【論文摘要】國家審計是國家治理系統中內生的監控系統，服務于國家治理的決策系統，監控著國家治理的執行系統，其本質是國家治理系統中的“免疫系統”。本文主要運用實證分析，闡述了我國國家審計在國家治理中發揮的功能、取得的成效及展望。

　　【論文關鍵詞】國家審計,依法治國,國家治理

　　一、國家審計

　　(一)國家審計的基本概念

　　所謂國家審計是指國家審計機關依法實施的審計。實施審計監督是確保國家的財政收支和財務收支真實、合法、有效的重要方式之一。《中華人民共和國審計法》規定，我國國家審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。

　　(二)國家審計的領導體制

　　目前，全球共有150多個國家和地區設立了國家審計機關，實行審計監督制度。縱觀全球，國家審計機關的領導體制主要有以下五種：

　　一是立法體制，即國家審計機關設在國會等立法機構，依照國家法律賦予的權限對政府機關的財政經濟活動以及國有企事業單位的財務收支及有關經濟活動進行審計監督，向立法機構負責并報告工作，如美國、英國、俄羅斯、葡萄牙、奧地利、盧森堡、挪威、芬蘭、波蘭、丹麥、埃及、以色列、科威特、印度尼西亞、澳大利亞、加拿大等國。二是行政體制，即國家審計機關設在政府等行政機構，依照國家法律賦予的權限對政府各部門的財政財務收支活動進行審計監督，向政府負責并報告工作，如瑞典、泰國、沙特阿拉伯等國。三是司法體制，即國家審計機關同時獨立于立法機構和行政機構，擁有有限的司法職權，如法國、巴西、西班牙、意大利等國。四是財政體制，即國家審計機關隸屬于政府財政部門，向政府財政部門負責并報告工作，如瑞士等國。五是獨立體制，即國家審計機關單獨設置，同時獨立于立法機構、行政機構和司法機構，向國家元首負責并報告工作，國家元首負責將審計情況報告國會，如德國、日本、印度、新加坡、馬來西亞、巴基斯坦、塞浦路斯等國。

　　我國的國家審計機關設在政府，屬于行政體制。依據《中華人民共和國憲法》，中華人民共和國審計署于1983年9月15日正式成立，作為國務院的組成部門之一，級別為正部級，由國務院總理直接領導，行政首長為審計長，級別為正部長級。此后，地方各級審計機關相繼成立。

　　(三)國家審計的總體態勢

　　經過近三十年的發展，我國國家審計呈現出以下總體態勢：

　　一是財政預算執行審計工作體系初步建立，財政審計大格局初現端倪。二是圍繞建立健全現代企業制度、改進企業審計方法，實施真實性、合法性、效益性審計。三是適應反腐倡廉需要，建立并實施黨政領導干部及國有企業領導人員經濟責任審計。四是結合黨委、政府中心工作，突出行業同步審計，不斷深化民生、投資等各項專業審計和審計調查，承擔上級國家審計機關(審計署除外)及本級人民政府交辦的臨時事項。五是積極構建審計信息化環境，建立并完善財政金融、社會保障、經濟責任等聯網審計信息系統。六是建設并維護國家審計監督法治體系，擴大審計結果公告的覆蓋面，提升審計公開的層級，加強審計執法的力度，拓展審計結果運用的廣度和深度。七是開展干部隊伍建設和機關內部管理，努力營造優質的審計環境。八是積極宣傳審計成果，參與社會審計管理，服務并指導行業內部審計。

　　(四)國家審計的對象及內容

　　根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計法》的規定，必須接受國家審計機關審計的部門和單位包括：國務院各部門、地方人民政府及其各部門;國有的金融機構;國有企業和國有資產占控股地位或者主導地位的企業;國家事業組織;其他應當接受審計的部門和單位，以及上述部門和單位的有關人員。審計的內容是上述部門和單位的財政收支和財務收支。接受審計監督的財政收支是指依照《中華人民共和國預算法》和國家其他有關規定，納入預算管理的收入和支出，以及預算外資金的收入和支出。接受審計監督的財務收支是指國有的金融機構、企業事業單位以及國家規定應當接受審計監督的其他各類單位的財務資金的收入和支出。

