摘要：從PFI融資模式的基本內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，運(yùn)用項(xiàng)目融資與風(fēng)險(xiǎn)管理等相關(guān)理論，對(duì)PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了詳細(xì)分析，并依據(jù)PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)原則和機(jī)制,提出了應(yīng)對(duì)我國(guó)PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管理策略及相關(guān)措施，以期對(duì)推進(jìn)我國(guó)PFI項(xiàng)目健康、快速發(fā)展有所裨益。
關(guān)鍵詞：PFI；公共工程；融資；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
0引言
PFI（PrivateFinanceInitiative）是20世紀(jì)90年代初誕生于英國(guó)的一種項(xiàng)目融資經(jīng)濟(jì)模式，其含義是利用私有資金進(jìn)行公共項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)。多年來(lái)我國(guó)在運(yùn)用民間資金進(jìn)行公共工程投資方面進(jìn)行了許多嘗試，從1995年開(kāi)始我國(guó)加快了PFI模式的推廣，試圖利用PFI模式來(lái)引進(jìn)更多的民間資金進(jìn)行公共工程建設(shè)，在PFI的發(fā)展中，風(fēng)險(xiǎn)一直是投資者最關(guān)心的問(wèn)題，雖然政府部門(mén)一直試圖找到一種有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，但是國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面的問(wèn)題依然存在，所以近年來(lái)關(guān)于PFI模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究已成為PFI模式研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。
1．風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)PFI項(xiàng)目的影響
1.1風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)PFI項(xiàng)目招投標(biāo)的影響
雖然PFI模式已得到了成功運(yùn)用，但國(guó)外的調(diào)查資料表明目前PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況不容樂(lè)觀，在調(diào)查的一些項(xiàng)目中，只有50%左右的合同中政府部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是適當(dāng)?shù)摹Ｆ渲写蠹s有79%的政府部門(mén)認(rèn)為PFI項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是適當(dāng)?shù)模�但是只�?3%的私營(yíng)機(jī)構(gòu)認(rèn)為PFI項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是適當(dāng)?shù)摹Ｒ蚨鳳FI風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)直接影響私營(yíng)機(jī)構(gòu)是否參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)盡可能的轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)是PFI模式項(xiàng)目的一個(gè)重要特征。但是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是以保證項(xiàng)目的VFM（利益最大化）為目的的，這就要求政府部門(mén)以盡可能低的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)代價(jià)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)，考慮到承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)之間的關(guān)系，因此政府部門(mén)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的安排將直接影響到私營(yíng)機(jī)構(gòu)的投資決策，從而影響到PFI項(xiàng)目招投標(biāo)能否成功①。
1.2風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)PFI項(xiàng)目融資的影響
由于PFI項(xiàng)目大多采用項(xiàng)目融資方式，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目本身?yè)碛械馁Y金及其收益作為還款資金來(lái)源，因此，貸款人或債權(quán)人對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人或項(xiàng)目公司沒(méi)有追索權(quán)或僅有有限追索權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)保障程度相當(dāng)較低。通車(chē)貸款銀行在為項(xiàng)目公司提供貸款資金錢(qián)不僅僅關(guān)注項(xiàng)目所能產(chǎn)生的收益，更加關(guān)注導(dǎo)致項(xiàng)目貸款不能收回或支付計(jì)劃修改的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。因而風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)內(nèi)容成為貸款銀行在為項(xiàng)目提供貸款之前考慮的重點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案將直接關(guān)系到PFI項(xiàng)目的成功融資，也會(huì)對(duì)PFI項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。
2．PFI模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的目的及原則
2.1PFI模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的目的
（1）確保項(xiàng)目的VFM最大化,適當(dāng)?shù)膶�風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)可以增加項(xiàng)目的VFM，但是VFM并非隨著風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移量的增加而一直增加，反而可能會(huì)有所下降，如圖1所示，過(guò)多地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，即由私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)其不能控制或管理的風(fēng)險(xiǎn)，必然導(dǎo)致政府部門(mén)要支付給項(xiàng)目公司額外的費(fèi)用，以使項(xiàng)目公司管理那些其并不適合管理的風(fēng)險(xiǎn)②。
（2）PFI模式項(xiàng)目蘊(yùn)含著大量不可見(jiàn)因素，為保證項(xiàng)目的成功實(shí)施，及時(shí)、高效地提供要求的服務(wù)，就必須對(duì)其中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，在項(xiàng)目前期對(duì)項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行廣泛而細(xì)致的識(shí)別和分析有利于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主動(dòng)控制，克服以往事后控制的種種弊端。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，使得政府部門(mén)和項(xiàng)目公司在項(xiàng)目早期就對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素做好細(xì)致的分析，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)采取預(yù)防措施。



（3）將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給最能有效控制它的一方。如果風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生，其結(jié)果由控制它的一方承擔(dān)。如果承擔(dān)某風(fēng)險(xiǎn)的一方有控制風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利且能控制該風(fēng)險(xiǎn)，則該風(fēng)險(xiǎn)的水平將通過(guò)有效地風(fēng)險(xiǎn)管理而得到降低。如果風(fēng)險(xiǎn)不能被承擔(dān)的一方所有效控制，則該項(xiàng)目發(fā)起方必須確保責(zé)任方至少應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生所造成的損失。
2.2PFI模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則
（1）PFI模式風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)與承擔(dān)能力相適應(yīng)
