一、杭州市實施城鄉統籌戰略的時代背景

　　長期以來，我國城鄉經濟社會發展形成了嚴重的二元結構，城鄉分割，城鄉差距不斷擴大，基礎設施和公共服務設施差距明顯，居民發展權利不平等。2010年全國GDP總值為39.8萬億，其中農業總產值約為4萬億，僅占全國GDP總值的10%。目前全國擁有總人口13.7億人，其中農村人口6.74億，除去1.96億農村外出勞動力，實際留在農村從事農業勞動人口仍有4.78億人，約占總人口的35%。35%的人口收入主要來源于10%的GDP之中，城鄉收入差距必然巨大。相比巨大的城鄉收入差距而言，城鄉公共服務和社會福利的差異則更為嚴重。城鎮的社會事業方面，既在起點上要高于鄉村，又在發展速度上要快于鄉村。

　　國內土地資源有限，尤其是耕地資源十分有限，在農產品單位面積產量和單位產量售價難以大幅提高的前提下，農業總產值的增速仍將繼續落后于非農產業的增速，城鄉差距還將繼續拉大。

　　城鄉差距的不斷拉大，造成了一系列的社會經濟問題。一方面，城鄉社會事業差距的擴大，損害了社會的公正原則，農民成為了弱勢群體，城鄉居民在發展機會和社會地位方面的不平等，形成了分階層的社會集團。各個階層之間的差距，會引起人口的無序流動。“貧者愈貧，富者愈富”的“馬太效應”可能引發貧困群體對社會財富再分配的強烈愿望，這些都會影響社會的穩定。另一方面，農民收入過低的現狀，不僅使農民自身現實生活狀況難以改善，而且導致了農村內需不足，限制了工業經濟的繼續發展。

　　任由城鄉差距繼續擴大，經濟、社會問題會更多、更復雜，既影響了經濟的持續發展，也影響了社會的穩定。為此，國家《十二五規劃》將轉變經濟發展方式列為“十二五”的發展重點。城鄉統籌發展是“十二五”期間城市化的新形態，城鄉區域一體化步伐將會進一步加快，城鎮化將會得到深入發展。

　　城鄉統籌的目標是要在消除二元結構、提高農民收入、縮小城鄉差距的同時，實現經濟的持續增長，達到共同富裕的最終目標。然而，在提高農民收入方面，由于農業自身的產業特性決定了通過農業內部來提高農民收入難度很大。大量的理論研究表明，城市化、工業化是帶動鄉村經濟發展，縮小城鄉收入差距的必由之路。城鄉統籌發展的實質是通過工業化和城市化，讓更多的農村勞動力、農村居民進入城市，農民向非農產業和城鎮轉移。

　　杭州境內的自然條件，西部崇山峻嶺起伏，中部丘陵河谷相間，東部水網平原廣闊，構成了“八山、半水、分半田”的地形格局。農民人均耕地面積僅有0.85畝，單純依靠農業增收的難度很大。從杭州各地市所處的發展階段來看，杭州市區人口眾多、經濟發達，杭州市主城區城市化已處于較高水平，正處于“逆城市化”階段，出現了城市中心過度擁擠，土地和公共服務資源緊張等現象。而周邊地區的城市化水平仍處于較低水平，社會公共服務水平與主城區有著明顯的差異。一方面，杭州主城區的繼續發展，需要周邊提供發展空間和資源;另一方面周邊地區的發展，也需要主城區為其帶來市場、資本、技術和人才。

　　二、杭州市城鄉統籌發展戰略構想

　　杭州市“十二五”期間城鄉統籌發展的目標是“城市國際化全面提升，中心城市的輻射力、帶動力明顯增強。城市化水平達到74%。市區與五縣(市)一體化發展新模式基本建立，區域整體發展水平顯著提高。新農村建設加速推進，城鄉要素自由流動、一體化發展的新格局初步形成。”杭州城鄉統籌發展的核心，就是通過加快城市化進程帶動區域經濟發展。具體來說，重點包括以下四項內容：

　　一是杭州城市總體定位于“長三角區域性中心城市”。杭州城市化和工業化的發展節奏和進程，在一定程度上受到地緣區域經濟基礎的制約。杭州東臨寧波，北有上海，緊鄰嘉興、紹興、湖州、金華等地。從區位上來看，杭州的發展一方面需要依托寧波、上海的工業和金融體系來拉動，另一方面又要借助嘉興、紹興、湖州、金華等地的地方資源，從而帶動區域產業集群的整體升級。實現該定位的關鍵主要有兩點：完成地域產業分工和推進交通物流。

