[摘要]財政轉移支付法律制度是實行分稅制國家的一項重要的財經法律制度，它在加強宏觀調控、促進地區均衡發展、維護國家穩定、促進社會和諧等方面發揮著不可替代的作用。本文從劃分各級政府的事權財權、依法調整財政轉移支付結構、建立轉移支付管理監督體系、健全法律程序等方面提出完善我國財政轉移支付法律制度的途徑。
　　
　　[關鍵詞]健全財政轉移支付法律制度
　　
　　1993年11月，中共中央十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》正式提出了“轉移支付”的概念，1994年1月，我國進行的分稅制財政體制改革的重要內容之一，就是構建財政轉移支付制度。財政轉移支付制度是分級財政管理體制的重要組成部分，是在市場經濟條件下處理中央政府與地方政府以及地方政府相互之間的財政分配關系，實現財力均衡的基本手段，它在很大程度上影響著一個國家經濟發展與財政體制的效率與公平。財政轉移支付法律制度，是指由國家通過立法所確認和保障的、調整在財政轉移支付過程中所發生的經濟關系的法律制度的總稱。財政轉移支付法律制度是實行分稅制國家的一項重要的財經法律制度，它在加強宏觀調控、促進地區均衡發展、維護國家穩定、促進社會和諧等方面發揮著不可替代的作用。
　　
　　財政轉移支付是財政支出的兩種基本形式之一，它是指資金在各級政府間的無償轉移，具有無償性、補助性的基本特征。它是以各政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。它包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類別。一般性轉移支付，主要是對地方的財力補助，中央不指定用途，地方可自主安排支出，主要用于解決中央與地方財力分配縱向不平衡、彌補地方財政缺口，具有促進公平、實現各地區均衡發展、縮小差異的作用；專項轉移支付主要用于中央的特定政策目標，地方政府應當按照中央政府規定的用途使用資金，包括中央對地方實行的農業、義務教育、環保、社會保障等方面的轉移支付，具有調整國家產業結構、優化資源配置、提高公共福利、補償災害損失的作用。推進財政管理體制改革，必須進一步完善財政轉移支付制度。財政轉移支付制度對于加強國家的宏觀經濟調控、合理安排各階層居民收入的再分配、加大對中西部地區和民族地區的財政支持，保證社會經濟的發展和社會的安定具有重要作用。
　　
　　一、我國財政轉移支付制度的現狀和存在的問題
　　
　　㈠我國財政轉移支付制度的現狀
　　
　　我國的財政轉移支付制度是從1994年國家進行分稅制改革后開始起步的，1995年中央出臺《過渡期財政轉移支付辦法》后，正式開始了轉移支付的實踐探索。從實施的情況來看，已經積累了一定的經驗，取得了一定的成效，政府間財政轉移支付的基本目標已經確立，政府間財政轉移支付的資金已達到一定規模，政府間財政轉移支付的制度和方法也已日趨規范；從形式上看，現行的財政轉移支付制度主要包括過渡期財政轉移支付、稅收返還、專項補助、原體制補助和上解等四種形式；從實踐的效果看，在一定程度上促進了公共服務均等化理念的形成，緩解了部分地區財力不足的矛盾，對縮小民族發展差異和地區發展差異起到了一定的作用，同時也為省級財政對基層財政的轉移支付起到較好的示范效果。
　　
　　㈡我國財政轉移支付制度存在的問題
　　
　　1.中央政府與地方政府之間，地方政府相互之間事權、財權劃分不清晰影響了財政轉移支付的規范性。中央政府和地方政府實行分稅制財政體制改革，初步劃分了中央和地方的財權，但在事權方面對中央與地方各自的職責范圍缺乏具體明晰的劃分，存在許多模糊之處。事權是指各級政府所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力；財權是指各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。財權與事權的不對稱必然會產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或上下級政府相互推諉而無人提供的現象，政府職能也沒有完全轉移到公共服務方面，導致了各級政府間事權不清、交叉重疊的問題，許多政府機關人浮于事，財權與事權的不統一當然就制約了轉移支付的規范性。
　　
　　2.財政轉移支付結構不盡合理，使得公共服務均等化的功能難以得到有效實現。在財政轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數額偏大，而真正用于縮小地區差距的數額又偏小。稅收返還及補助是以保證地方既得利益為依據的，收入能力強的地區轉移支付數額自然就大，收入能力差的地區轉移支付數額自然就小，與公共服務均等化的目標毫無聯系，甚至是背道而馳的，西部許多地區由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。從這個角度來說稅收返還反而逐步拉大了地區間公共服務的差距。稅收返還及補助由于缺乏科學依據，透明度不高，具體操作往往不規范，隨意性很大，常常出現上下級政府討價還價的問題，也難怪有的地方政府認為“跑部錢進”。
　　
