摘 要：筆者利用文獻檢索法、檔案查閱法等途徑，廣泛搜集、整理獲得大量祥實的資料，回顧農村義務教育經費管理體制的歷史沿革;對“十一五”新機制改革進行分析;對農村義務教育經費保障機制改革進行探索。在此愿和教育界、經濟界的工作者們共同探討。

　　關鍵詞：農村義務教育,經費保障,機制,改革

　　農村義務教育經費保障機制改革是繼全面取消農業稅之后進一步減輕農民負擔、鞏固農村稅費改革成果、貫徹對農村和農民“多予、少取、放活”、“工業反哺農業，城市支持農村”方針、維護和發展億萬農民群眾的切身利益的重大舉措，為農村義務教育注入了新的活力， 得民心，順民意，是當前社會主義新農村建設的一個亮點，也是構建社會主義和諧社會的重要組成部分，必將有力地促進農村義務教育發展水平的全面提升乃至農村經濟社會的持續發展。 我們要不斷加深對改革重要性和必要性的認識，增強推進改革的自覺性和責任感。

　　1.我國農村義務教育經費管理體制的歷史沿革

　　我國是一個農業大國，農業人口占全國總人口的四分之三以上，農村義務教育在社會主義新農村建設中占有極其重要的地位。 我國有 80%以上的小學和 64%以上的初中設置在農村，農村義務教育在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的過程中具有基礎性、先導性和全局性的重要作用。 針對不同時期的特點，分析建國以來至改革前的農村義務教育經費管理體制的特征，不僅十分必要，也是歷史的必然。 長期以來，我國義務教育經費投入的主體是政府，財政撥款是教育經費的主要來源， 其歷史沿革經歷了三個階段：

　　1.1t20 世紀 80 年代以前施行“集中統一的農村基礎教育資金管理體制”。

　　自 1949 年新中國成立到 1957 年，我國實行的是集中統一的農村基礎教育資金管理體制。 由于當時中央政府的財力不足，從 1957 年以后，中央將基礎教育的管理權下放到地方，實行“條塊結合，以塊為主”的基礎教育投資體制。 地方政府同樣經費有限，結果只能爭取群眾支持。 1962年，提出“全黨全民辦教育”的“兩條腿走路”的方針，采取“國家辦學與廠礦、企業、農業合作社辦學并舉，免費教育與不免費教育并舉”。 事實上提出這個方針之前直到文革期間，政府財政主要用于負擔城鎮基礎教育的教育事業費，而農村基礎教育經費主要由人民公社負擔，這些經費又多取之于農民，農村中小學是事實上的民辦學校。 這一時期，普通中小學的經費開支都按其行政隸屬關系進行縱向劃分，財權和相應的事權比較明確。 權力主要在中上層，掌握在中央、省級、縣級，上級負有對下級進行管理和監督的義務。 在這一階段， 教育支出與預算經費基本保持一致，不會出現大的資金缺口， 也較少出現盈余，而且在這一時期教育支出的控制權集中在中央與省級財政部門，在這樣的教育支出管理體系框架下，各級教育機構的每一項支出都要向中央政府上報，批準之后才予撥付。我站為步步高論文發表網，本站刊載大量教育教學論文范文格式，教學管理職稱論文。供廣大論文答辯需要者、評職稱需要者參考。

　　1.2 八十年代中期至 90 年代末施行“以鄉鎮為主的農村義務教育經費管理體制”

