近年來，監管部門借鑒國際保險監管核心原則，建立了“三支柱”保險監管框架，確立了風險防范的“五道防線”，保護保險消費者整體利益的監管模式已基本建立，但在保護消費者權益的實踐中，也反映出一些不利于消費者權益保護的問題。

　　摘要：保護保險消費者權益對維護消費者信心、樹立保險行業形象，進而推動行業持續健康發展至關重要。保護保險消費者權益是一項復雜的系統工程，需要打造消費者自我保護、保險企業自覺、行業自律、部門監管、司法保護、社會輿論監督六位一體的消費者保護體系。本文基于信訪投訴反映出的問題，從監管角度對如何進一步保護保險消費者權益進行思考并提出相關建議。

　　關鍵詞：國際貿易征稿,保險業,金融消費者保護

　　一、侵害保險消費者權益的行為表現

　　信訪是發現問題的窗口，綜合陜西保監局2012年前3季度處理的信訪投訴，侵害消費者權益的行為可以歸結為以下四類：

　　（一）侵害消費者知情權。知情權是指保險消費者享有知悉其購買產品或接受服務真實情況的權利。侵害消費者知情權的行為主要表現為銷售過程中對消費者進行欺騙、隱瞞和誘導。2012年前3季度，陜西保監局共接收保險消費者有效投訴件452件，其中反映銷售欺詐誤導的100件，占總量的22.12%，占違規類投訴的70.42%。除銷售環節的直接誤導外，回訪環節也存在侵害行為。從調取的部分回訪錄音中發現，回訪中消費者提出的疑問可以推斷出在銷售過程中存在誤導成分，但出于維護業務的考慮，回訪人員一般不做針對性解釋，甚至在回訪中強化誤導，通過回訪不能有效過濾誤導行為。

　　（二）侵害消費者的公平交易權。公平交易權是指保險消費者在與保險經營者形成契約關系時，享有獲得公平交易條件的權利。保險經營者在提供保險消費時應遵守公平交易的原則，不得利用合同的格式條款設置不公平、不合理的內容。侵害消費者的公平交易權主要表現在保險產品設計不合理，存在瑕疵。一是條款內容與有關法律規定不一致，如部分公司的健康險條款中規定，本公司保留變更指定醫療機構的權利。這與保險法第二十條所規定的投保人和保險人可以協商變更合同內容相違背；交強險條款中關于保險人免除賠償責任、承擔墊付責任的條款與道交法、侵權法相關法條也存在出入。二是產品缺乏保障性能。如某公司將健康險設計為儲蓄性產品，賠償限額為儲金金額，當賠償金額達到儲蓄金額時，保險責任終止。健康險是保障被保險人因疾病導致費用支出增加或收入減少而遭受的經濟損失，該產品的保障功能顯然背離了健康險的本質。三是產品內容顯失公平，如在機車險承保中，主車與掛車分別適用不同費率同時投保商業三責險，但條款解釋規定對無法劃定主掛車責任的，依據主車責任限額予以理賠，明顯有失公平。2011年及2012年前三季度，因產品瑕疵引發投訴的案件合計18件，雖然在信訪總量中占比并不大，但由于保險產品為格式條款，每一起投訴案件都具有典型的代表性，基本上反映了行業的共性問題。

　　（三）侵害消費者的求償權。求償權是指保險消費者依法享有的索賠權，以及對因保險經營者的故意或過失造成的損失，可以依法要求賠償。侵害消費者的求償權主要表現在兩方面，一方面是保險公司違反法定理賠程序，沒有按規定時間定損核賠、支付賠款，侵害了消費者的索賠權；另一方面是對由于不按時賠付給消費者造成的損失不予補償。2012年前三季度，陜西保監局共收到車險理賠糾紛投訴185件，其中44件涉嫌公司違反法定理賠程序，在監管部門的協調督促下，案件才得到處理，對部分消費者提出補償損失的要求，在實踐中很難得到滿足。如在一起消費者反映公司遲延2年履行法院生效判決的投訴中，投訴人要求公司執行法院判決并支付延遲期間產生的利息，公司只是按法院判決支付了賠款，拒不支付利息，為此消費者再次投訴至監管部門。

