)連日本這樣的發(fā)達(dá)國家也還未做到，其難度可見一斑，需要完善的綜合手段才能實(shí)現(xiàn)。