摘要:本文結(jié)合筆者多年財(cái)政審查的工作經(jīng)驗(yàn),對工程項(xiàng)目工程預(yù)、決算審查中存在的問題,提出了較為科學(xué)的解決方法。
　　關(guān)鍵詞:財(cái)政審查,項(xiàng)目超概算,原因分析,解決措施
　　財(cái)政投資項(xiàng)目的工程預(yù)、決算審查和管理，是國家賦予財(cái)政部門管理基本建設(shè)財(cái)務(wù)的一項(xiàng)重要職能，也是合理控制投資項(xiàng)目成本費(fèi)用，減少財(cái)政投資數(shù)額，提高資金使用效益的重要手段。它不僅是建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)核算的基礎(chǔ)，而且，也是處理基本建設(shè)過程中各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的依據(jù)。財(cái)政對工程預(yù)、決算進(jìn)行審查的主要目的，就是要減少財(cái)政投資，提高資金使用效益。因此，全面加強(qiáng)對基建資金的管理和監(jiān)督，尤其是強(qiáng)化了對工程預(yù)、決算的審查工作非常重要。本文主要根據(jù)筆者多年對工程預(yù)、決算審查的工作經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)分析了超概算的主要原因，并提出解決辦法。
　　1財(cái)政投資項(xiàng)目超概算原因分析
　　1.1投資決策論證不足
　　投資決策是影響工程項(xiàng)目成效最關(guān)鍵的一環(huán)，決策失誤一旦形成，其帶來的負(fù)面影響是長期而深遠(yuǎn)的。部分政府投資建設(shè)項(xiàng)目在投資決策階段，前期調(diào)研深度不夠，沒有進(jìn)行有效的可行性研究和論證，便倉促?zèng)Q定項(xiàng)目上馬，以至造成項(xiàng)目考慮不周全、投資概算缺項(xiàng)和漏算，甚至不編制投資概算。隨意估個(gè)數(shù)字。有的項(xiàng)目雖然有可行性研究和論證。但這可行性研究和論證是為項(xiàng)目量身定做，缺乏實(shí)際性。
　　1.2不按建設(shè)程序辦事
　　建設(shè)程序指建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)想、選擇、評估、決策、設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收、投入使用的整個(gè)建設(shè)過程，各項(xiàng)工作必須遵循的順序法則，是建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策和順利進(jìn)行的重要保證。由于部分政府投資項(xiàng)目倉促上馬。急于出效果，忽視了按建設(shè)程序開展工作的重要性，出現(xiàn)了邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”。導(dǎo)致設(shè)計(jì)修改、返工、修補(bǔ)，工程管理混亂、工期延誤、工程造價(jià)大幅度提高。如某中學(xué)新建綜合樓項(xiàng)目，為確保下一期開學(xué)，設(shè)計(jì)、招投標(biāo)及施工幾乎是同步進(jìn)行。該工程雖經(jīng)過學(xué)校、教育、建設(shè)等單位層層審核驗(yàn)收把關(guān)，但最后在財(cái)政投資評審時(shí)才發(fā)現(xiàn)，按照施工設(shè)計(jì)圖興建的綜合樓實(shí)際建筑面積比招投標(biāo)及總承包合同中的面積少160m2。致使該綜合樓不能按時(shí)交付使用，同時(shí)導(dǎo)致該工程的單方造價(jià)大幅上升，造成評審爭議多。
　　1.3設(shè)計(jì)方案保守,質(zhì)量低下
　　控制工程造價(jià)的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)階段。一般情況下，初步設(shè)計(jì)完成后，對整個(gè)工程造價(jià)的影響程度約為70％-80％以上。如果設(shè)計(jì)時(shí)考慮最多的是設(shè)計(jì)方案的安全性和美觀性,而忽視節(jié)約建設(shè)成本的要求，沒有進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，就必然導(dǎo)致設(shè)計(jì)保險(xiǎn)系數(shù)偏大，政府工程造價(jià)指標(biāo)高于市場平均造價(jià)指標(biāo)的結(jié)果。如某法院新建的審判大樓處于城市非主要位置，初步設(shè)計(jì)方案中施工圖外墻用掛花崗巖板幕墻與玻璃幕墻，噴淋系統(tǒng)線條復(fù)雜，經(jīng)久耐用性差，自然采光差，且又達(dá)不到節(jié)能效果，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，評審中心建議業(yè)主及設(shè)計(jì)單位將其調(diào)整為三層以下掛花崗巖，三層以上貼外墻瓷磚，噴淋制作局部調(diào)整，使整棟樓的外墻及室內(nèi)裝飾美觀大方，內(nèi)部簡潔實(shí)用，工程投資也相應(yīng)節(jié)省260萬元，節(jié)約率達(dá)13％。