　　二是杭州市區通過新城建設，完善城市功能，市區邁向國際化。杭州市區通過構建“一主三副六組團”和市域網絡化，以增強城市綜合功能，推動杭州城區發展從“西湖時代”向“錢塘江時代”邁進。

　　三是周邊五縣(市)城區通過發展縣域經濟，推進新城建設，邁向都市現代化。首先通過發展縣域特色產業體系，并推動產業集聚，構建具有區域特色的產業體系，發展縣域經濟;隨后通過加快新城建設，推動人口集聚，有條不紊地推進新城建設，實現城市的升級。

　　四是選擇27個重點鄉村，通過“中心鎮”建設，步入小城市。在周邊鄉村中，重點選擇部分人口數量多、產業基礎好、發展潛力大、區位條件優、帶動能力強的中心鎮培育成為現代新型小城市。

　　杭州市委、市政府城鄉統籌工作的核心，就是通過20座新城建設和27個中心鎮建設，來整體推進杭州的城市化進程。研究表明，新城的開發會帶來人口的集聚，也會帶來人們生產方式、生活方式的改變，形成了新的消費市場，拉動新經濟。20座新城總規劃人口361萬，若參照杭州市2010年平均城鎮人均可支配收入26864元，人均GDP 74761元的標準來計算。待20座新城按理想狀態建成后，每年將形成約970億元的消費市場，20座新城共產生GDP約2700億元，相當于杭州再增長50%。

　　國際上新城開發類型主要有六類：田園新城、產業新城、邊緣新城、TOD(交通導向)新城、副中心新城、行政中心新城。新城的一般開發模式是：先由政府統一規劃，設立開發機構、并提供開發資金。開發機構負責土地動遷、開發建設融資、建設基礎設施、招商引資、土地出讓、稅收收入。新城的開發投資主要依靠土地的出讓收入和入住企業的稅收來回收。

　　新城開發的成功與否，主要取決于兩大關鍵：一是新城的規劃定位是否能夠符合各方的功能需求，二是新城的開發進程能否得到順利實施。而開發進程能否得到順利實施又主要取決于三大因素，分別是：前期的資金到位情況，中期的招商引資和人口聚集情況，后期的土地出讓和稅收情況。其中，最關鍵的因素就是開發資金能否足額、及時到位。新城開發的現金流情況，示意如下：

　　三、杭州城投實施新城建設過程中的項目經驗

　　新城的開發會帶來人口的集聚、形成消費市場、推動區域經濟持續地發展，其中蘊藏巨大的投資機遇。然而，由于新城開發之前政府的財政實力有限，新城的開發進程常常受到資金瓶頸的制約而延緩，甚至是不得不改變規劃方案，從而在實施的過程中背離初衷。此外，由于新城開發投資規模大、開發周期長、投資與受益主體的不一致等緣故，新城開發也難以受到社會資金的青睞。

　　杭州城投是杭州重大城建項目建設主體、重大城建項目投融資主體和市政公用設施運營主體。杭州城投集團基于自身多年來積攢下的企業資源和專業優勢，已經成功實施了一系列項目投資，積累了運作經驗。下面以杭州城投與建德市政府合作項目為例，介紹杭州城投在城鄉統籌中的運作模式。

　　2011年，為貫徹杭州市委、市政府加快城鄉區域統籌發展的戰略部署，建德市政府與杭州城投就土地開發、城市資源開發、資金融通、城市公用事業、保障性住房、熱電聯產等多個方面達成合作。雙方于2011年3月31日簽訂了《戰略合作框架協議》，并于7月28日簽訂《梅城新城建設合作協議書》，先行的建德梅城新城建設項目現已付諸實施。

　　建德梅城是杭州市“十二五規劃”中重點培育的27個中心鎮之一，全鎮總人口5.5萬人。梅城鎮地處新安江、富春江、蘭江“三江匯合處”，擁有1700多年的悠久歷史，人口集聚，具備中心城鎮建設的條件。建德市根據城鄉統籌規劃安排，啟動梅城新城建設，一期啟動區塊建設項目包括：市民服務中心、學校、醫院、體育中心、商業中心及商務辦公區、車站、農貿市場、安置房、居住用房、廣場、基礎設施等，總投資7.9億元，規劃面積約3.28平方公里。