PFI項(xiàng)目投資大、工期長(zhǎng)、收益低、沉沒(méi)成本大、不確定的因素很多，需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)也很大。一般來(lái)講，任何具體風(fēng)險(xiǎn)的確立和分擔(dān)都應(yīng)從PFI項(xiàng)目成本的高低來(lái)決定，每一風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最能控制該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)。也就是說(shuō)誰(shuí)最能影響風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)最能控制風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)就應(yīng)該承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。如果各方均無(wú)能力承擔(dān)，則考慮通過(guò)保險(xiǎn)的方式來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
（2）PFI模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與投資者參與程度相協(xié)調(diào)
項(xiàng)目參與方如果不承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，那么它就不承擔(dān)任何責(zé)任，也就沒(méi)有任何控制風(fēng)險(xiǎn)的積極性，就不能跟好的完成工作。PFI項(xiàng)目中政府通過(guò)一體化合同將項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)權(quán)在合同有效期內(nèi)全部轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)刺激項(xiàng)目公司更加合理的利用各項(xiàng)資源，并充分利用其在管理、融資、技術(shù)等方面的經(jīng)驗(yàn)獲得最大利潤(rùn)。高效率的合同使合同雙方（政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)）獲得最大化的風(fēng)險(xiǎn)刺激，使他們盡可能的采取措施避免風(fēng)險(xiǎn)，或如果風(fēng)險(xiǎn)不可回避，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的影響。
（3）公平合理，責(zé)權(quán)利平衡
風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和權(quán)力應(yīng)是平衡的。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者應(yīng)承擔(dān)控制風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失；另一方面，要給風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者控制、處理風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利，保證其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制后應(yīng)當(dāng)獲得的收益。
風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)對(duì)等，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者同時(shí)應(yīng)享受風(fēng)險(xiǎn)控制獲得的收益和機(jī)會(huì)收益；承擔(dān)的可能性和合理性，即為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者創(chuàng)造預(yù)測(cè)、計(jì)劃、控制風(fēng)險(xiǎn)的條件和可能性，給其以迅速采取控制風(fēng)險(xiǎn)措施的時(shí)間、信息等條件，否則對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)管理成為投機(jī)。
3．對(duì)我國(guó)PFI模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的建議
3.1正確的認(rèn)識(shí)PFI
中國(guó)早期的PFI項(xiàng)目，特別是外資PFI項(xiàng)目主要用于解決公共工程建設(shè)資金不足的問(wèn)題，而在英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，政府采用PFI模式的目的在于通過(guò)私營(yíng)企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)和管理，一方面是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變以前由政府壟斷公共工程項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)而造成的投資效率低下、政府負(fù)債壓力太大的種種弊端；另一方面，在保證項(xiàng)目的VIM的情況下，盡可能將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)刺激來(lái)提高公共工程的管理效率。我國(guó)運(yùn)用PFI模式時(shí)往往關(guān)注于通過(guò)PFI項(xiàng)目來(lái)解決公共工程建設(shè)資金，但是忽視了PFI模式背后的深刻含義或動(dòng)機(jī)，一方面我國(guó)PFI項(xiàng)目目前存在的問(wèn)題在于沒(méi)有做到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的公平合理，另一方面在于對(duì)私營(yíng)資金進(jìn)行公共工程項(xiàng)目建設(shè)的理解還存在不足。
（2）做好項(xiàng)目前期的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)工作
PFI項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段或前期工作對(duì)項(xiàng)目的成敗是最為重要的，PFI項(xiàng)目的核心是項(xiàng)目融資，PFI項(xiàng)目的成功關(guān)鍵是風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。加強(qiáng)PFI項(xiàng)目前期工作，一方面是由于PFI項(xiàng)目的前期工作的重要性，另一方面是由于PFI項(xiàng)目的前期工作的復(fù)雜性，在PFI項(xiàng)目前期需要做一系列有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、稅收結(jié)構(gòu)安排、資產(chǎn)抵押等技術(shù)性很強(qiáng)的工作③。
（3）政治風(fēng)險(xiǎn)的控制
長(zhǎng)期以來(lái)王守清博士一直致力于BOT項(xiàng)目的研究，根據(jù)他的研究顯示，政策變化被認(rèn)為是投資者在BOT項(xiàng)目中的首要風(fēng)險(xiǎn)。那么在我國(guó)為控制政治風(fēng)險(xiǎn)，可利用純商業(yè)性質(zhì)的保險(xiǎn)或政府機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)為其擔(dān)保，或者是引入多邊機(jī)構(gòu)等方式來(lái)減少這種可能的風(fēng)險(xiǎn)。例如，為政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保的一個(gè)實(shí)例是山東日照電廠，由德國(guó)的Hermes和荷蘭的CESCE兩家信譽(yù)機(jī)構(gòu)提供的政治擔(dān)保。
目前，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)比較薄弱，如何充分吸引各種渠道的資金來(lái)彌補(bǔ)我國(guó)公共工程資金不足，加快我國(guó)公共工程建設(shè)，這就需要我國(guó)為PFI項(xiàng)目提供有利的投資環(huán)境和有效的政治保障。所以盡快將PFI項(xiàng)目政治擔(dān)保問(wèn)題提到書(shū)面文件上來(lái)時(shí)目前運(yùn)用私營(yíng)機(jī)制進(jìn)行公共工程項(xiàng)目投資需要完善的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
4.結(jié)語(yǔ)
PFI模式為解決我國(guó)公共工程建設(shè)中存在的資金不足、效率低下等問(wèn)題提供了一條可供選擇的途徑。在我國(guó)，BOT模式作為PFI模式運(yùn)用的主要形式，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面還需要進(jìn)一步完善，這一方面是由于PFI項(xiàng)目的特殊性，另一方面是由于PFI模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)操作十分復(fù)雜。對(duì)于PFI模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，即使國(guó)外在PFI模式的運(yùn)用上也不乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面的問(wèn)題，因此對(duì)PFI模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的研究一直深受關(guān)注。加強(qiáng)對(duì)PFI模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題的研究，可以更好地發(fā)揮PFI模式的優(yōu)越性，更好地促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
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