　　1.4設(shè)計(jì)漏項(xiàng)和設(shè)計(jì)變更
　　設(shè)計(jì)工作不夠深入細(xì)致，導(dǎo)致設(shè)計(jì)漏項(xiàng)。有的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)工作的深度不夠，在勘查設(shè)計(jì)階段缺少深入細(xì)致的調(diào)查，缺乏全局觀念，工作敷衍了事，設(shè)計(jì)水平不高，審查制度不嚴(yán)。結(jié)果在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)漏項(xiàng)。不得不補(bǔ)列建設(shè)內(nèi)容，因此增加投資，設(shè)計(jì)時(shí)不充分考慮各種工程地質(zhì)和現(xiàn)場情況的特殊性，不與地方實(shí)際情況結(jié)合起來，造成項(xiàng)目施工后由于實(shí)際情況的變化而變更，使費(fèi)用增加了，設(shè)計(jì)各專業(yè)間由于缺少會(huì)簽和交流造成了設(shè)計(jì)盲區(qū)。待實(shí)施項(xiàng)目前期評審時(shí)才發(fā)現(xiàn)，如某公益事業(yè)擋土墻采用共墻和防水層砂礫回填、擋土墻厚度、深度、寬度、保險(xiǎn)系數(shù)偏大，以上因素增加工程造價(jià)180萬元。
　　1.5擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)
　　因建設(shè)單位擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和改變工程內(nèi)容，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)周期延長，不能按合理的工期完成建設(shè)任務(wù)，不但使項(xiàng)目不能按時(shí)投入使用，發(fā)揮應(yīng)有的效益。而且，由于工程拖期，造成建設(shè)費(fèi)用和貨款利息等成倍增加。
　　1.6招投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范
　　《中華人民共和國招標(biāo)投法》是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、控制建設(shè)項(xiàng)目投資的法律保證，部分政府投資工程在招標(biāo)過程中，圍標(biāo)、假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)或不招標(biāo)等違法行為依然存在，有的主體工程已按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，但配套工程、裝飾工程則采取自行招標(biāo)的方法規(guī)避公開招投標(biāo)，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、工程咨詢等也未進(jìn)行公開招投標(biāo)，自行采購材料設(shè)備等均屬不規(guī)范行為。都會(huì)對投資項(xiàng)目的造價(jià)控制產(chǎn)生不利影響。
　　1.7合同約定不對等
　　結(jié)算按合同價(jià)加設(shè)計(jì)變更及登記變更部分是否應(yīng)與投標(biāo)價(jià)，對同比例優(yōu)惠爭議，一般情況下，招標(biāo)環(huán)節(jié)各投標(biāo)單位在同一水平線上競爭，在投標(biāo)預(yù)算價(jià)的基礎(chǔ)上，企業(yè)根據(jù)自身的技術(shù)管理水平，充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)后進(jìn)行報(bào)價(jià)，其報(bào)價(jià)與投標(biāo)預(yù)算價(jià)之差即為優(yōu)惠，中標(biāo)后合同價(jià)就是其承諾報(bào)價(jià)，施工過程中出現(xiàn)的設(shè)計(jì)變更，實(shí)際上是原發(fā)包范圍的增減變化調(diào)整，正如建設(shè)工程施工合同(BF-1999-0201)第一部分第六款所述，雙方有關(guān)工作的洽商、變更等書面協(xié)議或文件視為本合同的組成部分，即變更登記仍為合同的一部分。