　　二、保險消費者權益保護監管實踐與存在的問題

　　（一）條款費率實行嚴格監管，實質性監管尚需加強。依據保險法，監管部門對保險條款費率需監管其合法性及合理性，既需要對條款所涉及的當事人利益是否平衡加以審查，也要從公平角度審查格式條款的內容是否存在不正當競爭或者有損社會公眾利益的相關內容。《財產險條款費率管理辦法》及《人身保險公司保險條款和保險費率管理辦法》均對條款費率的監管作出了詳細規定。可以說，我國已經建立起了較嚴格的條款費率監管制度，既包括事前的審批和備案制度，也包括事后的懲戒制度。投訴中反映出因條款瑕疵而損害消費者利益的問題，探究監管方面的原因，一是事前監管的實質性審查不嚴，缺乏對產品公平性的評估；二是事后監管對司法實踐重視不夠，對在司法判決中被判定無效的條款沒有做足夠的研究和干預，造成保險實務操作長期與司法實踐相違背。

　　（二）侵害消費者權益行為的查處力度不斷加大，查處威懾力尚需加強。針對侵害消費者權益的理賠難和銷售誤導問題，監管部門加大查處力度，除投訴檢查外，自上而下地部署了專項檢查。從實際來看，處罰難和查證難削弱了查處的威懾力。一是理賠難和處罰難。理賠難包括拖賠、惜賠和無理拒賠，惜賠和無理拒賠屬于對賠償金額、保險責任的合同爭議，最終的裁定機構應為司法部門，監管部門無最終的認定權。拖賠屬于違反法定理賠程序的行為，保險法對理賠程序規定了及時一次性通知義務、三十日的核賠期限、十日的賠付期限、三日的拒賠通知期限、六十日的先行支付賠款期限，但違反法定理賠程序是否屬于保險法116條第5項規定的“拒不依法履行保險合同約定的賠償或者給付保險金義務”的情形，法律上沒有明確規定。保監會在《行政處罰指導手冊》中提及，“拒不依法履行”是指未按期履行法院的生效民事判決、未按期履行仲裁裁決或達成賠償協議后十日內未履行的情形。如按此執行，違反法定理賠程序的行為則在《保險法》上無對應的法律責任，監管部門存在處罰無依據的問題，這也是截至目前，對理賠難鮮有處罰的最主要原因。二是銷售誤導存在查證難。隨著近年對銷售行為監管力度的加大，誤導的手法趨于隱蔽，對于保單成交起決定性作用的誤導內容以口頭宣傳為主，消費者不能提供具備書證作用的誤導材料，給銷售誤導取證增加了難度。（三）保險糾紛調處工作格局建立，調處機制的作用尚需有效發揮。一方面，加強監管部門的信訪投訴處理力度，開通了12378消費者維權熱線，建立了局長接待日；另一方面，推動各級行業協會建立起廣覆蓋的糾紛調處機制。投訴調處工作解決了大量合同糾紛，對改變行業形象、維護消費者合法權益起到了積極作用。從實際運行來看，仍存在以下問題：一是行業糾紛調處機制作用發揮不充分。以陜西省為例，2012年前3季度，通過行業糾紛調處機制解決的保險糾紛60件，僅為監管部門處理糾紛的13%。究其原因，主要是糾紛調處機制存在受理范圍過窄、調處結果執行力不強、公信力不足等問題。二是監管部門投訴處理壓力大。2012年前3季度陜西保監局收到消費者有效投訴452件，產險、壽險、稽查和法制四部門協同辦理信訪的工作模式雖緩解了投訴處理的壓力，但由于工作量大而且過度依賴被投訴機構處理問題，監管部門處理投訴的獨立第三方角色受到部分消費者質疑。

