摘要：城市規劃是一門科學，也是一項政府職能，同時還是一項社會活動。在現代城市規劃所關心的諸多問題中，利益問題已經成為一個極其重要的問題，它貫穿于城市規劃的全過程，而且在很多情況下主宰著規劃的走向和決策。因此，所有城市規劃工作就是圍繞著利益問題進行的。鑒于此，本文從公共利益視角對城市規劃進行探討。

　　關鍵詞：公共利益,城市規劃,規劃師

　　一、前言

　　城市規劃成為協調社會不同利益的一種工具，城市規劃的目標就是要實現公共利益的最大化。當前，中國正處于社會經濟雙重轉型、城市化高速發展時期中，城市建設中由利益問題引發的各種建設矛盾已經成為輿論的焦點。城市規劃工作需經常面對市民為爭取各種權益如陽光權、綠地權、隱私權、視野權等引發的大量行政訴訟，市民的訴求并非僅僅是維護個人的利益，而體現的是對公共利益的關注。城市規劃工作面臨著嚴峻的挑戰，更已引起規劃界及政府部門的高度重視。2006 年 4 月 1 日起施行的新版《城市規劃編制辦法》將城市規劃定義為“城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。新版《城市規劃編制辦法》強調編制城市規劃應該本著科學發展觀、和諧社會、節約和集約利用資源、關注中低收入人群的指導思想，應當考慮人民群眾需要，改善人居環境，方便群眾生活，充分關注中低收入人群，扶助弱勢群體，維護社會穩定和公共安全。在規劃內容上對涉及城市發展長期保障的資源利用、環境保護、區域協調發展、風景名勝資源管理、自然與文化遺產保護、公共安全和公眾利益等方面的內容，應當確定為必須嚴格執行的強制性內容。新版《城市規劃編制辦法》的這些變化，不論是從城市規劃定義、編制城市規劃的指導思想還是內容上，都再次從法規的高度強調了城市規劃中公共利益的重要性，為以后城市規劃的編制工作指明了方向。

　　二、公共利益視角下城市規劃的建議

　　1、城市規劃確定城市公共物品的提供

　　城市是提供公共物品最多、最集中的區域，公共物品既是有形的物質產品，如道路、橋梁、綠地公園、廣場、污水處理系統、城市形象等等，也有非物質產品和服務，如城市規劃體系、公共政策、管理法規、許可證制度、公共衛生標準習慣等等。只有在政府提供這些公共物品的前提下，城市功能才能正常發揮。但是，從財政能力以及公平性的角度出發，政府不可能提供消費者認為的所有的公共物品。城市公益設施建設難以從經濟角度激發市場，吸引投資，而這些公益設施對于保障公共利益，維護城市正常機能至關重要。但是以上問題不能通過市場本身，而只有依靠代表社會整體利益的城市規劃的干預加以解決，城市規劃對城市公共物品的配置發揮了重要的作用。城市規劃部門通過對各類城市設施的服務對象進行分析，來判定該類城市設施是否屬于公共物品還是私人物品，以確定投資主體，減少“搭便車”現象的發生，為政府投資公共物品提供依據。規劃部門應成為政府實施宏觀調控、參與資源配置、為全體社會成員提供公共物品的重要公共部門。城市規劃應成為公共服務型政府提供公共政策和公共服務的重要依據與手段，就是要在市場與政府這“兩只手”的互相抗衡中，發揮應有的“規范、協調、監管、服務”作用，以實現公共利益最大化。

　　2、引導開發企業參與城市規劃建設

　　在制定規劃制度過程中，代表市場的開發企業沒有機會表達對城市發展和建設的愿望，他們成為規劃結果的被動接受者。規劃不適應市場的后果只有等規劃實施若干年后才顯現出來，這也是導致規劃難以順利實施的重要原因。由于城市規劃法沒有對開發企業參與規劃的法律保證，許多開發企業不得不借助別的渠道表達城市空間資源的利用需求，或采取不正當手段與政府力量相結合，改變或調整規劃，謀取利益;或利誘規劃師，通過規劃技術手段，變相地謀取自身利益。為了控制開發企業主體對經濟利益的無度追求而影響公眾利益，必須加強對他們的監督和約束，避免社會和經濟利益受損，在城市規劃建設活動中，開發商等利益實體往往要求對地塊實行超強度開發，而這種開發則以部分居民常年處于高樓陰影下為代價，這時可以對開發商因超強度開發所造成的外部負效應實行經濟懲罰，并對居民實施經濟補償;對已經建成的違規項目，在拆遷也挽不回不良后果的情況下，可采取“體罰性”的措施，即可讓開發商義務或免費對其他城市公共空間進行開發，對城市總體效益進行補償。

