在每個企業和公司都有從事行政的專業人員，行政人員在互相溝通交流的時候都會發表一些行政類的論文。“行政”指的是一定的社會組織 ，在其活動過程中所進行的各種組織、控制、協調、監督 等特定手段發生作用的活動的總稱。行政類職稱論文可以發表在期刊《現代企業文化》雜志是由中華全國總工會主管、中國工人報刊協會及中國工人出版社聯合主辦的國家級綜合類期刊，是目前國內宣傳報道企業文化的最權威最大型的期刊媒介之一。

　　[摘要]關于公共行政的目標，有“提供服務”、“提高效率”、“追求公平”等不同的范式。但從本質上來說，這些范式所追求的都只是一種方式或手段，并不足以代表目標，公共行政的目標應定位于滿足社會需求。

　　[關鍵詞]公共行政目標,社會需求,服務,公平,效率

　　馬克思主義認為，政府的最終目標應該是消除其自身，實現人類的自由和解放。但在政府與國家仍必須存在的這漫長時期中，政府的目標到底是什么，作為政府價值主要體現的公共行政存在的意義是什么等問題仍需要從理論上加以闡釋清楚。特別是在社會發展受到阻礙時，在行政改革難以取得突破時，更要從理論上深人地研究這些問題，以指導行政改革的發展公共行政的目標是指公共行政存在的意義和公共行政活動的目的指向。但到底應該以什么作為公共行政的目標，學術界并沒有定論。我們下面對在公共行政學界基本得到認可的三種目標范式進行評述，希望能夠得出自己的結論，并求教于學界。

　　一、關于公共行政的目標是提供服務

　　有學者認為，“政府行政的最大目的在于提供公共服務。”還有學者從社會契約論的角度提出“管理就是服務，行政管理的實質也是利用組織及其成員賦予的權力為公眾利益服務”、“政府是公民間契約的產物，它在本質上是一種為公民和社會共同利益服務的組織。隨著社會的發展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務性質不可能改變，只不過是服務的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務職能”、“公共行政服務的對象應該是公民、國家和社會三個方面。”

　　從新公共管理的角度而言，把服務作為公共行政的目標，會面臨著如下幾個問題的挑戰：為什么把服務作為目標?現代政府的職能主要是提供服務嗎?現代政府能提供好的服務嗎?如果不能在這三個問題上得到肯定的答復，那么，公共行政以服務為目標則是錯誤的選擇。先回答第一個問題，把服務作為公共行政的目標，用社會契約論來解釋是因為保障公意的實現，保護公民的權利是政府的責任。但公民的權利和政府的權力是動態的，與建立契約之初并不相同，因此即使有這樣一份契約，與現實情形也會有很大區別。這樣，如何理解政府提供的服務就是公民希望得到的，是按照契約(也可以說是舊有的制度規定)，還是按照現實的情況來確定?從“服務”這個詞中并不能反映出來。就第二個問題而言，如果把現代政府的主要職能界定為提供服務，那么，是哪方面的服務?為企業發展制定具體的目標，給企業的產品定價，算不算服務?也許多數人都認為政府提供的是公共服務，而非私人服務。問題是公共服務與私人服務的界限在哪?公共服務與私人服務是可以互相轉化的，這一點應該能得到承認。而且，公共服務就只有政府才能提供嗎?就算公共服務只應該由政府來提供，那么它能提供好嗎?戴維?奧斯本和特德?蓋布勒在《改革政府》一書中明確提出，自威爾遜始，“大多數政府領導人一直認為，政府的角色是單方面的：收稅和提供服務”，許多本屬于非政府機構提供的公共服務也被放在政府手里，“進步黨人和新政擁護者相信，各級政府應該利用政府雇員去提供他們決定的大多數服務內容。”但是，“到了70年代，幾乎沒有任何市長、州長或者議員能夠想象有其他的可行之道。他們已經被鏈條鎖在收稅和服務的大車上了。”隨著經濟增長放慢和財政危機的襲來，各種問題出現了，政府在提高稅收和增加服務的二元悖論中徘徊不前，結果導致稅費不斷增加而服務卻沒有跟上，取消政府的呼聲卻越來越高。美國一些首先對政府進行改革的地方政府取得了明顯的成績，他們認為“提供服務并非政府的義務，政府的義務是保障服務提供得以實現。”“市政當局將會越來越經常地規定自己扮演催化劑和促進者的角色。市政當局將會越來越多地規定自己的任務是確定總是的范圍和性質。然后把各種資源手段結合起來讓其他人去解決這些問題…”因此，政府并不是公共服務的唯一提供者，而且，政府也并不一定能解決好公共服務的提供問題。