在不重新招標(biāo)、不變更合同主體的情況下，應(yīng)視為招標(biāo)及主合同的延續(xù)，只是中標(biāo)單位仍為原施工單位而己。在按定額套價(jià)取費(fèi)后，因不再參與競爭，其造價(jià)應(yīng)與前期招標(biāo)時(shí)其承諾比率進(jìn)行優(yōu)惠。實(shí)際工作中，有些項(xiàng)目因匆忙上馬，初步設(shè)計(jì)完成后就公開招標(biāo)，施工中常有設(shè)計(jì)變更，有些項(xiàng)目甚至把招標(biāo)時(shí)的圖紙推翻而重新設(shè)計(jì)，此外，結(jié)算時(shí)若不考慮變更簽證部分優(yōu)惠，則標(biāo)準(zhǔn)環(huán)節(jié)的投資控制工作就沒有任何意義，同時(shí)對其他參與競標(biāo)的招標(biāo)人也是不公正的，所以，合同中如果沒有約定變更簽證不優(yōu)惠，一般情況下應(yīng)按其投標(biāo)書的優(yōu)惠比率進(jìn)行優(yōu)惠。
　　1.8高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重，變相抬高造價(jià)
　　一些施工單位經(jīng)營作風(fēng)不正，部分工程預(yù)決算編制人員素質(zhì)低，在工程竣工決算編制中，通過多計(jì)工程量，高套定額，虛增材料設(shè)備價(jià)格，提高取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等手段。胡編亂造，進(jìn)行高估冒算。如某中學(xué)教學(xué)大樓樁基工程中混凝土護(hù)壁在設(shè)計(jì)時(shí)有鋼筋。實(shí)際施工時(shí)，考慮到基礎(chǔ)土層的穩(wěn)定性較好就沒有在混凝土護(hù)壁中放鋼筋。評審中心在踏勘工地時(shí)，校方當(dāng)時(shí)也以書面形式出具了混凝土護(hù)壁中未放鋼筋的證明，然而工程完工后，校方卻又在施工方的要求下，協(xié)同設(shè)計(jì)、監(jiān)理部門作證，說是在護(hù)壁中放了鋼筋，并要求評審中心更改初審結(jié)論，僅此一項(xiàng)就涉及8.5萬元工程造價(jià)的增減，評審中心由于鐵證在手，拒絕并駁斥了他們的無理要求。
　　2解決措施
　　財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目投資超概算，不僅會(huì)增加政府投資支出，有的造成損失浪費(fèi)，而且降低政府投資效益，影響政府形象，因而必須積極采取有效解決措施。
　　根據(jù)上述財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目投資超概算的原因分析，相應(yīng)的治理控制措施主要有：
　　2.1加強(qiáng)前期工作，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性
　　前期工作主要在項(xiàng)目建議書、項(xiàng)目可行性研究階段，它是決定項(xiàng)目今后全過程設(shè)計(jì)、投資、控制、資金籌措、實(shí)施的依據(jù)。可行性研究工作做得充分一些，項(xiàng)目分析細(xì)一些，避免產(chǎn)生投資多、見效小、浪費(fèi)大的現(xiàn)象。在可行性研究階段，要加強(qiáng)投資決策的科學(xué)性、公正性和公開性，以科學(xué)的估算方法和可靠的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行方案論證和投資估算，從而得出客觀準(zhǔn)確的投資概算，為控制建設(shè)項(xiàng)目的總投資打好基礎(chǔ)。
　　2.2嚴(yán)格建設(shè)程序，規(guī)范項(xiàng)目管理
　　工程建設(shè)程序反映了工程建設(shè)工作所固有的客觀規(guī)律，科學(xué)地總結(jié)了建設(shè)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是以法律和法規(guī)的形式固定下來的各建設(shè)主體必須共同遵守的工作程序。嚴(yán)格按建設(shè)程序辦事，從微觀上講，可以杜絕“三超”現(xiàn)象的發(fā)生，提高政府投資效益。從宏觀上講，可以控制投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，保障法律、法規(guī)的實(shí)施，維護(hù)政府投資的嚴(yán)肅性。
