公共產品的價格是關乎國計民生的大事件，對公共產品的價格監管不僅僅要靠市場，而且要依靠政府和法制的管理，多管齊下，公共產品的價格才會有一個平衡的水平，市場失靈與自然壟斷促使政府管制公共產品價格，這對保護消費者權益具有積極性和正當性。而政府管制公共產品價格亦會產生政府失靈和權力尋租現象，它對消費者權益保護帶來了消極性與負面性。要克服市場失靈和政府失靈，充分保障消費者權益，就需要用法治來彌補缺陷。現階段急需制定一部反映市場客觀規律、符合中國國情、保障社會福利最大化的《公共產品價格監管法》，重構政府、經營者、消費者權力(利)，依法治價，并搞好法外配套改革。

　　《公共管理學報》的辦刊原則是"求道無籬,兼容并包:海納百川,經世致用"。學術之本在于創新,學術之基在于致用。創新要求獨立思考、大膽探索,摒棄門戶之見,允許各種不同觀點的交流與碰撞;致用要求深入觀察、嚴謹務實,對現實中國的政治、經濟、社會與文化的背景有深刻的理解。為此,我們將努力建造一個氛圍寬松、百家爭鳴、研究規范、論證嚴謹的學術論壇,與本刊作者一起致力于提高我國公共管理的研究水準,與我們一起打造一份高質量的《公共管理學報》。

　　一、公共產品價格監管的現實缺陷

　　公共產品，在《辭海》上解釋為：部分人的享受不會影響他人的享受，也不能或很難排除部分人去享受。與私人產品相比，它具有顯著的三個特征：效用的不可分割性;消費的非排他性;提供目的非盈利性。公共產品所具有的特征，決定了私人在市場經濟中無力或不愿投資生產利潤較低或沒有利潤的產品，因而不可能向社會成員提供他們所需要的一切產品。所以學者普遍認為：“市場機制在私人產品的供給上是高效率的，但在公共產品的提供方面都存在局限性”。這就為政府干預與調控經濟，以“有形之手”協調“無形之手”提供了空間。政府作為全體社會成員利益的集中代表，作為管理社會公共事務的行政職能機構，主動承擔生產那些經濟效益不好但社會公眾必需的公共產品。同時，公共產品一般屬于自然壟斷行業的產品，如電力、電信、城市用水、用氣、鐵路、電視等通過管道或網絡服務的產品。由于自然壟斷經濟和技術的特征要求，自然壟斷的行業最終由一家或幾家企業來壟斷經營并產生經濟效益。為了維護處于弱勢地位的消費者的利益，防止壟斷的生產者制定壟斷高價掠奪消費者，有必要由政府出面進行價格規制。故有學者認為，在自然壟斷行業，政府面臨著兩大責任：一是為了保證消費者享有最低價格的產品而保護獨家壟斷的局面;二是防止壟斷廠商濫用壟斷地位來攫取超額利潤，從而導致消費者剩余和社會福利的凈損失。正是市場失靈和自然壟斷的存在，形成了政府監管公共產品價格的主角地位。

　　市場失靈是導致政府管制的起因，但政府不是萬能的，不科學的管制和不當干預又會造成資源配置偏離帕累托最優，形成政府失靈。政府失靈主要表現在：(1)內部性。政府應當以社會公共利益為依歸，但政府組織及官員有自身的利益目標。當其自身的利益目標與社會公共利益不一致時，其所實施的政府行為就有可能受自身利益目標的驅使而偏離社會公共利益。(2)尋租行為。隨著政府權力對市場的介入，政府權力在市場上也就有了給市場主體帶來利益的經濟價值。市場主體受其利潤最大化目標的驅使，必須尋求租用政府權力的機會。與此對應的政府一方，在其內部性的作用下，也可能尋求設租的機會，將政府權力出租給交付租金的市場主體。尋租現象不僅降低政府配置資源的效率，而導致政府腐敗。

　　當前，我國政府在公共產品價格監管存在如下失靈和弊端。從總體層面來看，價格管制的定價標準是以企業實際發生的成本為基礎進行核算的，這必然弱化企業降低成本的內在機制;價格管制當局與被管制企業之間信息不對稱分布及價格管制部門權利的局限，使管制者在與被管制企業的博弈中處于不利地位，價格管制難以收到預期效果;加之實行行業準入管制，缺乏競爭動因，使被管制企業不屑提高效率、改善服務。這些都進一步強化了政府管制的失靈，為被管制企業侵蝕、背離消費者權利提供了空間。