　　(五)國家審計的主要特征

　　我國國家審計的主要特征即國家審計具有法定性。國家審計屬于法定審計，被審計單位不得拒絕。國家審計機關依法作出的審計決定，被審計單位和有關人員必須執行;審計決定涉及其他有關單位的，該單位應當協助執行。我國國家審計的基本特征包括：

　　1.獨立性

　　一是組織獨立。《中華人民共和國憲法》第九十一條規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”《中華人民共和國憲法》第一百零九條規定：“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責”。這表明：國家審計機關獨立設置，不隸屬于其他任何部門或單位。《中華人民共和國國務院組織法》第二條規定：“國務院由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成”。審計署受國務院總理領導，地方審計機關受各級地方人民政府主要負責人領導，同時獨立于被審計單位。

　　二是人員獨立。審計署審計長人選由國務院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國人民代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務委員會決定人選，國家主席根據全國人民代表大會或其常務委員會的決定任免，審計署副審計長由國務院任免。地方各級審計機關主要負責人由本級人民政府主要負責人提名，地方人民代表大會決定人選。下級審計機關負責人的任免及調動應當征求上級審計機關的意見。《中華人民共和國審計法》第十五條第二款規定：“審計機關負責人依照法定程序任免。審計機關負責人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換”。

　　三是工作獨立。國家審計機關及其審計人員不直接參與國家日常經濟管理工作，審計人員依據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國審計法》等法律、法規賦予的職責開展工作，獨立編制審計方案，獨立取證，獨立評價，獨立出具審計報告，獨立下達審計決定，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。

　　四是經濟獨立。國家審計機關的審計經費列入財政預算，由各級人民政府承擔，同時，國家審計機關對被審計單位違反國家規定的財政財務收支行為和違法違紀行為擁有檢查權及行政處理權。

　　2.強制性

　　一是地位強制。國家審計機關是依據《中華人民共和國憲法》在縣級以上人民政府內部建立的，代表國家實施審計監督，并在業務上對內部審計和社會審計進行管理、指導和監督的政府組成部門之一。這種管理、指導和監督是強制性的，是不以被審計單位、內部審計和社會審計的意志為轉移的。

　　二是立項強制。國家審計機關在開展審計項目立項調研的基礎上，圍繞黨委、政府的中心工作，依據單位的職能級次、資金性質等，運用統計抽樣原理，參考上級審計機關、本級人民政府等的委托或授權，結合實際編制年度審計項目計劃，不受被審計單位和其他各方的干涉。

　　三是權限強制。國家審計機關依照國家法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。國家審計機關作為行為主體，其審計程序、審計方式方法的運用是以完成審計任務、提高審計工作效率為原則的，被審計單位必須無條件接受國家審計機關的監督檢查。

　　四是處理強制。國家審計機關出具的審計報告、作出的審計結論和下達的審計決定必須送達被審計單位及有關協助執行的部門、單位及個人，國家審計機關還有義務將審計過程中發現的案件線索依法移送至紀檢監察機關等執法執紀部門。上述部門、單位及個人必須主動地、自覺地履行或協助履行，否則國家審計機關可以采取必要的措施強制執行。

　　五是監督強制。國家審計機關本級預算執行和其他財政收支審計工作情況及查出問題整改情況均需向本級人民代表大會常務委員會作專題報告，國家審計機關還可根據需要選擇適當的媒體發布審計結果公告，接受國家和人民的監督。

　　3.權威性

　　作為我國根本大法的《中華人民共和國憲法》明確將國家審計監督制度確立為國家財政經濟管理的基本制度之一，這就保證了國家審計監督制度的穩定性，確立了國家審計機關的法定地位。《中華人民共和國審計法》是具體規范國家審計監督制度的基本法律，它是以《中華人民共和國憲法》關于國家審計監督的規定為法定依據的。

　　國家審計機關及其審計人員根據憲法和法律賦予的職責獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體及個人的干涉。也就是說，國家審計機關不但可以對各級政府部門、國有大中型企業事業單位進行審計監督，還可以對財政、稅務、工商、海關、統計、物價等專業監督部門進行“再監督”;不僅可以監督微觀層面，而且可以監督宏觀層面。由于國家審計機關專司審計監督職責，與其監督對象無直接關聯，居于客觀公正的獨立地位，其監督更具有權威性。

