紐約-新澤西港務局是美國成立較早且運營頗為良好的跨州公共機構①之一。它于1921年4月30日經美國國會批準，由紐約州和新澤西州政府依據州際協議 ② 聯合創建，最初命名為“紐約港務局”(Port Authority of New York)。根據協議的規定，港務局負責在以自由女神像為中心，方圓 40km，大約10 100km2的“紐約港域”(Port of New York District)內興建、維護和改進所有的交通基礎設施，其管轄范圍基本涵蓋了紐約大都市區中紐約和新澤西兩州的大部分地區。

　　摘 要：紐約-新澤西港務局作為美國歷史上第一個且最大的州際公共機構，對保障和促進紐約新澤西地區的交通運輸和經濟發展發揮了非常重大的作用。從紐約-新澤西港務局的成立入手，詳細論述港務局在管理體制和財政狀況兩方面的獨特運營模式，并為當前正在進行國際航運中心建設的上海港提供經驗和借鑒。

　　關鍵詞：論文發表期刊網,紐約-新澤西港務局,委員會,自給自足,上海

　　Abstract：Port Authority of New York and New Jersey is the first and the biggest interstate public authority in the history of American， which plays an very important role in the development of economy and transportation in the New York region. This paper was writen from the creation of Port Authority of New York and New Jersey， analyses its unique operating model from two aspects. It can also provide some implication for our Shanghai Harbor development， in order to serve the construction of International Shipping Center well.

　　Key words：Port Authority of New York and New Jersey;interstate compact;commission;self-supporting;Shanghai

　　1972年正式更名為“紐約-新澤西港務局”(Port Authority of New York and New Jersey)。時至今日，紐約-新澤西港務局已經發展成了紐約大都市區內兼海陸空交通為一體，集設計規劃、發展建設、運營管理于一身的著名公共機構，為紐約大都市區的繁榮發展做出了巨大貢獻。

　　1 紐約-新澤西港務的成立背景

　　紐約港口區域因哈德遜河南北貫穿而分屬紐約和新澤西兩個州，雖然隨港口不斷擴大而繁榮的對外貿易使兩州均受益匪淺，但兩州常因相鄰的水域問題引發爭議。早在19世紀初，兩州就因紐約的汽船壟斷問題爭論不休，并最終上訴至聯邦最高法院。而兩州的港區管理各自為政，致使港區在基礎設施建設上始終無法做到合理規劃與有效利用。20世紀初港區內百分之九十的碼頭設施都設置在紐約市，而大部分的鐵路終端則在新澤西一邊，貨物不得不通過裝上或卸下駁船往返于哈德遜河和紐約灣[1]，大大增加了貨物運輸的成本。特別是第一次世界大戰時期，隨著人員流動頻率和貨物吞吐量的急劇增加，紐約港地區條塊分割的管理弊端愈加突出地顯露出來。

　　面對日益緊迫的交通壓力，紐約和新澤西兩州相繼成立了各自的委員會，在合作的基礎上展開調查研究。然而不久之后，新澤西州便對當時港區內貨運收費制度表示不滿，要求鐵路部門降低運往新澤西碼頭的運費，并于1917年將這一請求于提交到了州際貿易委員會(Interstate Commerce Commission)③。經過多方斡旋協調，州際貿易委員會駁回了新澤西州的訴訟，明確指出：紐約和新澤西北部的工業區在歷史上、地理位置上以及貿易方面都被視為一個統一的區域，只有雙方的合作和積極應對才能帶來運費調整所不及的改善和效益[2]。此后，兩州邁開了州際合作的第一步，成立了州際聯合委員會――紐約-新澤西港區發展委員會(New York， New Jersey Port and Harbor Development Commission)，由它對整個紐約港區的交通狀況進行全面的研究，并向兩州政府提出改進計劃。經過3年的深入研究和分析，紐約新澤西港區發展委員會在其最后提交的報告中明確指出：為了更好地在港區實行統一規劃和管理，應該成立一個常設的兩州聯合機構，以便為港口綜合發展籌備計劃。1921年4月，報告中的提議最終付諸實踐，紐約和新澤西州簽訂州際協議，紐約港務局(Port of New York Authority)正式成立，這是美國歷史上第一個通過州際協議成立的兩州聯合管理機構。