　　從具體層面來看，以公用企業為例，價格管制具有明顯的“政企合一”特征，集行政權與壟斷經營權于一體的政府往往充當行業利益代言人，消費者明顯處于弱勢地位。一是公用企業自然壟斷演變成行政壟斷。作為管制者的行業主管部門(或地方政府)與企業之間政企不分。公用企業的投資由行業主管部門代表國家進行，行業主管部門實際上獲得了投資者、管理者與監督者的“三位一體”角色。主管部門既是管制政策的制定者與監督者，又是具體業務的壟斷經營者，企業的管理者、職工與企業行政主管部門的官員都成了企業內部人。由于缺乏有效的監督和制約，企業利用行業和地區壟斷地位，膨脹成本，價外加價、亂收費現象嚴重，極大損害了消費者利益。二是公共產品由行業行政主管部門定價。《價格法》第18條規定，對重要的公用事業價格，在必要時可以實行政府指導價或政府定價。公用事業由于沒有成本約束機制，所謂政府定價往往演變成企業與政府主管部門之間的討價還價，結果是成本漲多少，價格就提多少。政府物價部門定價對消費者還相對公平，由行業主管部門定價簡直是直接掠奪消費者利益。如具有行政主體身份的鐵道部既是國務院鐵路主管部門，又經營著龐大的全國鐵路，直接領導國家鐵路的運輸生產，財務由鐵道部統收統支，運價由其嚴格管制，鐵道部成為全國鐵路這個大企業的代表者。三是政府部門與公用企業“權錢交易”。行業行政主管部門與被管制企業間的直接利益不斷，法律規制不嚴，政府及其官員難以擺脫“經濟人”本性的支配，權力尋租不可避免。

　　從現行法律來看，政府管制公共產品價格的不當，消費者有許多具體法定權利受到了侵犯。(1)消費者的知情權。《消費者權益保護法》第8條規定，消費者享有知悉購買使用商品或者接受的服務的真實情況的權利。這其中就包括知悉商品服務的價格、費用等變動的情況。但行業行政主管部門與公用企業壟斷了“信息權”，消費者知情權無從談起。如長期以來鐵路行業本身對作為定價依據的成本都不甚清楚，春運調價的前因后果更讓消費者難于明白。(2)消費者的監督權。《消費者權益保護法》第15條規定，消費者享有對商品和服務以及保護消費者權益工作進行監督的權利。而面對公用企業強大的自然壟斷和行政壟斷優勢，消費者監督權形同虛設。(3)消費者的公平交易權。《消費者權益保護法》第10條規定，消費者有權獲得質量保障、價格合理、計量準確等公平交易條件。如公立醫院的醫療設施和服務未見有多大改善，但醫療費卻高得驚人，令人咋舌，使普通老百姓難以看得起病。(4)消費者的選擇權。我國公共產品提供具有自然壟斷性和行政壟斷性，在其面前，消費者喪失了一項主要權利——選擇權。在沒有選擇的余地下，消費者只能接受壟斷經營者提出的壟斷高價及差強人意的服務質量。

　　二、《公共產品價格監管法》的內容構想

　　市場經濟為法治經濟。法治是通過約束政府對經濟活動的任意干預和約束經濟人行為兩個經濟作用來為市場經濟提供制度保障的，而這兩個作用正是政府與市場良性互動的必備條件。政府和市場都有缺陷，因而二者互動應當以二者保持距離為前提，這就需要用法治來界定政府與市場的界限，用法治規制市場與政府失靈，從而為消費者權益保駕護航。因此，現階段急需制定一部反映市場客觀規律、符合中國國情、保障社會福利最大化的《公共產品價格監管法》，重構政府、經營者、消費者權力(利)，依法治價，并搞好外部配套改革。這將是一條保護公共產品消費者權益的科學可行之路。

　　1.監管范圍。提供公共產品的行業大部分屬自然壟斷行業，為保護消費者福利最大化，需準確界定政府實施監管的行業范圍。除非自然壟斷公共行業外，需認真鑒定和區分自然壟斷公共行業的有效壟斷程度，并在自然壟斷公共行業中區分壟斷業務和非壟斷業務，對于非壟斷性業務要放松管制，引入市場競爭機制。因多種因素的變化，有的自然壟斷行業會喪失其原有屬性，在具備條件的前提下，應逐步部分解除直到全部解除監管。這就需要在立法時注意調整管理范圍的規范化。一般來說，只要具備以下兩個條件之一即可逐步解除監管。一是技術的變化。當引入新的技術后可以在競爭的情況下取得更低的成本時，原有的監管方式就需隨之改變。如微波和衛星通信技術的出現就引起了西方發達國家解除了對長途電話的監管。二是替代產品或服務的成熟。如西方發達國家隨著高速公路網絡的形成，放開了對鐵路運輸定價的監管。