　　2.3加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理，推行限額設(shè)計(jì)
　　設(shè)計(jì)是工程建設(shè)前期控制工程項(xiàng)目投資規(guī)模的重要階段。設(shè)計(jì)單位必須對工程現(xiàn)場作深入調(diào)查，積累充分多的數(shù)據(jù)，把一些應(yīng)該考慮到的情況都體現(xiàn)在設(shè)計(jì)之中，并由此不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，使設(shè)計(jì)概算具有一定的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)加強(qiáng)對設(shè)計(jì)圖紙和設(shè)計(jì)概算的審查。確保設(shè)計(jì)深度和質(zhì)量，并大力推行限額設(shè)計(jì)，以批準(zhǔn)的投資概算為限額，實(shí)行全過程的規(guī)模控制，盡可能減少施工期間的設(shè)計(jì)變更和工程簽證。
　　2.4規(guī)范建設(shè)單位的變更行為，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證
　　政府投資建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目總概算進(jìn)行建設(shè)。初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目總概算作為施工圖設(shè)計(jì)、審查及編制項(xiàng)目預(yù)算的依據(jù)。建設(shè)單位不得擅自修改原設(shè)計(jì)，擴(kuò)大工程項(xiàng)目，增加建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。對設(shè)計(jì)變更和簽證增加工程的審查過程中。應(yīng)按照控制投資，保證質(zhì)量，加快進(jìn)度，提高效益的指導(dǎo)方針以及合理定價(jià)和有效控制的基本原則，確定工程變更的必要性、合理性和真實(shí)性。
　　2.5進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)程序
　　嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)的法律法規(guī)，在規(guī)定范圍之內(nèi)的項(xiàng)目必須公開招投標(biāo)，提高招標(biāo)過程的透明度，減少暗箱操作。公開招標(biāo)可以吸引更多實(shí)力雄厚、技術(shù)水平高、信譽(yù)好的施工企業(yè)參加投標(biāo)。既可以保證工程的質(zhì)量，也可以降低成本、有效控制施工階段的工程造價(jià)。
　　2.6重視合同簽訂。規(guī)范合同管理
　　合同在工程造價(jià)管理中對雙方都具有法定的約束力。引入合同管理機(jī)制，規(guī)范施工合同的簽訂及管理，是施工階段管理的一項(xiàng)重要工作。保證合同簽訂質(zhì)量，合同中應(yīng)明確承發(fā)包雙方的權(quán)利與義務(wù)，明確合同價(jià)款及其調(diào)整方法(工程量的調(diào)整、綜合單價(jià)的確定)、工程變更、現(xiàn)場簽證、索賠處理等；同時(shí)，具有可操作性，在履行合同過程中真正起到有據(jù)可查、有約可依的作用。這樣，才能規(guī)范施工過程中的變更行為和簽證行為。保證工程造價(jià)得以有效的控制。
　　2.7把好結(jié)算工程評審關(guān)
　　工程結(jié)算將決定建設(shè)項(xiàng)目工程成本，最終確定工程造價(jià)。但目前，施工單位在提交的工程結(jié)算中存在著多算工程量、高估冒算的現(xiàn)象。因此，最后的工程造價(jià)必須經(jīng)財(cái)政投資評審定案后才能與施工單位辦理結(jié)算。
　　3結(jié)論
　　綜上所述，在工程建設(shè)過程中，真正把握住投資估算控制設(shè)計(jì)概算、設(shè)計(jì)概算控制施工圖預(yù)算、施工圖預(yù)算控制竣工結(jié)算，有效控制政府投資項(xiàng)目的工程造價(jià)。因此，全面加強(qiáng)對基建資金的管理和監(jiān)督，尤其是強(qiáng)化了對工程預(yù)、決算的審查工作，這樣不僅有利于財(cái)政投資獲得最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，有利于工程利益相關(guān)者都滿意，更有利于社會(huì)的安定祥和。