　　4.綜合性

　　國家審計機關是綜合性經濟監督部門，一方面可以通過對綜合反映被審計單位經濟活動的財政收支、財務收支進行審查、鑒證、評價，從不同側面、不同環節上監督經濟運行的軌跡，在宏觀調控中發揮著其他經濟監督無法替代的綜合性作用;另一方面可以通過大量的微觀審計，直接監督微觀主體依法開展經濟活動，促進宏觀調控措施在微觀層面的落實和微觀經濟效益的提高，并向宏觀決策部門反映情況，提出建議，促進宏觀調控的改進與完善，間接提高宏觀經濟效益。此外，國家審計機關還可以對專業經濟形式的各業務范圍內的經濟活動進行監督與再監督，形成多層次、多角度的經濟監督網絡。

　　(六)國家審計的直接目的

　　我國國家審計的直接目的就是通過審計財政收支、財務收支的真實性、合法性和效益性，最終達到維護國家財政經濟秩序、促進黨風廉政建設和反腐敗工作、保障國民經濟又好又快發展的目的。財政收支、財務收支的真實性、合法性和效益性是國家對地區、部門和單位管理、使用國有資產的基本要求。所謂真實性是指財政收支、財務收支及其有關的經濟活動是否發生，有關資料是否如實反映。所謂合法性是指財政收支、財務收支及其有關的經濟活動是否遵循國家的相關規定。所謂效益性是指財政收支、財務收支及其有關的經濟活動的效率和效果。

　　二、國家治理與依法治國

　　(一)國家治理

　　《中華人民共和國憲法》第一條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。中國的國家治理傳統源遠流長，國家治理理念與時俱進，這使得它能夠始終指導中國的具體實踐，并保持著旺盛的生命力。

　　我國的社會主義國家治理理念是建立在馬克思列寧主義基本理論基礎上的、反映和指導具有中國特色的社會主義具體實踐的現代理念，既具有包容一切先進思想的進步性，又具有強調歷史發展階段的現實性。我國的國家治理以馬克思列寧主義為指導，廣泛吸收借鑒國內外國家治理理論的思想精髓和人類文明的優秀成果，總結我國國家建設的經驗教訓，從基本國情出發，體現了民族性與時代性的完美結合。作為社會主義國家，我國的國家治理反映了最廣大人民的根本利益和共同意志，是中國共產黨領導全國各族人民有效治理國家和社會的方式、過程和狀態的統一。我國國家治理的根本目的就是要實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，這充分體現了我國人民當家作主的原則和人民民主專政國體的性質。

　　(二)依法治國

　　國家治理需要相應的組織、政策和權力基礎，其實現程度受制于政治文明的發展程度。我國的國家治理將服務大局作為重要使命，將黨的領導作為根本保證，要求全面服務社會主義經濟、政治、文化及社會建設，不斷增強黨的科學執政、民主執政與依法執政能力。1997年9月，中國共產黨第十五次全國代表大會首次提出：中國共產黨領導人民治理國家的基本方略就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、規范化、程序化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。

　　依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是中國共產黨在總結社會主義國家興衰成敗的經驗，特別是中國社會主義民主建設、法制建設的經驗，借鑒現代法治合理成分的基礎上形成的。依法治國，建設社會主義法治國家，意味著黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律約束的范圍內活動。黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，反映了我國人民民主專政國體的特點和要求。只有堅持以人為本，才能保證人的尊嚴、價值和主體性得到充分尊重，才能保證人的能動性和創造性得到有效發揮，才能創造一個民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。

　　實踐表明：依法治國，建設社會主義法治國家，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。它將堅持黨的領導、發揚社會主義民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度上和法律上保證了黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證了黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。

　　三、國家審計在國家治理中發揮的功能

　　國家是一定范圍內的人群、語言、文化、環境等組成的共同體。國家機構是國家機關體系的總和，在一定范圍內擁有國家治理權。在國家治理系統中，需要不同的職能部門分別承擔起決策系統、執行系統和監控系統的角色。國家審計是依法運用權力制約權力的控制方式、控制行為和控制活動的集合，是國家治理系統中內生的監控系統，服務于國家治理的決策系統，監控著國家治理的執行系統，其本質是國家治理系統中的“免疫系統”。國家審計通過發揮監控系統的信息收集、正反饋控制、負反饋控制和前饋控制等作用，在國家治理系統中具有揭露、防御、改善和預警等“免疫系統”功能。