　　2 紐約-新澤西港務局獨特的運營模式

　　1921年州際協議既是紐約港務局的成立文件，也是指導其發展運營的綱領性文件。協議中明確指出新建的港務局是具有法人資格的政治實體(Article VI)，有權在港區購買、建造、出租或經營任何站點和交通設施。雖然與之前屢經修改的草案相比，正式協議中規定的港務局管轄權已經大為削弱，但是受當時進步主義理念的影響，以及在以朱利葉斯・H.科恩(Julius H・Cohen)為首的眾多開明人士的努力下，早期構想中的一些創新性的進步元素還是被保留了下來。港務局的運營模式深深打上了當時進步主義思想的烙印，其管理體制及財政模式體現了去政治化、企業化運作的特征，這些也成為其此后成功運營以至發展壯大的重要保障。

　　2.1 企業化的委員會管理

　　首先，港務局協議中的第四條和第五條明確規定了港務局的管理體制，該機構由港區管理委員會依照相應的法規進行管理(Artile V)，管委會包括6名委員，紐約州和新澤西州各3名，任期為5年(后改為6年)，其任期相互交叉。1930年，因兩州橋梁和隧道委員會的并入，委員人數升到了12人，各州委員都分別增加到了6人。兩州委員都由各自州長直接任命和調任，一定程度上避免了黨派選舉的不確定性。州長任命委員的方式使港務局聚集了一批在本州商業和經濟領域內高水平有能力的專業人才，成為區別于一般政府官員的技術官僚。值得注意的是，委員的這個身份在很大程度上是個榮銜，他們在港務局工作屬于義務的無償服務，沒有薪水報酬，因為當時的很多人認為能夠為公共事業奉獻本身就是一種榮耀和獎賞，他們大部分在港務局之外還有著其他的工作 [3]。在很大程度上，州長任命的委員所組成的委員會就相當于普通公司的董事會，港務局的常規政策基本都是在由委員會主席主持的例會上制定或修改的。由于港務局成立之初，幾乎只是一個規劃機構，主要負責制定政策和計劃而較少具體的執行工作，所以早期的港務局管理以委員會為主。后來，為了更好地貫徹執行港務局制定的港口綜合發展規劃，委員會又批準成立了一個專門的行政管理機構予以補充，機構的行政職員在一名執行總裁(Executive Director，1926年上任的第一位執行總裁是 General Manager[4])的領導下進行日常管理，管理委員像公司的董事會一樣從全局來監管機構的運作。在港務局后來的實際運作中，大多數的具體政策都是先由港務局的日常行政機構來策劃，后經委員會同意后生效的。故此，負責機構日常行政的執行總裁在港務局的領導地位越來越突出。

　　2.2 自給自足的財政模式

　　在財政方面，雖然港務局被賦予了很多與其他的政府機構一樣在其領域內運營管理的權利，但卻沒有征稅的權力。而且，除了在其正常運轉之前(收支相抵后)兩州立法機關給予的少量撥款外(Artile VII)，港務局基本不享受任何的公共供給;未經議會的批準，也不允許對本州所屬作信用抵押(pledge credit)。可見，港務局在成立之初就是一個完全沒有州或市政當局財政支持和風險儲備資金的公共機構[5]，它的資金來源主要來自對所建設施使用者的收費和發行債券的收益。財政模式上的自給自足既是港務局順利行使諸多運營權利的保障，也是其真正去政治化的關鍵所在，被當時很多人看作是一種“既保證了州的所有權，又以自身運營項目的經濟效益為基礎的現代化公共財政模式”[6]。港務局可以自行決定它在港區內修建的交通設施的使用費以及不動產的租金，所獲收入全部用于設施的維護、更新和改善。通行費、租金等收入獲利較多且比較穩定，因此港務局很大程度上避免了經濟周期的影響。即便在大蕭條時期，也未受到較大波動。在發行債券方面，通過項目收益來償還債券的公共機構在美國尚屬少數，而且這種債券償還模式先前只被應用在用水系統的改進上。然而幾十年來，紐約- 新澤西港務局的債券評級較高，信譽良好，這在很大程度上得益于其穩健的信貸體系。首先，港務局的債券收益全部用于區域內公共設施的建設，所以經過港務局的極力爭取，它享有州政府部門才有的特權 [7](包括免地方稅和憲法第十一條修正案賦予的豁免聯邦稅權)，私人和機構購買港務局債券都是免稅的，這樣就大大增加了債券的購買力，是港務局債券相對于普通私營公司和地方政府債券的一大優勢。此外，港務局每年發行的債券都是以港務局所有資產進行評估抵押的，不是單獨的項目融資，因而在很大程度上保證了債券定額的合理性以及債券持有人的利益。特別是后來港務局實行的“收益合并(revenue pooling or consolidated financing)”政策，轉移收益較高的項目資金補貼虧損設施的建設，不僅維護了港務局財政的收支平衡，也進一步保證了港務局的財政獨立。

