構建更可持續的社會養老保障制度是實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要抓手。本文基于我國社會養老保障制度運行實踐，從收入、管理和支出三個層面深入探討了緩解我國社會養老保障負擔壓力的對策，提出在收入層面著力提升社會養老保障費實際征收能力和征收努力，在管理層面加強盈余管理以“開源”,在支出層面適當增強養老金待遇累進性以“節流”和“提效”的多重舉措，以助力我國更好地應對人口老齡化及其引發的社會養老保障壓力。

　　一、引言

　　根據國家統計局數據，截至2019年，我國60歲及以上老年人口已達2.54億人，占總人口的比重達18.1%,意味著我國即將步入深度老齡化社會。人口老齡化的一個最直接的后果是老年撫養比上升，進而帶來社會養老保障負擔壓力。根據聯合國的測算，我國老年撫養比將在2025至2100年間呈逐步攀升的態勢，直到2100年將達到71.6%(見圖1),由此將引發的社會養老保障負擔壓力可見一斑。2019年11月，中共中央、國務院印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》明確指出，人口老齡化業已成為我國當前乃至今后較長一段時期的基本國情，并將積極應對人口老齡化提升為國家戰略。在此背景下，深入探討緩解社會養老保障負擔壓力的對策，以構建更可持續的社會養老保障制度，進而更好地應對人口老齡化無疑具有重要的現實意義。

　　二、我國社會養老保障負擔的長期形勢

　　深入探討緩解社會養老保障壓力的對策建立在較全面地了解其形勢的基礎之上。表1總結了近年來學術界和有關機構對未來我國養老保險基金缺口的預測情況。由表1可看出，盡管不同機構或學者基于不同情境對未來我國養老保險基金缺口作出了截然不同的預測，但預測得出的缺口值普遍較大，反映出我國社會養老保障制度的長期運行狀況不容樂觀。因此，在目前我國養老金財務還未出現嚴重惡化的情況下，仍需居安思危，采取積極有力的措施增強養老金財務的可持續性，防患于未然。

　　三、緩解我國社會養老保障負擔壓力的對策分析

　　(一)收入層面

　　直觀而言，社會養老保障基金收入取決于參保覆蓋面、繳費費率、征收能力和征收努力等多個重要因素。自社會養老保障制度建立以來，我國政府始終致力于擴大社會養老保險參保覆蓋面并取得了舉世矚目的成就：截至2019年，我國基本養老保險已覆蓋近10億人。可見，未來我國社會養老保障制度雖然還有一定的擴面空間，但參保覆蓋面已非未來養老保險基金收入的決定性因素。此外，為減輕企業繳費負擔，我國養老保險費率已由早期的28%調整至目前的24%。

　　在此背景下，養老保險基金增收的潛在重要突破口在于提高征收能力和征收努力。這里的征收能力是指應當能夠征收上來的養老金數額，主要取決于征收部門的管理效率。2018年，我國國地稅征管體制改革明確將養老保險劃轉稅務部門征收。由于稅務部門具有信息技術和人員的雙重優勢，故這一舉措在理論上有利于提高養老保險費征收能力。然而，目前我國養老保險費征管的主要依據是1999 年國務院頒布實施的《社會保險費征繳暫行條例》和2011 年開始實施的《社會保險法》。而它們頒布實施之時，養老保險費的征管職責尚未在全國范圍內統一劃轉到稅務部門。因此，養老保險費征管的相關法律法規不僅存在一定的滯后性，亦缺乏與稅收征管相關法律法規相銜接和配套的具體實施細則和操作辦法，導致稅務部門從事稅收征管的相關手段和措施不能完全用于養老保險費的征管。因此，盡快完善相關法律法規是確保我國養老保險費實際征收能力提升的關鍵所在。

　　在具備較強的征收能力之后，征收能力被利用的程度，即征收努力，亦至關重要。而征收努力與養老金統籌層次進而地方政府的養老保險權責和利益關系密切相關。在1997年養老金省級統籌之前，我國養老保險主要在市縣級政府統籌，即市縣政府負責本級養老保險基金的征收和養老金的支出。而養老保險由市縣統籌轉為省級統籌后，當市縣級地方政府存在養老金收支缺口時，省級政府會以其他市縣的養老金結余進行彌補。這一權責和利益關系的變動引發了下一級地方政府的“道德風險”,降低了市縣級政府養老保險征管的努力程度和積極性——在以經濟競爭為主的治理目標下，地方政府為更好地招商引資，從而采取彈性征管的模式，放松對企業養老保險的征管。這一邏輯關系在養老保險全國統籌后亦可能存在于中央和省級地方政府之間，應同樣注意避免省級地方政府的“道德風險”問題。