　　雙方合作范圍主要包括一期2020畝土地開發展開，三部分內容：第一部分是提供土地拆遷、補償的融資服務;第二部分是以融資+代建的模式，全面介入一期區塊內市政基礎設施、市民服務中心、濱江公園、文化廣場、山開挖和場地回填項目;第三部分是以BT的模式由杭州城投負責安置房的投資建設。具體運作模式如下圖所示：

　　雙方合作的流程是：先由建德市政府負責承擔新城的征地拆遷、安置補償、規劃審批、落實用地指標等任務。再由杭州城投負責為項目開發提供開發融資，承擔基礎設施、公用設施和保障房的投資建設。最后由建德市政府通過新城建成后的部分土地出讓收入和稅收收入，作為回報，杭州城投憑此收回投資。

　　四、城鄉統籌發展中“城投模式”的總結

　　1、發揮城投“三大主體”獨特優勢，助力城鄉統籌破瓶頸

　　杭州城投在落實市委、市政府城鄉統籌戰略方面，有著自身特有的優勢，主要包括：

　　一是具有較強的投融資能力，可為城市基礎設施建設、重大城建項目的實施提供資金保障。

　　二是具有較強的大項目建設和做地能力。杭州城投自成立以來，組織實施了一批重要城市基礎設施項目、重大公建項目和土地開發項目，培育了一批具有大項目建設與管理能力的專業技術與管理人才，積累了實施重大工程和做地項目的經驗和能力。

　　三是具有較強的城市基礎設施保障能力和運營能力。作為城市基礎設施運營主體，杭州城投承擔著城市公共交通、供排水、燃氣、垃圾處理等公共產品的提供和保障職能，整體公用事業的保障與運營能力較強。

　　四是杭州城投各版塊的介入，有助于提升新城的硬件條件，改善招商環境。如杭州熱電集團通過為產業新城提供“熱能服務配套”改善了新城的招商環境。

　　杭州城投的“3大主體”定位和“4大優勢”，與新城開發政府達成一攬子的合作協議，在資金、基礎設施開發、到城市運營保障等方面進行整體的整體合作，從而既破解了新城建設的融資難題，又解決了投資與受益主體的不一致問題。

　　2、必須堅持“政府主導、市場運作、優勢互補、合作共贏”的原則

　　堅持政府主導原則。政府擔負了新城的規劃設計、土地動遷、制定政策、爭取用地指標、人員安置補償等重任，既是整個新城開發建設的監管主體，又是土地出讓、招商引資、稅收征收的實施主體。因此新城的開發，必須堅持政府主導的原則才能成功。

　　堅持市場運作原則。資金的到位情況是新城開發實施過程中的關鍵，由于新城建設投資大、周期長，政府本身財政資金有限，又缺乏有效的融資手段，新城的開發必然會遭遇資金瓶頸。通過政企合作，有助于政府通過企業的途徑，從外部獲得融資，借助社會資本的力量，破解融資瓶頸。

　　堅持優勢互補原則。政府是規劃設計、征地拆遷、安置補償、土地出讓、政策優惠、爭取用地指標等工作的職能機構，也是唯一的合法主體。而企業則在投融資、項目建設、招商引資、經營運作等領域具有專業優勢。新城的開發，必須堅持優勢互補的原則，緊密合作，將雙方的優勢資源共同進行對接。

　　堅持合作共贏原則。新城建設是城鄉統籌的主要抓手，對提高人民經濟收入、改善生活品質、發展地方經濟至關重要，是地方政府和人民的共同利益所在。企業則是經濟活動的主體，以最求經濟效益為目標。因此，政府和企業之間需要建立起一套有效的“投資—收益”補償體系，將政府、人民和企業三方利益進行協調。政府應該通過一定的回報機制，將部分未來發展的成果與企業進行分享，才能達到各方利益的均衡與協調。

　　截止發稿時，建德梅城新城建設已經啟動，擔任新城開發任務的建德城發建設發展有限公司已組建完畢，資金已經到位，人員已經基本到位。建德梅城新城當地的土地動遷、安置等工作也已逐步展開。