　　總結新公共管理運動的觀點，我們認為，如果把提供服務作為公共行政的目標，將產生如下問題：第一，政府將會侵占許多非政府提供的公共服務，甚至私人服務。第二。政府將在收稅和提供服務的圈子里停滯不前。第三，政府無法保證公共服務的提供，從而導致政府合法性危機的產生。

　　“提供服務”在公共行政領域被人關注，是因為任何一個政府都必須考慮和解決這一問題。但是，服務也往往因此被看作政府行為方式的總稱。而目標通常都指一個明確而實際的指向，服務并不是一個明確的指向。因為提供服務這種行為還有一個更為“目標性”的目標——滿足社會的需求。社會需求的滿足就是公共行政目標的實現。比如，“為人民服務”，可以這樣去解釋：用服務的方式來滿足人民的需求。當把“人民”這個政治概念轉換為“公民”的時候，那么就可以把滿足公民需求作為行政的目標之一。之所以說“目標之”，是因為對公共行政有所要求的不僅僅是公民，還應有社會組織(包括企業)那么滿足社會需求就應該作為公共行政的目標定位了。社會需求，它是指社會(包括社會組織、個人)對公共行政(或者說政府)的需求。當然，這種需求也并不包括社會對政府的任何需求，這種需求是政府職能范圍之內的需求。凡事都找政府并不是合理的選擇甚至也并不是合法的選擇。政府只能管它能管而且管得好的事情，它的職能范圍是有限的，公民和社會組織也不能任何事情都找政府。所以確切地說公共行政的目標是滿足它能滿足的那部分社會需求。

　　二、關于公共行政的目標是提高效率

　　效率，尤其是經濟效率一直是公共行政學研究的核心問題。威爾遜在《行政的研究》中就把行政學研究的目標定位于效率。他指出，“行政管理研究的目的在于首先要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務。”隨著科學管理原理等管理學理論的注入，公共行政學的研究的目標更多地定位于怎樣為政府行政活動效率的提高提供服務。而公共行政活動因為經濟發展的需求，韋伯官僚制理論和公共行政學理論的影響也暇其目標定位于提高效率。在我國，許多行政學研究者都把效率作為公共行政研究的出發點和落腳點。雖然它效率目標的單一性受到了新公共行政學派的批評，但是隨著西方各國新公共管理運動的興起，效率又逐漸占據了公共行政目標的一席之地。