　　3.對財政轉移支付資金的監督制約機制不健全，體制不公開，不透明，不規范，行政任意性較強。與財政轉移支付相關的法律法規體系的建設仍然比較滯后，這就使得財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監督機制不夠健全。在財政轉移資金的使用方面，還沒有建立起一套有效的審計監督系統，對資金能否做到專款專用等信息不能及時、準確、全面的掌握，對違反補助使用規定的地方政府也沒有相應的懲罰措施。財政部門只管撥款，不問資金使用方向，我國較大比例的轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態。且項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統資金安排予以“照顧”的現象時有發生，這些違規做法使財政資金難以統籌安排、合理配置，嚴重違背了轉移支付資金撥付的目標、降低了資源配置的效率。
　　
　　4.財政轉移支付立法不完善，現行財政轉移支付制度缺乏法律權威性。縱觀世界各國財政轉移支付制度最大的共性就是都制定有較高層次的法律，都有健全的法律體系作保障，從而減少了人為因素的干擾和影響，保證了轉移支付制度效應的充分發揮。而我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，沒有單行法律，因而現行財政轉移支付制度缺乏法律權威性和統一性；沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理，經常會出現財政轉移支付之間目標不統一、標準不合理、政策功能相互沖突、政策目標難以實現的現象；財政轉移支付的決定無明確的程序規范，使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有太多隨意性和人為因素，這些都嚴重影響了轉移支付制度的權威性。
　　
　　二、健全我國財政轉移支付法律制度的思考
　　
　　㈠明確劃分各級政府的事權、財權，完善財政轉移支付制度。完善適應市場經濟發展的分稅制財政體制，從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間事權、財權范圍，明確財政轉移支付制度的調節目標和定位。各國對各級政府的職責都做了明確的法律規定，因為只有通過法律對各級政府間事權的明確劃分，才可有效避免各級政府在支出責任上相互推諉、扯皮的現象，也才能為規范化轉移支付法律制度的實施創造出重要的基礎條件。我國應該根據經濟管理權限合理劃分事權，按照中央與地方各級政府承擔的事權、財權和事權相統一原則，合理確定各級政府的支出。同時也要大力促進政府職能的轉變，將財力主要用于社會公共需要和社會保障方面，以此來真正實現財政轉移支付制度調整地區失衡、實現公共服務均等化的目標。
　　
　　㈡依法調整財政轉移支付結構，實現全國各地公共服務水平的均等化。財政轉移支付的基本目標是保證全國各地居民都享有大致相同的公共服務水平，確保國家最低的就學、就醫、就業、公共交通等公共服務標準的實現。為了達到這一目標應依法簡化與完善財政轉移支付形式，重新整理現有的幾種政府間的財政轉移支付形式，依法取消原體制補助、稅收返還及補助等，使上級政府對下級政府的轉移支付以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔。我們應致力于建立一個以公式化為基礎、以均等化轉移支付為主、專項撥款為輔的合理的轉移支付體系。總的來說應當采取支出均衡模式，在公式中考慮財政供給人口、轄區的面積、少數民族人口等影響公共支出的多重因素，以保障各地區公共服務水平均等化的實現，進而建立科學、規范的財政轉移支付制度。
　　
　　㈢設置專門機構、建立轉移支付管理監督體系，對財政轉移支付進行管理和監督。我國可以借鑒國外成功的管理經驗，結合我國的國情，建立一個具有權威性的財政轉移支付政策委員會，該機構與財政部無關，可隸屬于全國人大常委會。建立從上到下的財政管理信息系統以及嚴格的支付和審計監督體系，以法律形式明確財政轉移支付的監督制約制度，賦予其法定的財政轉移支付監督管理職責。該機構可負責財政部轉移支付申請的審批、對資金的流向和使用情況進行監督、對財政轉移支付中的違規違法行為做出罰款決定、對直接責任人依法提出處理意見等，這樣既能體現轉移支付的權威性，又能體現其監督約束的完整性，確保轉移支付制度的實施效果。
　　
　　㈣健全法律程序，完善轉移支付立法，保障財政轉移支付順利實施。作為財政預算管理的一種手段，各國的財政轉移支付制度一般都具有明確的法律依據。我國在完善財政轉移支付立法的過程中，應將轉移支付的目標、基本原則、資金來源、支付形式、核算標準等以法律形式加以規定，使我國的轉移支付制度在法制軌道內正常有序的運行，還要進一步規范轉移支付的審批監督程序，明確財政轉移支付的監督制約制度。同時，我們在完善財政轉移支付立法時，一定要與財政改革進程相適應，妥善解決立法的穩定性和改革的變動性之間的矛盾，妥善處理中央與地方之間的利益關系。財政轉移支付立法的現實可行性與適度超前性相兼顧，并提高立法質量。只有這樣財政轉移支付立法才適應社會主義市場經濟發展和財政支出制度改革的要求，才可規范政府公共資金支付管理，平衡地區財政收支差異，實現全國范圍內各級政府提供公共產品和服務能力的均等化。