　　(二)管理層面

　　投資收益亦是擴充我國養老金財富儲備的重要源泉。目前來看，我國社會保障戰略儲備基金的投資收益較為可觀，較好地實現了保值增值目標。但對于養老保險基金結余資金的投資還較為薄弱。根據國家統計局數據，截至2019年末，我國基本養老保險基金累計結余為62872.6億元。從規模上看，這部分資金的體量是遠大于社會保障儲備基金。倘若能夠較好地管理運用這部分資金，使其實現較好的保值增值，對于緩解未來我國社會養老保障負擔壓力大有裨益。但就目前管理運行狀況來看，至少在以下兩方面還存在改善的空間。

　　一是，實際開展投資的資金占總結余資金的比例還有較大提升空間。截至2018年，雖然有17個省(市、區)政府已著手開展委托投資事宜，但總金額較小，實際到賬資金僅為6050億元，僅占2018年末基本養老保險基金累計結余的10.4%。因此，我國養老保險基金結余資金的投資利用率還有較大提升空間。

　　二是，投資收益亦還有一定的提升空間。根據全國社會保障基金理事會的報告，2018年基本養老保險基金投資收益為98.64億元，投資收益率僅為2.56%。雖然這一收益率相對于2018年股票市場的整體表現來講已經難能可貴，但投資收益率確實還有不少提升空間。

　　(三)支出層面

　　本質上，前文從收入和管理這兩個層面提出的措施都屬于減輕社會養老保障負擔的“開源”措施。事實上，緩解社會養老保障壓力不僅需要“開源”,亦需要“節流”和“提效”,即應當避免過度保障，同時著力提高養老金的支出效率。

　　無疑，提升養老金支付水平是提高居民福利水平的有效措施，但一味地提高養老福利待遇并不可取，養老金待遇應該保持合理適度水平。一方面，過度的養老金福利可能會扭曲居民勞動供給和工作激勵，引發居民“道德風險”,從而造成“養懶漢”的現象。另一方面，過度慷慨的福利體系亦可能會加劇政府債務風險，對經濟增長產生不利沖擊，不利于構建長期可持續的社會養老保障制度(鄭秉文，2011)。

　　適當增強養老金待遇的累進性是提高養老金支出效率的有力之舉，這可避免對高收入群體的過度保障，亦可能減輕社會養老保障負擔。這是因為我國高收入和低收入群體間的養老金收入差距較大——2007(1988)年最高10%養老金收入群體的待遇水平平均為36352(2480)元，而最低10%群體的待遇平均僅為5017(562)元，兩個群體間的待遇差異由1988年的4.41倍擴大到2007年的7.25倍(見圖2);在養老金發放適當往低收入群體傾斜后，高收入群體養老金的適度下降完全可以彌補低收入群體待遇上升所需的資金。因此，這種“削峰填谷”式的舉措可在促進收入分配公平的同時保持養老保險基金的總體平衡，既做到了“節流”,也實現了“提效”。

　　四、緩解我國社會養老保障負擔壓力的政策建議

　　人口老齡化是我國今后較長一段時期的基本國情，對我國養老金財政平衡提出了巨大挑戰。緩解我國社會養老保障負擔壓力、構建更可持續的社會養老保障制度，可從以下收入、管理和支出三個層面著手。

　　(一)健全完善相關法律法規，著力提升實際征收能力和征收努力

　　養老保險劃轉稅務部門征收，理論上有助于提升養老保險費的征收能力，但仍需要進一步健全完善與稅收征管相關法律法規相銜接、配套的養老保險費征收實施細則和操作辦法，以有效落實稅費同征同管的工作要求，更好地促進養老保險費實際征收能力的提升。黨的十九大報告明確提出，要完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。在推進全國統籌時，可借鑒省級統籌的有關經驗，健全完善相關法規制度以有效避免地方政府的“道德風險”問題，從而確保養老保險費的征收努力。

　　(二)加強基金盈余管理，增強基金保值功能

　　不僅要繼續加強社會養老保障戰略儲備基金的運作管理，對養老保險基金結余資金的管理也應引起足夠的重視。在保障養老金當期支付不受影響的情況下，盡可能地擴大養老保險基金結余資金委托投資規模，使得擴充我國養老金財富儲備的源泉充分涌流。與此同時，亦應當著力提升基金委托管理機構的管理激勵和管理水平，在保障資金安全的情況下，盡可能地實現投資收益最大化。

　　(三)提高支出效率，增強社會養老保障的再分配功能

　　《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》明確指出，要健全更加公平、更可持續的社會保障制度。面對社會養老保障這樣一個龐大的民生工程，既要盡力而為，也要量力而行。因此，應該進一步建立完善養老金待遇確定和正常調整的長效機制，既要避免過低保障，也要避免過度保障。提高養老金支出效率，可適當增加養老金待遇的累進性，適當往低收入群體傾斜，增強社會養老保障的再分配功能，從而實現公平與效率的并重，構建更加公平、更可持續的社會養老保障制度。

　　參考文獻

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　　劉斌，林義國家安全視角下構建多層次養老保險體系的制度創新--基于城鎮職 工養老保險繳費比例下調后基金缺口的測算[J]財經科學, 2020(8):39-51.

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　　《緩解我國社會養老保障負擔壓力的對策研究》來源：《中國物價》，作者：龍學文,稂時陽