　　2.監管目標。實現消費者、經營者、國家三者利益的最佳平衡，監管目標至少包括三個方面。一是價格公平。體現公共產品的社會福利性，強調對消費者利益的保護，這是價格監管的最基本目標。二是合理經營。促進企業不斷提高效率、維持財務穩定和可持續發展，保護生產者利益。三是引導消費。調節需求水平和需求結構，使之有利于國家的資源節約和環境保護，實現經濟社會可持續發展。

　　3.監管機構。建立一個獨立、公正、高效的價格監管機構，超脫于各種既得利益集團，不受其左右。并且要建立職能完備的價格監管機構，基本要求是實現價格監管與成本監控一體化，參照國際通行做法，以價格監管為中心，將價格監管機構與市場準入、運行規程等監管機構合并，建立各級公共產品監管機構。

　　4.定價權。國民經濟運行過程中形成的經濟關系是經濟組織關系與經濟活動關系相統一的關系，其中的經濟權力活動與經濟權利活動不可分割的聯系在一起，相互制約，相輔相成，形成復合關系。就公共產品而言，其定價權不是一種行政權力，但也不是政府單方享有的經濟管制權力或市場主體單方享有的權利，它應該界定為一種建立在市場基礎上的、國家的經濟權力與市場主體(包括消費者)的經濟權利交相融合的綜合性權力(利)。在這一權力(利)的分享中，政府、經營者、消費者的地位不可互相替代，不可或缺，應得到同等的重視。立法時應解決價格最終決定權的制度安排。有學者提出了價格委員會制度，即由管制者、生產者和消費者各按一定比例派出代表，由他們在充分對話中逐步消除彼此之間的利益碰撞與沖突，最終確定三方均能接受的價格政策。

　　5.定價原則。對不同的公共產品應實行不同的定價原則。(1)零價格原則。適用于那些由政府免費提供的典型的公共產品，如國防、外交、司法、公安、行政管理、生態環境保護等，國家稅收已保證了其全額費用，不應再額外收費。(2)損益平衡原則(即成本補償原則)。政府提供的公共產品不以盈利為目標，應以維護消費者福利水平為己任。定價高出成本，等同于對消費者征稅;定價過低，則加重了財政補貼負擔，影響公共產品提供的數量和質量。因此，補償成本是公共產品定價的主要原則。(3)受益原則。對市內公共汽車、地鐵、自來水、民用煤氣、民用電等公共產品按受益原則定價是比較合理的。只有當某項公共產品給消費者帶來可以用貨幣度量的具體受益而且收費的標準不超過受益量時，采用受益原則對此項產品定價才是合理的。(4)供需均衡原則。對某些不可儲存的物品和勞務，如電力、電話和運輸服務等，按供需均衡原則定價有利于保持合理的消費結構。

　　6.定價方法。定價方法本身要有較好的可操作性，既節省監管成本，又能兼顧生產者和消費者雙方的利益。根據中國的情況，應以平均成本定價法作為定價的基本方法，在采用這個方法時，前提是企業的成本支出必須經過嚴格審核并有科學的測算、判定依據，利潤可參考風險相近行業，考慮成本及社會承受能力等制定。只有嚴格、科學地剔除其要素成本支出中的不合理部分并形成合理的正常利潤，應用平均成本法制定的價格才是較為公平的。

　　7.定價程序。程序公開透明是定價公正的一種制度約束，如果定價過程不公開透明，消費者無從知道其定價依據，就很難說定價是公正的。聽證程序是一種較好的公開透明方式。這源于兩個最基本的程序規則：(1)任何人或團體在行使權利可能使別人受到不利影響時必須吸取對方的意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利;(2)任何人或團體不能作為自己案件的法官。凡是關系群眾切身利益的公共產品價格，均需按規定舉行價格聽證會。規定聽證會的法定實施程序與實施細則，保證聽證會的參與者具有代表性和較高的價格決策水平，以收到聽證會的實際效果。為平衡與兼顧經營者和消費者的利益，不應由政府來主持聽證會，而由民意機構人大來主持聽證會，確定公共產品價格或調整幅度，這對于消費者保護更具有實際意義。對某些重要產品或服務的價格聽證可舉行多次，輪番征詢社會各利益集團和專家意見，而不必一錘定音。