　　從 1986 年至 1999 年末，我國實行的是“以鄉鎮為主”的義務教育財政管理體制。 在這一體制中確定鄉鎮政府既是投資主體也是管理主體。 1986 年 4 月六屆人大四次會議通過的《中華人民共和國義務教育法》(以下簡稱義務教育法)將義務教育“實行地方負責，分級管理”以法律形式確定下來后，形成了縣、鄉、村三級辦學，縣鄉兩級管理的格局。 1996 年重新頒布的《義務教育法》確定了兩個重要制度：在將義務教育下放給地方管理的同時，也確定了義務教育的投資主體也是地方政府，實際上最終都落實到了最基層的鄉鎮政府。《義務教育法》將義務教育作為地方的事業，將其界定為地方政府的義務。《義務教育法》規定：“實施義務教育，在國務院的領導下， 由地方各級人民政府負責，按省、縣、鄉分級管理”;還規定了各級政府的權限和責任，實際上主要規定了中央和省級政府對義務教育管理的權力，對農村鄉鎮政府主要規定了籌集和管理義務教育資金的義務。 在這個時期，鄉鎮政府被賦予預算外收費的權力。 為了保證地方發展，國家規定地方當有新公共支出項目發生時，可以通過集資、收費、攤派各種方式籌集經費。 這種制度的特點本身決定其有著極大的“從百姓身上挖掘潛力”的激勵作用，并且隨意性很大，不可避免的加重了農民的負擔。 在 1999 年稅費改革前，農村義務教育以“鄉鎮為主”的投資體制造成了部分貧困的地方政府沉重的財政壓力。 當地方政府缺乏此種財政負擔能力時，便把這種壓力轉嫁給了農民。 據 2001年國務院教育發展研究中心調查顯示：農村義務教育投入分擔比例省級為 11%，縣級分擔為 9%,中央分擔為 2%，其余 78%均由鄉財政和農民負擔。 基本上是鄉村教育財政的格局。

　　2.我國農村義務教育經費保障機制的改革

　　2.1“%十一五”農村義務教育經費保障機制改革的成績。

　　2005 年 12 月 24 日， 國務院頒布了《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》， 決定從 2006 年開始，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平”的原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。

　　農村義務教育經費保障機制改革的內容包括四個方面：一是全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費;二是提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平;三是建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制;四是鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。

　　農村義務教育經費保障機制改革的步驟是：2006 年，西部地區農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費;中央財政同時對西部地區農村義務教育階段中小學校安排公用經費補助資金，提高公用經費保障水平;啟動全國農村義務教育階段中小學校校舍維修改造資金保障新機制;2007 年， 中部地區和東部地區農村義務教育階段中小學全部免除學雜費;中央財政同時對中部地區和東部部分地區農村義務教育階段中小學校安排公用經費補助資金， 提高公用經費保障水平;2008年，各地農村義務教育階段中小學生均公用經費全部達到省(自治區、 直轄市)在2005 年秋季學期開學前頒布的生均公用經費的基本標準;中央財政安排資金擴大免費教科書覆蓋范圍;2009 年，中央出臺農村義務教育階段中小學公用經費基準定額;各省(自治區、直轄市)制定的生均公用經費基本標準低于基準定額的差額部分，當年安排 50%，所需資金由中央財政和地方財政按照免學雜費的分擔比例共同承擔;2010 年，農村義務教育階段中小學公用經費基準定額全部落實到位。

　　農村義務教育經費保障機制改革，是我國義務教育發展史上具有里程碑意義的重大改革。“十一五”期間，經過各級相關部門的共同努力，新機制的各項政策均得到落實，農村免費義務教育全面得以實現。

　　2.2 農村義務教育經費保障機制改革后引發的矛盾和問題。

　　經過幾年的運行，新機制尚存在一些不夠科學的地方，由此引發了一些新的矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面：第一教師待遇缺乏保障機制。 當前在我國部分地方，財政統發的只是教師基本工資，獎金、津補貼、社會保障等其他經濟待遇基本上都沒有安排，只能由學校靠收取學雜費等途徑自籌解決一部分。“新機制”在免除學雜費、堵死學校自籌解決教師待遇渠道的同時，并沒有對存在資金缺口作出明確的制度安排，因此在當前地方財政十分困難的背景下，教師的有關福利待遇無法到位，將嚴重影響教師的基本生活，打擊教師的積極性，引發新的社會矛盾。

