自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入城市化進(jìn)程加速發(fā)展的重要階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也受到了各地政府和社會(huì)越來(lái)越多的關(guān)注，關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資也處于逐年上升的局面。然而，與此形成對(duì)應(yīng)的是，基礎(chǔ)設(shè)施投資需求卻維持著更高的增長(zhǎng)勢(shì)頭，從而使得供需矛盾十分突出，并導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施投資供不應(yīng)求的現(xiàn)象。

　　【摘要】自上世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到了各地政府和社會(huì)越來(lái)越多的關(guān)注，而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題也越來(lái)越凸顯。本文旨在討論市政建設(shè)超前性、規(guī)劃性等五大特點(diǎn)，并從六個(gè)方面深入分析市政建設(shè)財(cái)政投融資體制存在的問(wèn)題。

　　【關(guān)鍵詞】城市發(fā)展論文,城市,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),融資

　　2008年以來(lái)出于擴(kuò)大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)的目的，我國(guó)政府出臺(tái)了四萬(wàn)億的投資計(jì)劃。其中，中央政府的財(cái)政投資只有一萬(wàn)億多，剩余部分需要地方政府、社會(huì)投資共同彌補(bǔ)。因此，在這種宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，政府用宏觀調(diào)控解決市場(chǎng)均衡、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)城市可持續(xù)快速發(fā)展，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的具體問(wèn)題具有十分重要的意義。

　　一、市政建設(shè)的特點(diǎn)

　　市政建設(shè)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)兩類(lèi)，其項(xiàng)目主要包括自來(lái)水、煤氣、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、公路、地鐵等。公共服務(wù)和公用事業(yè)的特殊性，使得市政建設(shè)項(xiàng)目具有如下五大特征，它們決定了市政建設(shè)項(xiàng)目投融資模式與一般融資模式的不同之處：

　　（一）超前性。

　　市政公用基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和居民物質(zhì)精神生活的基礎(chǔ)條件。科學(xué)技術(shù)的快速進(jìn)步、社會(huì)生產(chǎn)力的快速發(fā)展及時(shí)代的快速變遷都會(huì)在不同程度上影響城市的建設(shè)，或?qū)Τ鞘械陌l(fā)展提出更具前瞻性的要求。從而促使城市建設(shè)規(guī)劃者必須具備前瞻性的思維，使城市建設(shè)處于一種快速可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，此外，由于投資額高、建設(shè)周期長(zhǎng)、工程規(guī)模大等客觀因素的存在，城市建設(shè)一般需要超前建設(shè)，以適應(yīng)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　（二）規(guī)劃性。

　　不同于一般產(chǎn)品和生產(chǎn)的服務(wù)供應(yīng)，市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的其主要功能是為城市日常運(yùn)行及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供相關(guān)服。因此市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不但應(yīng)該是完整的和超前的，還應(yīng)當(dāng)具備規(guī)劃性的特點(diǎn)。因此，城市建設(shè)者首先應(yīng)認(rèn)真分析城市發(fā)展的前景及其未來(lái)的功能定位，同時(shí)綜合考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力及其他相關(guān)因素，優(yōu)先做好市政建設(shè)規(guī)劃，并對(duì)可行性的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行比較與篩選，從而確保并優(yōu)化市政建設(shè)項(xiàng)目的合理定位。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃性決定了政府參與這些項(xiàng)目的必要性。

　　（三）基礎(chǔ)性。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)是其他產(chǎn)業(yè)賴以運(yùn)作的物資條件，也是其他生產(chǎn)部門(mén)生產(chǎn)和再生產(chǎn)時(shí)所必需的投入品，即市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)性。這一特性決定了在市政項(xiàng)目中有相當(dāng)一部分是公益性的，即以獲取社會(huì)效益為主，而并不以謀取經(jīng)濟(jì)效益為主要目的。即使是有收益的市政項(xiàng)目，其投資回報(bào)率較低，投資回收期也較長(zhǎng)，并不能滿足投資者的逐利需要

　　（四）共享性。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)帶有公共產(chǎn)品、或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)。與其他產(chǎn)品不同，它不是為特定的企業(yè)或個(gè)人服務(wù)，而是為許多企業(yè)或社會(huì)公眾服務(wù)，即市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共享性。它所服務(wù)的對(duì)象往往是不確定的，甚至是隨機(jī)的，且在使用和服務(wù)過(guò)程中一般不能進(jìn)行排他性消費(fèi)，故其具有較明顯的共享性，而其共享性程度將隨項(xiàng)目種類(lèi)，性質(zhì)不同而有所差異。正是由于共享性的存在，其產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)值的變動(dòng)將會(huì)涉及到其他對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)有相關(guān)需求的眾多部門(mén)的價(jià)值與營(yíng)運(yùn)。