　　早在20世紀30年代，美國很多專家學者就紛紛稱贊紐約-新澤西港務局是美國成立的最高效有力且最有前景的政治機構之一，總統羅斯福也對此機構贊譽有加。特別是大蕭條后，港務局企業化的運營模式順應了經濟形勢和民意，以紐約港務局為模版的自主經營型公共管理局模式在美國乃至世界上廣泛興起。時至今日，更名后的紐約-新澤西港務局仍然在紐約區域的公共服務中發揮著舉足輕重的作用，有效地興建、維護和運營著紐約港域內的交通基礎設施。隨著港務局運營的順利進行，其功能和業務也在不斷拓展，越來越廣泛全面地參與到了紐約大都市區的進步和發展中。20世紀30年代，鐵路整合的受挫使其轉戰到州際橋梁和隧道的建設上，管理運營著紐約和新澤西之間的4架收費橋梁和2個貫穿哈德遜河的隧道，財政方面略有盈余。隨后港務局開通到曼哈頓的輪渡，并于20世紀40年代從市政府手中接管整合了區域內的主要機場，包括紐瓦克機場、拉瓜迪亞機場、肯尼迪機場等，逐步促進了紐約地區機場群的協同發展。20世紀50年代，港務局開始涉足公共交通，提供紐約市和新澤西之間的公共汽車站點和通勤鐵路服務。[8]后來，它還將其業務范圍逐步擴展到商業不動產、廢物處理、城市更新運動等多個領域，9・11事件中被摧毀的世貿中心大樓便是由港務局在20世紀六七十年代投資承建的。它還花費數百萬美元在紐瓦克建造新的法律辦公大樓，在新澤西濱水區實施再開發工程，包括一個工業園區和廢物回收工廠和在拉特格斯大學的最新建筑。[9]90多年來，港務局作為一個負責港域內全方位多層次的綜合交通機構，為區域經濟發展提供了新的政府模式，已經發展成為了區域經濟中的重要角色，有力地促進了區域進步，在紐約大都市區發展壯大的過程中功不可沒。

　　3 紐約-新澤西港務局運營模式對上海港的啟示

　　與紐約港一樣，我國長江三角洲前緣的上海港也擁有港闊水深的地理優勢和腹地廣闊的經濟優勢。2010年，上海港的貨物、集裝箱吞吐量已經躍居世界第一位，成為了名副其實的世界大港。然而，數量上的優勢并不代表整體實力的領先，較之紐約這個始終在國際上力拔頭籌的世界大都市，上海在向國際航運中心邁進的路上仍有較長的路要走。上海港與紐約新澤西港是友好姐妹港，紐約-新澤西港務局獨特的運營模式為當前向國際航運中心邁進的上海港提供了很多有益的啟示。 　　3.1 港口之間的有效整合