　　3、提高公眾參與的積極性

　　一方面，公眾參與有利于將城市規劃建立在廣泛的群眾基礎之上，獲得更準確的關于城市過去、現在的真實認識和對將來發展的公眾設想。通過有效的公眾參與，規劃師們能了解到公眾在想些什么，他們需要規劃做些什么，使規劃工作落實在對公共利益透徹、準確的分析和把握的基礎上，避免規劃決策脫離實際。同時，公眾參與使得規劃決策透明化，可以最大限度地消除規劃決策中的腐敗現象，保證規劃的公平、公正，保護公共利益得到落實。另一方面，在市場經濟體制利益分化的社會結構中，從社會穩定性的角度看，參與利益競爭者越多，就意味著更多的主體會熟悉并遵守社會的共同規則，政府的服務和管治就會獲得更多的支持，社會的穩定性就越好。但是，目前我國現行的城市規劃的法律法規不僅配套不夠，而且為公眾參加城市規劃提供法律支撐的法規制度也不健全。我國的城市規劃公眾參與仍然停留在“事后參與”和“被迫參與”的狀態，其根本原因是與我國公眾參與城市規劃的微觀層面的法理依據的缺失有著密切的關系。因此，我們不僅僅是要關注城市規劃的目的、編制過程中的公眾參與，也應該要考慮對違法編制城市規劃、違法實施城市規劃的行政行為規定救濟途徑，以保障公共利益和公民的合法權利，從而真正落實憲法和其他基本法律的精神和內容，體現城市規劃的立法為公、規劃為民。2006 年 4 月 1 日開始實施的《城市規劃編制辦法》已經在公眾參與上有了突破，新《辦法》強調了公眾參與城市規劃編制的權利。例如 16 條規定，“在規劃編制中就應該采取公示、征詢等方式，聽取公眾意見，并對有關意見采納情況予以公布。”從告知參與到征詢參與，參與工作已經向前邁進了一大步，今后還應該完善公眾參與決策權和尋求救濟權的法律地位和相關規定。

　　4、發揮規劃師的作用

　　現實的發展要求城市規劃從一門崇尚科學理性的技術角色，轉變到公共事物中扮演組織群眾意見和協調不同利益團體的角色，城市規劃師也從技術專家向社會活動家轉變。“經紀人”建設可由規劃師分別擔綱包括政府、開發主體和公眾等在內的所有主體的利益代表，他們分別為所代表的利益集團服務，在符合規劃原則的前提下與別的利益集團進行對話和談判，通過相互協調、相互對話體現各主體平等的權利和機會，維護各階層、團體的利益，實現保障國家社會利益的目的，實現社會、政府和市場等的多方互動，協調相互之間的利益關系。當前我國城市規劃師的就業狀況，決定了他們最多只能為公共利益而呼吁，而無法真正做到保護、爭取公共利益。“城市發展中，只有政府、市場、社會公眾形成勢均力敵的三股力量，規劃師中立的價值觀才能建立，才能成為公共利益代言人、社會利益維護者”。在這種情況下，規劃師要想承擔維護公共利益的職責，必須先致力于傳播規劃信息，規劃師不應僅僅將其掌握的知識資源和擁有的智慧奉獻給他們的甲方，而更應該傳播給廣大的公眾，用規劃知識武裝市民�？梢岳�用大眾媒體、舉辦講座、散發宣傳品、創建規劃網站等對話平臺，廣泛宣傳城市規劃，提高公眾對規劃的認識，公眾才能更積極、更有效地參與到城市規劃活動中。只有通過各種形式的宣傳活動使公眾對城市發展決策的影響后果有所了解，才能讓百姓為自己的利益去與市場和政府抗爭。因此，傳播規劃信息成為規劃師繼續發揮、維護公共利益作用而采取的必然行動。

　　三、結語

　　總之，城市是由眾多利益相關的個體所構成的社會共同體，城市規劃具有復雜性的特點，面臨諸多社會性和倫理性問題，涉及到包括公共利益和私人利益的各種利益矛盾之間的協調與平衡。城市規劃應全面體現社會公平，遵循以維護公共利益為重、以保護弱勢群體利益為先的倫理價值取向。

　　參考文獻：

　　1、童明.政府視角的城市規劃.中國建筑工業出版社，2009

　　2、張萍.城市規劃法的價值取向，中國建筑工業出版社，2008

　　3、王曉川，城市規劃對房地產開發的調控制.中國電力出版社，2008