　　根據效率的要求，把提高效率作為公共行政的目標，那么。下面幾個方面的活動將不可避免：①一輪又一輪的行政機構改革。一般認為，公共行政的高效是由行政組織及行政組織中的人員決定的。行政改革，尤其是行政機構的改革就成了每一屆政府必然要開展的工作之一。但把行政機構改革作為提高行政效率的必要手段是一個誤區，行政機構改革在我國的多次反復和無效果是有目共睹的，行政機構改革是一種治標不治本的行為，關鍵的原因不是機構的問題而是職能的問題。職能是什么都沒有搞清楚，單純的分分合合起不了任何作用，只會增加政府的工作負擔和老百姓對政府的不信任。而履行職能正是公共行政目標的實現途徑。只有理解了公共行政的目標，才能把職能界定清楚，也才能有科學的能夠取得成效的行政機構改革。②對公務人員的改革。提高公務員的素質是時展的需要，但公務員素質提高了，行政效率是否一定會提高，這本身就值得商榷。而且，公務員的素質提高了，效率提高了，公共行政活動就沒有追求的目標了嗎?當今世界，各國公務員的素質相對于封建社會和奴隸社會的行政和政治人員的素質肯定要高出許多，但公共行政活動的成效并沒有實質性的突破，公共行政的弊端更是比過去有過之而無不及。高素質未必就會產生高效率，高效率未必就會導致高滿意度。③改善技術設備。技術是人體的延伸，通過先進的技術設備，人們可以完成許多以前不能完成的工作，對世界的認識和了解比以前更深。但是技術給我們帶來的不僅有發展的高效，還有感情的冷漠和技術理性的空前高漲，對技術的頂禮膜拜必然導致人際關系的難以處理。而且要求在沒有感情的技術和工具支配下的人們來提高效率也只能是空話一句。

　　從以上幾點來看，以效率為公共行政的目標，會產生如下問題：①喪失公平。追求效率，特別是單純追求效率一般是以犧牲公平為代價的。②社會發展的不平衡加劇。基礎好的地方或個人相對于基礎較弱的地方或個人總是能夠產生高效率的，因此，追求效率必然導致地區差異的進一步加大。③忽略劣勢群體，損害政府的形象。過多地扶持劣勢群體必然造成效率的低下，因此，為追求高效率，公共行政只能獎優罰劣，從而導致占社會大部分的劣勢群體對政府行為的不滿增加，影響政府的形象。

　　我們認為，從實質上講，提高效率也是滿足社會需求的一種表現，是一種手段。把提高效率作為公共行政活動的追求，往往能迎合一部分人的口味，特別是在我國這樣經濟發展水平還不高，人們經歷過經濟不發達所受到的約束的國家，更是如此。這使得他們有了追求合法目標的外衣，而損害了其他人的合法合理的利益。這種實質上的手段與目標的倒置，將會損害效率的提高，并最終損害社會的發展。

　　三、關于公共行政的目標是追求公平

　　持公平觀的學者認為，“在現代市場經濟發展過程中，如何通過道德、政策、體制和領導、法治的力量，公正、有效地實現社會資源的再分配，防止社會利益大調整和市場經濟發展可能導致嚴重的貧富分化，克服市場失靈狀態，保證各社會主體的基本權益，確立一個公平、公正的社會，是政府新的歷史時期追求的重要價值目標。”

　　公平是人類永恒的話題。但關于什么是公平，不同領域、不同學者有不同的解釋。有人認為，“公平的精神應該是：承認社會公民具有平等的權利，不因個人的地位、性別、種族、收入等而有所差別，也不存在凌駕于他人權利之上的特權；產品或機會盡可能地在社會成員之間公平分配；政府平等地服務于每一社會主體，堅決排斥偏見和不平等；法律面前人人平等，不承認任何團體、個人或組織具有法律之外的權利和義務。”在公共行政領域，首先把公共作為公共行政價值取向的是新公共行政學派。他們提出，“實用的或傳統的公共行政學試圖找出下列兩個問題中任何一個問題的答案：(1)我們怎樣才能夠利用可以利用的資源來提供更多的或更好的服務(效率)?(2)我們怎樣才能夠花費更少的資金來保持我們的服務水平(經濟)?而新公共行政學則增加了這樣一個問題：這種服務是否增進了社會公平?”按照弗雷德里克森的說法，“公平意味著人與人之間的一種公正、正當和公道的精神或習性，……它與自然權力或正義同義。”在《新公共行政學》一書中他指出，“社會公平包含著對包括組織設計和管理形態在內的一系列目標取向的選擇。……倡導公共行政的社會公平是要推動政治權力以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持，處于劣勢境地的人們。”E4]盡管新公共行政學派并沒有對社會公平提出什么合理的解釋，也沒有為怎樣實現社會公平提出有效的方法，但由它們提出的這一價值取向卻在公共行政學界得到了廣泛的認同。此后西方各國的新公共管理運動中都或多或少地包含了追求公平的價值觀念。

