摘 要：推進農村土地流轉，發展適度規模經營，對農民增收、農業增效和農村發展具有重要意義。但在實際運作過程中政策性強、涉及面廣，且矛盾糾紛多。因此，必須積極引導，穩步推進。要陽光操作，切實維護農民權益;要積極宣傳，科學引導有序流轉;要合理規劃，推進適度規模經營;要規范管理，優化政府服務水平;要多管齊下，培育合格經營主體;要因勢利導，創新土地流轉方式。

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　　加快農村土地承包經營權合理、有序流轉，推進農村土地適度規模經營，是新形勢下提高農業集約化經營水平和農民組織化程度的必然趨勢，也是促進農民轉移就業、增加農民收入、實現農村全面小康的重要途徑，更是轉變經濟發展方式、落實科學發展觀、推動農業科學發展的內在要求。它在實際運作過程中政策性強、涉及面廣，且矛盾糾紛多。因此，對推進農村土地流轉必須思想重視、堅持原則，積極引導、規范管理，扎實工作、穩步推進。

　　一、陽光操作，維護權益

　　土地流轉是一項法律法規要求特別嚴格的工作，所有環節一定要依法辦事，陽光操作。要堅持公開、公正、公平原則，切實維護農民的土地權益。黨的十八大報告明確指出：要“堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調，要依法維護農民土地承包經營權，穩定農村土地承包關系并保持長久不變。《農村土地承包法》第33條規定了農村土地承包經營權流轉應當遵循的5條原則，其中第一條就是“平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。”只有在充分尊重和維護農民土地權益的前提下，通過必要的管理、服務和引導，讓農民而不是鄉村組織或干部成為土地流轉的主體，才能有效建立起科學合理的土地流轉機制，從而逐步形成健康的農地要素市場，提高土地資源的配置效率。對于農村集地土地的征用，一定要充分考慮和維護農民的切身利益。首先，要嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，防止以“公益”之名隨意侵占農民土地。其次，要改進征地程序，實施聽證制度，充分聽取村集體和村民意見。對非公益性的經營性項目，在政府協調和規劃指導下，由村集體和村民與開發商直接談判，防止背著農民的暗箱操作。再次，是完善征地補償機制，嚴格按照“同地同價”原則及時足額地給農村集體組織和農民合理補償，并切實解決好被征地農民就業、住房和社會保障，使被征地農民生活水平不下降、有提高，長遠生計有保障。

　　二、積極穩妥，合理引導

　　推進農村土地流轉特別是以集中連片為目標的土地流轉，既要積極，更要穩妥。土地特有的社會保障與就業功能，加之千百年來所形成的對土地的尊崇之情，使得農民視土地為“命根子”，不肯輕易放棄。一些農民對土地流轉特別是由鄉村組織規劃和組織的土地流轉存在種種疑慮、誤解甚至抵觸情緒是可以理解的，一定要做好耐心、細致的宣傳、引導工作。要使農民充分認識到高效農業、規模農業的好處，讓農民主動參與農業發展規劃的制訂和高效農業項目的引進與開發，并使農民學會如何在土地流轉中維護自己的合法權益。推進集中連片的土地流轉切忌為了完成任務和顯示政績而一味貪多求快，甚至不顧農民的意愿和實際情況而采用強制手段去刮風或搞突擊。如果我們在具體工作中，能夠對農民更多一份尊重、更多一些理解，對農民的利益訴求考慮得更加周到、更加實際一些，宣傳、服務工作做得更加細致、更加扎實一些，那么許多困難和矛盾都可以迎刃而解。要創新激勵機制，通過獎補結合、政策優惠等多種手段調動各方參與土地流轉的積極性。對向集中連片的規劃區內流轉土地的農戶，在合理補償的同時，可給予不同形式和程度的獎勵。簽訂長期土地流轉合同的，要體現收益遞增規律，保證土地流轉收益隨土地效益的提高而同步遞增。鼓勵遷入城鎮并有固定住所和穩定職業的農戶自愿放棄承包地和宅基地，對自愿放棄者，給予相應的經濟補償或采取其他獎勵措施。

　　三、科學規劃，適度規模

　　現代農業是規模農業、高效農業、可持續農業，因而也應該是規劃農業。要結合新型城鎮化建設和農業生產結構調整的要求，切實做好現代農業的布局規劃，科學編制土地利用詳規，優化土地利用結構，提高節約、集約用地水平。布局規劃應以縣域為整體，各鎮村相對獨立，各具特色。規劃方案的形成要民主、公開、科學，為絕大多數老百姓認可和接受。規劃既要著眼當前，也要顧及長遠;既要保持大穩定，也要允許小調整。要以招商引資為抓手，結合發展規劃，優選和培植投資主體，促進農村土地向農業示范園區、種養大戶和龍頭企業集中。按照“一鎮一特、一村一品”的要求，打造一批優質農產品生產基地，推進土地的適度規模經營。土地經營過于細碎、分散不利于現代農業的發展，但也并不是說土地經營的規模越大越好，關鍵是要“適度”。何謂“適度”?有專家認為主要取決于三個方面的尺度，即技術上的尺度、生產方式上的尺度和社會經濟關系承載能力的尺度，而這些尺度又要視各個地區的具體情況而定，并沒有嚴格的標準。從根本上來講，就是要實現經濟效益和社會效益的有機結合。以家庭農場為例，有人研究，一般家庭農場以30～50畝為宜，而上海市家庭農場規模大多在100～150畝之間。只要具備條件，千畝甚至萬畝以上的農業示范園區當然可以搞，但不可盲目追求，一味求大。更要防止拔苗助長，走過頭，搞不切實際的“形象工程”和“政績工程”。