　　（四）保險消費者教育工作全面啟動，教育廣度和深度尚需提高。近年監管部門通過多種渠道開展消費者教育，特別是2012年以來，在消費者教育方面出臺了不少新舉措，如開通消費者教育微博、在保監會網站建立消費者教育大講堂。但由于消費者教育工作應該屬于剛剛起步，還存在以下不足：一是受眾覆蓋面窄。消費者教育主要通過網絡、報紙、知識讀物等載體進行，受眾受年齡、知識層次、生活區域的限制，對這些教育渠道不熟悉，使用率低，造成年齡偏大、文化程度較低、處于偏遠地區的消費者，接收不到應有的消費教育。二是長效機制缺失。對消費者教育缺乏制度安排和系統規劃，多以活動形式開展教育，注重一時的社會反響，忽視了教育的實際效果，消費者難以真正吸收保險知識并將其轉化為提高自身風險識別及理性消費的能力。

　　三、完善消費者權益保護機制的建議

　　保護保險消費者權益，其要義在于對居于弱勢地位的保險消費者給予傾斜性保護，以促進保險經營者與消費者的利益平衡。對監管部門而言，要著眼于保護消費者權益這一目標，在預防性、過程性保護和事后救濟方面均有所作為。

　　（一）預防性保護方面。堅持科學審慎監管，從根本上保障消費者權益。完善償付能力監管，夯實微觀審慎監管的基礎，構建宏觀審慎監管框架，防范系統性風險，維護保險業的整體穩定，從根本上保障消費者權益不受侵害。

　　健全消費者教育機制，提高消費者自我保護能力。一是推動建立保險消費者教育的完整體系。制定消費者教育規劃，明確教育目標、指導思想、各方職責，對教育內容、形式和重點等進行統一部署，推動保險教育納入國民教育體系，建立監管部門、行業協會、保險機構、教育部門、新聞媒體聯動工作機制。二是加大消費者教育投入。在電視廣播媒體的黃金時段，大量投放公益性廣告，傳播保險消費知識，提示消費風險，擴大保險消費者教育的覆蓋面。三是設立“保險知識普及月”活動。將每年的某個月確定為“保險知識普及月”，組織普及保險知識的宣傳教育活動。

　　（二）過程性保護方面。完善理賠違法行為懲戒機制，保護消費者求償權。一是明確《保險法》第116條第5項規制的范圍。目前個別保監局在執法實踐中已突破了對該條文的原有認定范圍，將違反法定理賠程序的行為依據此條文進行了行政處罰，為保證執法效力，監管部門應積極建言，推動人大或最高院對該條文予以解釋，合法擴大監管部門的認定范圍。二是制定違反法定程序的行政處罰規則。在有權機關作出解釋前，可先行以部門規章形式明確違反法定理賠程序行為的法律責任，完善法律規范的邏輯結構，解決監管實踐中理賠違法行為行政處罰手段薄弱的問題。完善銷售監管規則，保護消費者知情權。目前，適合性原則已被越來越多的國家適用于保險產品交易，適合性原則要求保險機構掌握客戶正確信息，并做出產品是否適合消費者的決定。監管機構應圍繞適合性原則，細化監管規則，并逐步將監管規則上升為行政法規，提升其制約性。

　　（三）事后救濟方面。強化監管部門的糾紛處理功能。一是充實調處工作力量。在各保監局信訪部門或消費者權益保護部門，配備專職調處人員，落實工作責任，確保調處工作效果。二是明確調處范圍。監管部門調處的范圍應限定為由違法違規行為引發的合同糾紛或與違法違規行為交織的合同糾紛，對純粹合同糾紛應交由行業調處機構進行調解或裁決。

　　完善行業保險糾紛調處機制。一是建立依法、獨立運行的調處機構。可以借鑒國際經驗，將行業糾紛調處機構剝離出來，設立法人資格的獨立機構，或通過部門立法，明確行業糾紛調處機構的性質功能，進行資質管理，將糾紛調處由行業自律上升為依法實施，提高行業糾紛調處的獨立性、公正性和權威性。二是加強專家庫建設。在調處人員組成上，改變過多依賴保險公司內部人員的做法，重視發揮社會力量，引入律師、執業醫師、注冊會計師、消協工作人員以及專家學者等具有社會公信力的人才，提升行業調處工作的專業化水平。三是推進調處工作標準化建設。制定調處機構建設、調處程序、調處文書等標準，細分糾紛事項，形成行業相對統一的保險糾紛調處規則，提高行業調處的規范化水平。

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