　　以追求公平為公共行政的目標，將會產生一個尷尬的局面，即難以明確界定公平而使公平的追求變成空談。公平沒有效率和服務那樣的直接衡量標準。在不同的國家，在不同的時期，公平都有它不同的要求，它并沒有也不可能有統一的標準。公平并不象它的對立面不公平那樣清晰和明顯。因此，盡管我們能對不公平的現象進行批駁和打擊，但對如何實現公平卻束手無策，只限于空談。人類存在著許多的不公平，有權利和利益上的不公平；機會上的不公平；起點上的不公平；經濟上的不公平等等。要確保公平，首先要弄清是哪方面不公平，然而，產生上述各種不公平的原因并不相同，從而追求公平的途徑也不盡相同。如同“沒有兩片相同的樹葉”，不公平對于有差異性的個體來說，是永遠存在的。我們所能照顧的只能是某一方面的公平，而不能兼顧所有的方面。而且，照顧了某一方面的公平，可能會導致其它方面的不公平出現。比如，政府部門在分配經濟資源時，對某些相同性質的企業可能會給予相同的扶持，但性質相同未必對資源的需求就相同，也許一個企業需求更多的原材料，另一個企業需要更多的資金而這并不符合公平的原則。

　　既然公平這一理想并不能有一個統一的標準，那么，把目標定得現實一點，即“盡可能滿足每一個需要滿足的要求”應該是比較合理的。當然，在滿足社會需求，以達到一定程度的公平的時候，政府可以有選擇性，但這種選擇不能以犧牲公民利益(權益)為代價。政府在公共行為中，最應該避免的就是這一點。政府機關可以對公民的利益進行審查，但要嚴格控制自己的行為，盡量以客觀、公正的態度和行事標準對待社會中的每一個組織和個人。只有這樣，社會需求才能說是滿足了，因為根據帕累托最優原則，只有個人(包括組織)的效益的增進沒有損害他人(和組織)的效益的時候，社會福利才增加了。

　　四、公共行政的目標：滿足社會需求

　　公共行政的目標定位于“提供服務”、“提高效率”或“追求公平”都沒有觸及到政府和公共行政存在的原因和目的。政府是公民為保護自身的利益而設立的，公共行政活動的產生一方面是滿足公民的利益，另一方面也是政府得以維持的保證。公共行政提供服務，是因為公民需要這種服務，沒有需要而提供的服務是無效的服務，甚至起反作用。雖然在一個貧富不均、強弱共存的世界中，關懷在政治和經濟上處于劣勢地位的群體和個人具有不可磨滅的價值。但是，僅有關懷不夠的，重要的或者說實際的內容是改善劣勢群體的境遇。可以看出，在“提供服務”、“提高效率”和“追求公平”的背后，還存在一個最為本質的目的指向，那就是滿足社會需求。服務、民主、公平與效率相對于滿足社會需求來說，只是手段和方式，只是社會需求是否被滿足的一種表現和尺度。所謂社會需求，是指社會向行政機關及其人員提出的依法應屬于行政職能范圍的合理要求。它是公共行政得以維持和發展的前提。只要有政府存在，公民及社會對政府的要求，從來沒有也不會消失；而且，沒有這些要求，公共行政也就失去了存在的意義。因此，從這方面來說，公民對行政機關的合理合法的需求，也是“公共行政”得以存在和發展的必然需求。公共行政活動一方面是滿足公民及社會上其它團體和組織對行政的需求，另一方面也是滿足行政機關自身發展的需要。