　　四、規范管理，優化服務

　　讓農民成為土地流轉的主體，并不意味著政府和集體經濟組織就可以無所作為。事實上，政府和集體經濟組織嚴格規范的管理和優質高效的服務，對農村土地流轉的健康運行和穩步推進至關重要。當前，應以實施流轉合同制和備案制為重點，建立健全規范管理的工作機制;以建立流轉服務組織和網絡為平臺，完善和加強信息提供、法律政策咨詢、流轉價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調等服務;以依法建立糾紛仲裁體系和調處機制為依托，確保流轉糾紛及時化解。要對土地流轉實行扎口管理。凡進行土地流轉的，都必須進入土地流轉服務中心，簽訂制式流轉合同，明確土地流轉的形式、數量、年限、條件和雙方的權利、義務，使土地流出戶放心出讓，流入戶放手經營。要合理評定土地等級、地價、地租，建立開放、競爭、公平、有序、規范的土地流轉市場，使土地流轉雙方能夠清清楚楚算賬，明明白白交易。要嚴格依法監管，堅決防止改變土地用途的“非農化”、“非糧化”土地流轉，切實維護國家的糧食安全利益。總之，要將管理和服務有機結合在一起，通過嚴格規范的管理和周到高效的服務，促進農村土地流轉健康運行。 　　五、多管齊下，培育主體

　　充滿活力的農村市場主體是土地流轉得以順利進行的最重要因素，必須大力培育。一是要著力培育各種專業大戶。以推進特色農業、生態農業、設施農業、高效農業建設為契機，采取靈活多樣的流轉方式，引導農民把土地向種田能手集中，逐步培養種養大戶，并在資金、技術、信息等方面給予必要的輔助指導，提高他們的生產經營能力。二是要鼓勵和支持發展家庭農場。家庭農場是近年來備受關注的新型農業經營主體，是中國未來土地規模化經營的主要模式。政府要在示范引導、政策支持、服務支撐等方面多下功夫、更多作為。三是要積極扶持農村專業合作社和涉農企業。按照“民辦、民管、民受益”的原則，鼓勵同業農民組建專業合作社，探索“農戶十合作社十龍頭企業”等多種產業化經營模式。制定更加優惠的政策，鼓勵和引導工商資本、民間資本、外商資本進入農產品加工、流通業，發展壯大龍頭企業。同時，要積極提升政府工作效能，在宣傳、管理、服務等方面創新工作思路和工作方法，不斷提高農民組織化程度，加快新農村建設步伐。四是要大力加強對農民的培訓和教育，加快培養新型職業農民和家庭農場主。通過多種途徑和方式，根據農民所需，進行業務技能培訓和思想文化教育，切實提高他們的生產技能和綜合素質，一方面，為土地的適度規模經營提供人才支持;另一方面，幫助和促進農民向非農產業轉移，為土地的適度規模經營提供更多的土地來源。

　　六、形式多樣，鼓勵創新

　　目前，比較普遍的承包土地流轉形式有代耕代種、出租、轉包、轉讓、互換等。這些流轉形式，方法比較簡單，操作難度不大。但正是由于其簡單方便，因而口頭協議多，簽約率不高，容易產生糾紛矛盾。所以，要進一步加強規范、引導工作。此外，要因地制宜、因勢利導，積極鼓勵有關各方創新土地流轉方式，使需要流轉土地的農戶轉得出、收益高，使規模農業和高效農業的發展有條件、少障礙。近年來一些地方出現了諸如“大戶(企業)承包+反雇農民”、“村統建統調，戶分包”、“土地托管”、“雙置換――以土地承包經營權置換城鎮社會保障，以農村宅基地使用權及其房屋產權置換城鎮社區住房”以及“內股外租+合作經營”的股份合作制等多種土地流轉形式，這些新的流轉形式各具特色，富有創造性和生命力，政府應進一步加大組織，引導力度，使之健康有序發展。同時，要建立健全服務平臺，加強以土地流轉專業合作社為主導的流轉中介組織建設，積極鼓勵社會團體和社會能人開展土地流轉中介服務，打破區劃地域限制，發展多種形式的土地流轉中介和服務組織。要積極探索龍頭企業帶動型、主導產業帶動型、科研單位帶動型、合作組織帶動型、集體經濟帶動型、種養大戶帶動型、流通市場帶動型等多種規模經營形式，綜合運用各種土地流轉方式，推進農村土地規模經營，集約利用。

　　推進農村土地流轉，發展適度規模經營，對農民增收、農業增效和農村發展具有重要意義。但要充分認識到它的復雜性、艱巨性和我們所處的特殊社會經濟環境，切不可急于求成，盲目冒進。從深層次來看，農村土地能不能加速流轉，在很大程度上是取決于農村人口能不能加速向城鎮二、三產業轉移，并獲得穩定的工作、住房和社會保障。如果農民能有更好的就業機會、更高的收入、更可靠的保障，他們就會自愿離開土地，這是一個自然的過程。所以，從宏觀方面看，推進農村土地流轉，還有賴于建立一個完善有力的城鄉一體化的社會保障體系，從根本上解決農民土地流轉的后顧之憂，從而弱化土地對農民的就業與社會保障功能，使農民戀土情結的臍帶逐步自行斷落。從現實情況看，這一過程的實現是漸進的、長期的。所以，當前推進土地流轉工作的重點和著力點，仍然是規范、引導，并切實維護好農民的土地權益。