　　（五）長(zhǎng)期性。

　　市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本規(guī)模和工程投資往往是巨大的。與一般性建設(shè)項(xiàng)目不同，市政公共項(xiàng)目建設(shè)期長(zhǎng)，資本流動(dòng)性有效期和投資回收期較長(zhǎng)，因而其投資風(fēng)險(xiǎn)較大，這正是制約市政建設(shè)融資的一個(gè)重要障礙。此外，由于城市建設(shè)項(xiàng)目具有投入資金量巨大、投資回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，因此在進(jìn)行項(xiàng)目籌資時(shí)需要長(zhǎng)期而相對(duì)穩(wěn)定的資金來(lái)源與之相適應(yīng)。

　　二、市政建設(shè)財(cái)政投融資體制存在的問(wèn)題

　　（一）市政建設(shè)資金缺口遞增。

　　自20世紀(jì)90年代以來(lái)，市政建設(shè)受到了各地政府和社會(huì)越來(lái)越多的關(guān)注，相關(guān)投資也處于逐年上升的局面，但是與此相對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求卻保持了更高的增長(zhǎng)勢(shì)頭，使得供需矛盾十分突出，僅依靠財(cái)政撥款和地方政府的稅收收入等，根本不可能得到滿足。

　　（二）市政建設(shè)融資渠道過(guò)于狹窄。

　　近年來(lái)，從國(guó)內(nèi)銀行貸款取得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金已成為地方政府的首選融資渠道。但是，城市基礎(chǔ)設(shè)施一般投資額大，回收期長(zhǎng)，從收益性，流動(dòng)性和安全性的角度來(lái)看，商業(yè)銀行更愿意放貸給一些投資期短，收益率較高的項(xiàng)目。政策性銀行的貸款則受制于其資金來(lái)源的有限性，更側(cè)重于全國(guó)性的項(xiàng)目，對(duì)于地方政府項(xiàng)目的作用也有限。為此，許多城市提出了大力引入外資進(jìn)行市政建設(shè)的方案，但從目前的情況來(lái)看，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入外資的比重和額度仍然較少。并且，外資投資既有偏好性，即對(duì)于通訊、電力、供水、供電等十分踴躍，但是對(duì)于城市交通、污水處理等項(xiàng)目則少有興趣，因而很可能導(dǎo)致急需資金的項(xiàng)目由于外商缺乏興趣而無(wú)法融資。綜上，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資存在著投資主體過(guò)于單一、融資渠道狹窄、缺乏有效融資模式等問(wèn)題。

　　（三）政府投資職能和投資管理職能劃分不明確。

　　政府投資職能和投資管理職能不分主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

　　1.傳統(tǒng)投資決策方式?jīng)]有根本改變

　　目前項(xiàng)目決策制度仍主要由各級(jí)政府的審批權(quán)限構(gòu)成，審批的方式和內(nèi)容還沒(méi)有隨著投資的多元化做出相應(yīng)的調(diào)整。因而無(wú)法適應(yīng)實(shí)際情況的需要。此外，在審批環(huán)節(jié)一項(xiàng)上，一些辦事機(jī)構(gòu)的官僚主義作風(fēng)也導(dǎo)致了投資決策過(guò)程的效率低下。近年來(lái)，在一些城市，雖然市民聽(tīng)證會(huì)被作為一項(xiàng)程序引入公共項(xiàng)目投資決策中，但關(guān)于聽(tīng)證會(huì)“走過(guò)場(chǎng)”的質(zhì)疑聲不絕于耳，在一些項(xiàng)目上，聽(tīng)證會(huì)并未起到應(yīng)有作用。2.政府投資職能不明確

　　大量事實(shí)和數(shù)據(jù)表明，目前我國(guó)成千上萬(wàn)億的投資中絕大多數(shù)的投資都是以政府為投資主體，整個(gè)過(guò)程都是在政府相關(guān)職能部門(mén)的主導(dǎo)下來(lái)完成的。而政府是利用國(guó)家賦予他的權(quán)力，利用公共資源在投資。如何來(lái)避免在投融資和工程招投標(biāo)過(guò)程中的權(quán)力尋租，這成了保證明確政府職能的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份資料：從1981年到2002年，政府投資從745.9億元增至18877.4億元，平均年增長(zhǎng)16.6%，而政府投資失敗的項(xiàng)目也在不斷增多。這反映了政府投資中存在的職能不明確的問(wèn)題。