　　8.監管標準。規定規范的價格形成規則和制度。適應對外開放的需要，按照國際慣例和國際監管標準，制定與國際市場價格形成接軌的制度。規范價格構成，規定成本約束制度，包括價格形成的成本構成，價格以社會平均成本為基礎;規定規范的工資增長和約束制度;確立合理的報酬標準;取消各種價外加價或收費制度;實行行業社會平均成本公布制度等。

　　9.監管方式。根據實際要求做到監管方式多樣化，遵循理論與實際相結合，靜態和動態相結合，激勵和約束相結合。 (1)特許權投標制。將自然壟斷的特許經營權賣給承諾最低價格的投標者。(2)以激勵為基礎的監管。如計算標準規制，是指以該規制企業以外的企業費用的平均值等指標為基礎，計算其價格。通過降低費用的努力，企業若能實現低于平均值等指標的費用，就能夠實現利潤的增加。通過這種激勵規制，可以期待企業降低全部費用水平。又如社會契約制規制，規制當局與受規制企業之間設定一定水平的成果標準，當實際成果超過標準時，給予企業報酬;當實際的成本低于該標準時，對企業施予懲罰。(3)最高限價制度。即設定價格上限制，一般來說，假定公用企業是進行聯合產品生產的自然壟斷企業，規制者更感興趣的是其價格水平而不是價格結構。(4)實行差別管制。根據自然壟斷產品的不同環節、不同時間、不同地理位置，擬定不同的價格標準，以形成合理的自然壟斷行業差價體系，使價格能真實反映產品的成本差異、供求差異。

　　10.價格監督。規定監管機構對被監管企業的執行情況進行嚴格監督，監督的內容主要集中在;檢查價格政策實際執行情況;規范對價格歧視行為，確保普遍、公平服務;整頓規范捆綁交易、濫收費用等不當價格行為等。監督的手段包括對被監管企業給予經濟處罰和行政處罰，以保護消費者權益。此外，要發揮社會監督作用，保障社會各方面的監督權利。

　　11.行業信息披露。規定公用行業強制信息披露制度，包括各企業的財務狀況、人事狀況、發展規劃、行業指導意見等，由各企業定期公布，事涉全行業的事項，由行業協會公布，確保消費者的知情權，以便全社會對被監管企業的監督。

　　12.法律責任。法律責任的設計應當強化旨在保護公益的懲罰和補救功能。對此可作兩種選擇，一是設立懲罰性民事責任;二是將補償民事責任與行政責任、刑事責任進行組合。對各主體責任形式的設計應與各自的角色定位相適應。如經營者的責任形式應突出資格責任(如撤銷其特許權)，并探索新的責任形式(如資格減等、取消優惠、追索額外既得利益等);政府主體的責任形式中，應在著重運用財產責任的同時，在傳統的行政責任形式(如國家賠償)基礎上，重視新型責任形式(如政策補救責任、糾錯責任)的運用。

　　三、公共產品價格法治的配套改革

　　1.實行政企分離。實行政企分離是解決公共產品價格問題的關鍵。要建立管理者、經營者、監督者相互獨立和相互制衡的公用企業運行格局。行業行政主管部門應改組為行業協會，行使行業指導權。按現代公司企業制度改造公用企業，使其轉變成為沒有行政性壟斷的經營者。政府組建獨立的公共產品價格監管機構，打破監管機構與被監管企業之間的利益聯系，使監管機構超然地行使監管職能。

　　2.實行投資多元化。對于可市場化競爭行業應實行開放競爭，允許各種經濟成分投資，也允許行業間相互投資，讓民間資本參與公共產品的經營，讓市場機制發揮作用。對于某些不適宜于市場化的行業，保持國家壟斷性，可實行特許經營，也可以采取股份制方式，吸收社會各界資本，組建股份公司，彌補國家財力的不足，提高相應產品的供給數量和質量。總之，要采取積極有效的措施，盡量打破行業壟斷格局，引入市場運作機制，讓消費者有更多的選擇余地。#p#分頁標題#e#

　　3.建立有利于消費者的訴訟機制。應建立有利于公眾參與消費者權益保障的訴訟機制。修改完善《消費者權益保護法》，進一步細化消費者、經營者、政府之間的權利和義務;建立公眾訴訟制度，使任何人都可以對侵犯消費者權益的個人或團體提起訴訟。建立小額訴訟“綠色通道”，讓消費者方便、快捷地維權。建立團體訴訟制度，各類消費者組織或其他社會組織可代表本組織的成員直接提起維權訴訟。健全集團訴訟制度，清除集團訴訟的障礙。