　　紐約州和新澤西州從沖突競爭走向合作發展的歷史軌跡充分體現了“合則兩利、分則兩傷”的商業規律。盡管地區間的發展不可避免的會存在多種多樣的沖突和矛盾，但區域內的合作可以為地區發展提供更大的空間，有效地實現互利共贏。對于中國來說，上海港、寧波-舟山港和南京港等眾多港口的長三角港口群，是我國當前港口最為密集、吞吐量最大的港口群之一。如何形成眾多港口間的有效合作，促進互動發展，不僅關系到區域港口優勢的發揮，也是區域經濟一體化的必然要求。上海在提出建設國際航運中心的戰略計劃之后，把長三角港口群的一體化發展提上了日程，并在幾年前鮮明地推出“一體兩翼”的宣傳口號――“以上海為中心、以寧波-舟山港為南翼、以洋口港為北翼、以長江諸港為縱深”。然而多年以來，港口區內部的競爭始終暗流涌動，仍然有一些港口希望借助獨特優勢，取得自身跨越式發展，這顯然違背了港口區域統籌、一體化發展的初衷。我們可以借鑒紐約-新澤西港務局的經驗，在區域合作上實現體制性的突破，由上海牽頭，在中央政府和地方政府的強大支持下，成立一個類似港務局的跨區域專業管理機構，以便更好地整合港口資源，建立長三角港口群協調發展機制。

　　3.2 管理上的地主港模式與多元化經營

　　紐約-新澤西港務局是典型的地主港④管理模式。紐約-新澤西港務局作為“地主”，土地、基礎設施的所有權和開發權都屬于港務局，他們有權將設施租賃給有專業技能的私營公司來經營。這樣既保證了自身對區域設施的所有權以及國家政府對土地、海岸等重要資源的有效控制，又可以充分發揮私營企業的經營優勢，高效地開展港口經營。這種地主港管理模式不僅被美國港口，而且被世界上很多港口認可并借鑒，取得了顯著的成效，也被世界銀行評定為向世界所有港口推薦的主要模式，是當今港口發展的方向。此外，地主港模式下管理范圍廣泛，不僅擁有港口的基礎設施，而且對港口區域內的土地行使租用權。紐約-新澤西港務局管理經營著港口周圍2 414km2的土地，開展的項目業務也由橋梁隧道等基礎設施的建設轉向不動產等多個領域。它經營著全世界最大的航空港系統、美國最大的集裝箱港口、全球最繁忙的橋梁和隧道以及眾多其他基礎設施。通過對這些設施的經營，紐約-新澤西港務局不僅成為了服務大眾的高效公共機構，也取得了豐厚的收入，極大地提升了紐約大都市區的經濟競爭力，而作為港務當局主營業務的碼頭經營卻只占其總收入的微小比例，例如在1986年，該比例小于2%[10]。由紐約-新澤西港務局的多元化發展可知，今后上海港建設也不應只局限于碼頭設施發展，應該積極地開拓新的業務范圍，充分發揮港區土地的效用。

　　3.3 政府主導以及政策性扶持

　　美國《聯邦憲法》協議條款的第一條第十款規定：“任何州不得締結條約、同盟或聯盟; ……任何州，未經國會同意，不得與其他州或外國締結協議”。這一條款在充分保證聯邦政府的總體領導下，為州際協議提供了憲制框架。紐約新澤西港務局就是這類由國會批準同意的州際協議下的產物，它由兩州的立法部門(州議會)訂立州際協議，并交由國會通過得以成立。而且，港務局的管理委員會成員都是由州長負責任命的，部分委員還在政府中任職。所以，雖然在港務局的具體運作中，政府較少干涉其計劃和活動，但主導方向始終由政府掌控。此外，紐約新澤西港務局九十多年來的成功運作，也離不開政府的大力支持。港務局除了經營管理港口設施外，同時具有土地開發利用權、土地和建筑物的出租權及稅收優惠。自成立它便被賦予了豁免聯邦稅以及地方稅的特權，完全自主經營，無需上繳利潤。而且，港務局為其基礎設施建設向民眾所發行的債權也是免稅的。如此一來，港務局發行的債權顯然較其它私營公司等更具購買力和競爭力，因此一直走勢良好。在上海向國際航運中心邁進的過程中，政府有關部門也應根據我國的國情和現實狀況做好相應的宏觀掌控和扶持工作。長三角港口群范圍內的各地方政府應該積極地進行協調合作，制定并完善相應的法律法規，做好政府監督和支持，為港口區域發展創造一個穩定寬松的軟環境。上海市應該在多個市政府之間充分發揮帶頭協調的積極作用，從而更好地實現港口區域的一體化發展，為上海國際航運中心建設服務。