　　第二免費的項目偏少。 按照新機制的改革方案， 國家只免除了農村義務教育階段學生的學雜費， 免費提供教科書并補助寄宿生生活費的范圍目前也僅限于貧困家庭學生; 其中補助寄宿生生活費資金由地方承擔，補助對象、標準及方式由地方人民政府確定。 這種做法容易引發社會矛盾。 不少家庭的確十分困難的學生由于沒有指標， 不能享受國家資助政策，因此很有意見。 為平息矛盾和不滿， 很多學校只好采取輪流補助和分期補助的辦法。

　　第三政策覆蓋范圍不廣。 特別是未將農民工子女和民辦學校納入保障范圍。 深化改革《通知》規定：“進城務工農民子女在城市義務教育階段學校就讀的，與所在城市義務教育階段學生享受同等政策”，由于義務教育具有明顯的正外部性，城市義務教育所需經費又由地方承擔，城市政府沒有主動為進城務工農民子女提供義務教育的動力和壓力，所謂“享受同等政策”根本就沒有兌現。

　　2.3 完善農村義務教育經費保障機制的措施和建議

　　當前我國“以縣為主”的農村義務教育管理體制，在事權劃分上并沒有太大異議， 主要問題在于支出責任重心偏低，導致地方財力與事權不匹配。 因此，在公共財政框架下， 明確各級政府的財政責任，建立農村義務教育經費分級分擔機制和財政轉移支付制度,加大中央、省、地市承擔義務教育的責任，減輕縣級政府的財政支出壓力，是確保義務教育經費穩定來源和穩定增長的根本途徑。

　　①構建合理的政府間財政分擔機制。

　　我國公共教育經費投入不足的重要制度原因，是教育財政責任過多地下放到基層政府，中央和省級政府負擔過低。 因此， 必須創新政府教育經費分擔機制，建立以“省級政府為主教育經費統籌、縣級管理的制度”。 在義務教育階段，明確各級政府的教育投入責任， 辦學經費由中央、省、市、縣、鄉級政府共同承擔。 其中省級財政須做好中小學危房改造等校舍建設資金的配套和管理工作; 縣級財政主要承擔教師工資的保障任務;按照“盡量讓利于鄉鎮”的原則，做好縣、鄉財政體制的調整工作; 鄉鎮應當幫助和扶持農村中小學校的建設和發展。 結合農村稅費改革的實踐，教育界有關專家認為，我國教育投入的改革方向是： 對義務教育階段的教師工資發放，實行中央與省、市、縣級政府合理分擔的辦法。 為同時減輕中央財政的壓力， 可依據各地人均財力狀況等因素，將全國各省(直轄市、自制區)分為若干類地區，中央財政重點負擔財力狀況較差的地區， 對財力狀況較好的地區相應減少負擔的份額。 在此基礎上，對義務教育階段的學校危房改造、公用經費補助和事業發展等所需資金，由市、縣、鄉三級政府分攤，以縣級政府承擔為主。 同時，建立規范的政府間轉移支付制度， 特別是省以下地方政府上級對下級的轉移支付制度， 在年度財政支出中安排一定份額的義務教育專項經費，用以加大對經濟欠發達和落后地區縣(市)義務教育的轉移支付力度。

　　②合理地配置地區間教育資源。

　　義務教育階段的教育經費應分級負擔， 由中央與地方各級政府按比例分擔。

　　全國和省域內公共教育資源在地區間、城鄉間存在許多差距， 有些差距還較為突出， 這是我國各地經濟發展不平衡和當前二元化社會結構在教育上的反映。 教育資源地區分布不均衡是客觀歷史的產物， 縮小教育的地區差距也是一項長期的工作。 我國農村義務教育的資金來源主要是政府財政資金， 而且農村義務教育落后的地區， 其經濟發展和市場發育程度相應要低一些， 因而縮小教育資源的地區差距的任務主要是通過政府而不是市場來完成。 所以，為了縮小農村義務教育的地區差距， 應建立由中央和地方各級政府分類別、 按比例合理負擔農村義務教育經費的投入機制， 實行中央與地方分項目、按比例的分擔辦法，應考慮到地區間經濟發展不平衡的實際。 對免學雜費和提高公用經費水平， 中央與地方的分擔比例：西部地區為 8：2，中部地區為 6：4;東部地區除直轄市外，按照財力狀況分省確定;對校舍維修改造資金，中央與地方的分擔比例為： 中西部地區為 5：5，東部地區主要由地方承擔，中央給予適當獎勵性支持; 對貧困學生提供免費教科書資金， 中西部地區由中央全額承擔，東部地區由地方自行承擔;對貧困寄宿學生的生活費補助，由地方承擔。