　　3.投資管理體制不健全

　　一方面，政府對(duì)市政設(shè)施的投資管理分屬計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政以及審計(jì)等多個(gè)部門(mén)，政出多門(mén)，導(dǎo)致了管理效果低下。另一方面，就政府部門(mén)的投資管理方式而言，有效的間接調(diào)控市政設(shè)施投融資的辦法和手段尚未形成。此外，投資立法也不健全，投資各方的職責(zé)與權(quán)利難以從法律上反映。多方面的因素結(jié)合起來(lái)，導(dǎo)致了政府投資管理體制的不健全。

　　4.投資者主體尚未形成

　　至今，投資者主體地位還沒(méi)有形成，權(quán)利未能充分行使。投資決策的市場(chǎng)化規(guī)律沒(méi)有得到落實(shí)，從而使得項(xiàng)目投資缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。這主要表現(xiàn)在以下兩方面：

　　（1）項(xiàng)目前期決策階段缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制

　　由于投資者沒(méi)有參與項(xiàng)目前期決策，無(wú)法在最有效階段對(duì)工程投資進(jìn)行控制以提高資金利用率。此外，傳統(tǒng)的政府審批制度一方面缺乏明確的問(wèn)責(zé)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束體制，另一方面也缺乏民主監(jiān)督制度，這兩方面共同導(dǎo)致市政項(xiàng)目的投資決策存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。歸根結(jié)底，這主要是缺乏有力的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制造成的。

　　（2）項(xiàng)目法人責(zé)任制推行緩慢

　　項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，傳統(tǒng)建設(shè)體制仍在絕大部分項(xiàng)目實(shí)施中起著主導(dǎo)地位，即投資公司出錢(qián)，建設(shè)公司用錢(qián)。由于責(zé)任劃分的不明確，建設(shè)單位具體實(shí)施投資管理，投資主體僅扮演了“出納”的角色，對(duì)于建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，建設(shè)的進(jìn)度，資金利用率和資金流向缺乏了解，導(dǎo)致投資者無(wú)法在關(guān)鍵時(shí)刻抑制抑制風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目法人責(zé)任制的缺位導(dǎo)致權(quán)、責(zé)、利的互相脫節(jié)，使投資者利益得不到保證。

　　5.市場(chǎng)資源配置作用未能充分發(fā)揮

　　資源配置并未在市場(chǎng)規(guī)律下達(dá)到充分有效的程度主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

　　一是項(xiàng)目投資主體由政府指定，融資方案的競(jìng)爭(zhēng)和比選制度沒(méi)有建立，難以引進(jìn)多元投資主體。政府利用權(quán)利對(duì)投資主體的選擇實(shí)行壟斷最終導(dǎo)致資源配置的無(wú)效性。二是公開(kāi)招投標(biāo)制度、監(jiān)理制度等市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制還不夠完善，投資行為的“公開(kāi)、公平、公正”機(jī)制還未完全建立，各種暗箱操作充斥與投資實(shí)施過(guò)程中。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，市政設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目已廣泛采取招投標(biāo)方式，然而大多數(shù)都在有限的幾家下屬建設(shè)單位中進(jìn)行招標(biāo)，公開(kāi)招投標(biāo)的比例偏低。同時(shí)，監(jiān)理制度往往局限于對(duì)施工質(zhì)量的監(jiān)督管理，在監(jiān)控投資的并未發(fā)揮有效作用。

　　6.財(cái)政性投資的合理性和有效性有待進(jìn)一步提高

　　一是政府投入與非政府投資之間界限模糊。以上海為例，該市財(cái)政下?lián)艿某墙ㄙY金直接劃入上海城投公司，同時(shí)，上海城投公司還以自身的名義對(duì)外融資，各種不同來(lái)源的資金由城投公司實(shí)行“統(tǒng)籌統(tǒng)支”，從單個(gè)項(xiàng)目的資金來(lái)源中己很難看出政府投入與非政府投資的區(qū)別。二是財(cái)政性資金投入方式單一，財(cái)政杠桿作用沒(méi)有充分發(fā)揮。目前財(cái)政投入都是直接用于項(xiàng)目建設(shè)，還沒(méi)有作為一種手段來(lái)引導(dǎo)和吸引社會(huì)資金的投入。

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