　　(一)揭露功能

　　國家審計在國家治理中通過發現問題發揮揭露功能。揭露包括揭示和披露。首先，國家審計通過查錯防弊、揭示問題，抵御各種因素對國家治理體系的侵害。揭示問題是國家審計實施前饋控制、發揮預防作用的基礎和前提。其次，揭露問題是制約權力的客觀需要。將不符合法律和秩序的權力運行披露出來，將責任與權力不匹配的事實披露出來，國家審計才有可能幫助國家將各種權力約束在法定的邊界之內。再次，揭露問題是維護法律和秩序的必要前提，及時揭露某些領域對法律和秩序的系統背離，決策者才有可能深入思考如何調整或完善現行的法律和秩序。

　　(二)防御功能

　　國家審計在國家治理中通過糾正偏差發揮防御功能。防御功能的實質是糾正偏差，糾正對法律和秩序的偏離和破壞。防御功能或糾正偏差屬于負反饋控制，負反饋控制的意義在于：國家審計機關以事先確認的一組標準或目標為基準，觀察和檢查事項或活動，從中發現偏差，在假設原定標準或目標正確的情況下消除偏差，使事項或活動回歸到原定的標準或目標上來，重新達到原定的穩定狀態。在國家審計實踐中，維護國家意志、社會秩序和法律尊嚴，打擊違法違規行為，是國家審計通過負反饋機制發揮防御功能的典型表現。

　　(三)改善功能

　　國家審計在國家治理中通過促進完善發揮改善功能。國家審計在國家治理中發揮改善功能，不僅可以揭露問題，還可以對產生這些問題的原因進行從現象到本質、從個別到一般、從局部到整體、從微觀到宏觀的深層次分析，提出改革體制、健全法制、完善制度、規范機制、強化管理、防范風險的建議，提高經濟社會運行的質量和效益，推動經濟社會全面協調可持續發展。

　　建設性作用和改善功能屬于正反饋控制，正反饋控制的意義在于：國家審計機關通過檢查事項或活動，從中發現偏差，但經過認真研究，認為這種偏差是良性的，需要調整的不是事項或活動，而是原定的標準或目標。正反饋對于整個國家治理體系而言，往往意味著打破原有的平衡，在新的水平上達到新的平衡，實現新的穩定。國家審計機關不斷促進完善法律、改革體制、改善機制和優化政策的過程就是國家審計通過正反饋機制發揮改善功能的典型表現。

　　(四)預警功能

　　國家審計在國家治理中通過提示風險發揮預警功能。預警功能屬于前饋控制功能。所謂前饋控制，也稱為預先控制，是指通過觀察現狀、收集信息、總結經驗和把握規律，最大限度地預測未來可能出現的問題，并提前采取有效措施，消除未來可能產生的偏差。國家審計機關的獨立性、客觀性、公正性能夠保證其及時發現隱蔽的苗頭性、傾向性問題，及時感知風險，未雨綢繆，提前發出警報，發揮預警作用，促進國家和被審計單位建章立制、及時應對、防微杜漸，這些都是國家審計發揮預警功能的典型途徑。

　　四、國家審計在國家治理中取得的成效及展望

　　近三十年來，作為國家治理系統中內生的監控系統，我國各級國家審計機關自覺服務于經濟社會發展大局，認真履行法定職責，充分發揮了保障經濟社會健康運行的“免疫系統”功能：一是加強了對宏觀經濟政策貫徹落實情況和政府重大投資建設項目的跟蹤審計，促進了政令暢通，保障了各項政策措施落實到位;二是加大了對重大違法違規問題的查處力度，推動了黨風廉政建設和反腐敗工作;三是高度重視宏觀性、體制性和制度性問題，提出了解決具體問題的建議，促進了深化改革和制度建設。

　　對于國家審計機關及其審計人員辛勤的工作和取得的成績，黨、政府和人民是充分肯定的，國家審計在國家治理中發揮的不可替代的作用和取得的巨大成就是顯而易見的。我們完全有理由相信：在黨中央、國務院的堅強領導下，在全國各族人民的大力支持下，國家審計一定會為國家治理做出新的更大的貢獻!