　　③推行以財政投入為主、多元化的融資方式。

　　由于各國國情的不同，國際上的義務教育各有差異，但有一個共同點，就是義務教育屬于公共產品，其分配應由政府來提供。 國際上發達國家都是在實行基本免費之后才實現了義務教育的普及。 我國的基本情況是地區間經濟發展水平不均衡、市場機制不夠完善，決定了在當前的政府財力水平下不可能完全依靠財政投入舉辦義務教育， 需要構建一個以財政為主、稅收、金融、產業政策為輔的多元化融資渠道。 這主要包括：采用金融手段進行教育融資;發行教育彩票;利用產業優惠、稅收減免; 鼓勵民間資本進入義務教育領域;鼓勵捐資、贈與等多渠道融資。 但是，這種多渠道融資方式的基礎依然是財政投入，并且是各級政府分項目、按比例的分擔投入。 這種投入機制要保證公民均等的受教育機會和平等的受教育權利，又可避免某一級政府負擔過重或地區間教育發展的不平衡。我站為步步高論文發表網，本站刊載大量教育教學論文范文格式，教學管理職稱論文。供廣大論文答辯需要者、評職稱需要者參考。

　　④重視解決教育負債問題。 新機制實施以來，教育負債仍然是一個全國性的問題，其中最主要的是“普九”負債和危房改造項目配套資金欠債。 因為目前縣級財政普遍薄弱， 相當多的縣財政屬于“吃飯型”、“依賴補助型”、“負債型” 的財政，顯然難以償還如此規模的義務教育負債，需要上級政府對義務教育負債擔負更多的責任。 為此， 首先應該對債務的數量、分布、結構等基本情況進行調查，劃定債務時限，堅決制止新的債務產生;其次，對教育債務類型進行劃分，明確中央、省、市、縣四級對教育負債的負擔比例，并把解決貧困地區的教育負債納入財政預算，逐步落實。 對超標準、超預算和沒有資金保障的建設項目與投資不予批準，嚴控公務支出。

　　⑤保障義務教育階段教職工合理收入。 在國家關于事業單位和中小學績效工資分配政策出臺及實施到位前，各地要按照“誰出臺政策，誰負責”的原則，把當地出臺的教職工應享受的地方津、補貼項目納入政府財政預算，保證教職工的合理收入。 堅決禁止通過向學生收費、舉債和挪用公用經費、“兩免一補” 專項經費等發放代課人員工資和教師地方津、補貼;在國家關于事業單位和中小學績效工資分配政策出臺后， 各地教育行政部門要主動向當地黨委和政府匯報， 積極配合財政和人事等部門做好中小學教職工績效工資總量核定工作， 確保教職工應享受的津、補貼項目納入績效工資核定范圍，落實義務教育法規定的“教師平均工資水平應不低于當地公務員的平均水平”;積極配合有關部門規范義務教育階段學校教職工津、補貼項目。 教育行政部門和義務教育階段學校不得自立名目發放教職工津、補貼。

　　3.結論

　　農村義務教育保障經費機制”改革以來取得的成績， 說明了我國國力日益增強，義務教育得到了長足的發展。 但這還不能認為改革已經成功，仍需全國上下繼續努力，實現從“窮國辦大教育”向“大國辦大教育”目標的邁進。 農村義務教育經費保障機制改革是一項復雜的系統工程，涉及面廣、政策性強、任務艱巨。 雖然我國教育財政的投入已經較大程度向農村義務教育傾斜，但是由于我國目前農村義務教育經費投入制度不夠完善、現行教育經費投入制度規定對農村義務教育投入總量不合理、現行教育經費投入制度規定對農村義務教育的經費投入主體不合理。