　　3.4 經營性業務完全市場化運作

　　紐約新澤西港務局在財政上自給自足，除州政府在其成立之初給予較少資金扶持外，后續發展幾乎沒有政府支持，也從不向民眾征稅。它擁有對港口區域土地租用的權利，統一經營區域內的鐵路、機場等交通基礎設施，通過向這些基礎設施收費來維持運營并實現項目之間的資金互補。取之于建設項目又用之于建設項目的財政資金相對更容易達到收支平衡，并可以進一步激勵和促進港域交通系統的改進和完善。此外，財政上的自給自足不僅是其區分于一般政府機構的重要標準，也是保障并刺激其成功運營的活力所在。港務局通過土地租金收入確立了港口基礎設施建設和長遠的固定投、融資渠道，既不需要政府的過度投入，也不會給納稅人造成稅收負擔。它有效地將港口項目的風險分散給了與項目有關的用戶、工程公司以及其他投資者，不僅實現了港口的擴建和多元化發展，又在各級政府和民眾心目中樹立了良好的公共機構形象。當前上海港建設已經走上了政企分開、一政一企的道路。2003年1月，上海港口體制改革，原上海港務局行政管理職能改制為上海國際港務(集團)有限公司，新建上海市港口管理局(后統一合并為上海市交通運輸和港口管理局)。相比以前政企不分的管理模式，當下企業活力的注入已經有效地促進了港口的發展。然而，在港口的具體運作中仍然存在嚴重的重政輕企現象，國有企業一家獨大，政治上的管理參與依然占據主導。這樣既不能切實減輕政府的財政壓力和民眾的稅收負擔，充分發揮企業的效率優勢，也不利于港口的持續滾動開發。因此，促使港口經營性業務完全市場化運作，充分發揮企業競爭的效率優勢，是當前上海港亟需改進的問題所在。

　　注釋：

　　① 美國最古老的州際合作形式，州際協議是由兩個或兩個以上的州協商達成，并經國會統一的法律協議多用于處理相鄰兩州之間的沖突和爭議。《科羅拉多河協議》(1922 年)， 《特拉華河流域協議》(1961 年)， 《華盛頓大都市區交通管理局協議》(1966 年)， 《五大湖流域協議》(1968 年)， 《南部區域發展政策協議》(1973 年)， 《州際固體垃圾處理協議》(1982 年)，《中西部客運鐵路協議》(2000 年) 和《五大湖―圣・勞倫斯河流域水資源協議》(2005 年) 等多仿效1921年協議。 　　② 公共機構是既有著獨立的公司身份，又完全屬于政府的特殊政府機構，是發揮有限目的的政府功能的政府單位。當前已經成為了美國政府在廣泛區域內參與經濟活動的最普遍方式，也是當前美國政府模式中最持久、最有活力、適應性最強且成效最大的政府形式之一。

　　③ 負責調研和協調美國國內各州間地面運輸的聯邦獨立機構。成立于1887年。委員會的宗旨是為美國公眾提供運輸服務。委員會現在對美國的鐵路公司、貨運汽車公司、公共汽車公司、水運公司、煤漿管道公司、貨運代理商和運輸經紀人等約兩萬家運輸企業有權仲裁。

　　④ 是指政府事先對港口發展作出統一規劃，成立一個港口特許經營機構(或港口管理局)，代表政府擁有港區及后方一定范圍的土地、岸線及基礎設施的所有權，經統一規劃后將符合條件的岸線和土地直接出租給港口業務經營企業開發和建設，或者由港口管理局根據規劃自行建設光板碼頭后出租給港口業務經營企業經營，從而實行所有權和經營權分離。特許經營機構不以盈利為目的，通過土地運作來實現港口的滾動開發。

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