【摘要】 介紹了合肥市節(jié)約集約用地試點(diǎn)方案的主要內(nèi)容，認(rèn)識到科學(xué)規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的前提，機(jī)制與制度改革是實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的保障，節(jié)約集約用地真正目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，最終目的是實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、社會和諧型發(fā)展。

【Abstract】This thesis give a general introduction of the process of drafting Frugal & Intensive land use pilot city program for Hefei City, also its main contents .It reaches an agreement that a scientific planning is the premise of Frugal & Intensive land use, the reform of mechanism and institution is a compulsory guarantee. The genuine objective of Frugal & Intensive land use is to encourage the conversion of the mode of economic and social development, ultimately achieving the development of Resource-saving, Environment-friendly and Social Harmony Type.

【關(guān)鍵詞】節(jié)約集約  建設(shè)模式 組織保障

【Key words】Comprehensive work of the government; Frugal & Intensive land use pilot city; Construction mode; Organizational guarantee

 

 

一、 引言

土地是民生之本、發(fā)展之基，對于我國人多地少的狀況，土地的節(jié)約集約利用是一項(xiàng)長期而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。黨中央、國務(wù)院高度重視土地節(jié)約集約利用工作，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出：節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠(yuǎn)利益和民族生存根基。2008年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）中明確指出：切實(shí)保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國家長遠(yuǎn)利益的大計(jì)，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是我國必須長期堅(jiān)持的一條根本方針。

2008年，受長沙新河三角洲以及黎托片區(qū)成為國家節(jié)約集約用地試點(diǎn)項(xiàng)目啟發(fā)，結(jié)合合肥市國土管理的新舉措，合肥市政府決定申報(bào)國家節(jié)約集約用地試點(diǎn)。

二、必要性和緊迫性

1、是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，首先必須轉(zhuǎn)變粗放的土地利用方式，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。作為新興的省會城市，合肥必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在資源保護(hù)、科學(xué)發(fā)展保障機(jī)制建立方面積極探索，創(chuàng)造新鮮經(jīng)驗(yàn)，真正把科學(xué)發(fā)展觀落到實(shí)處。

2、是實(shí)現(xiàn)中部地區(qū)奮力崛起的重大舉措

中部崛起面臨的資源、環(huán)境背景與東部地區(qū)發(fā)展初期已有很大不同，國家對中部的要求也不同于東部地區(qū)，中部地區(qū)不僅要發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，更要保護(hù)耕地，建設(shè)國家糧食生產(chǎn)基地。發(fā)展不足是中部地區(qū)普遍面臨的最大問題，發(fā)展的資源約束十分嚴(yán)峻。中部崛起的這一特殊難題首先表現(xiàn)為土地供需矛盾日益突出。

合肥作為中部省會城市，既要奮力崛起，又要切實(shí)保護(hù)耕地，為國家堅(jiān)守18億畝耕地紅線做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。破解保護(hù)資源與保障發(fā)展的難題，唯一的出路在于節(jié)約集約用地。

3、是加快現(xiàn)代化濱湖大城市建設(shè)的必然選擇

安徽省總結(jié)長期以來發(fā)展不快的原因，一個(gè)重要方面是缺乏中心城市帶動，把合肥建設(shè)成為能夠帶動全省發(fā)展的中心城市成為省委省政府的重要戰(zhàn)略決策。

合肥要建設(shè)現(xiàn)代化濱湖大城市，必須未雨綢繆，堅(jiān)定地按照科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)“兩型社會”的要求，提高土地利用效率，走節(jié)約集約用地之路。

4、是推動我國土地管理制度改革的重要抓手

節(jié)約集約用地是我國土地管理制度改革的根本方向，是土地規(guī)劃、保護(hù)、開發(fā)、利用等各項(xiàng)工作任務(wù)的核心目標(biāo)。

我國目前節(jié)約集約利用土地的管理體制、政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚不健全，促進(jìn)節(jié)約集約用地的城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)稅政策、社會保障、環(huán)境保護(hù)等方面的制度環(huán)境也未形成。

合肥以開展節(jié)約集約用地試點(diǎn)為平臺，推動土地管理制度創(chuàng)新，促進(jìn)相關(guān)制度改革，可以為全國構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制先行探索，提供借鑒。

 

三、基礎(chǔ)條件

1、合肥市綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)

2005－2007年，合肥全市地區(qū)生產(chǎn)總值增速連續(xù)3年位居全國省會城市第2位，占安徽省經(jīng)濟(jì)總量由16.3％提高到18.2%。在全國百強(qiáng)城市中，綜合實(shí)力由2005年的第31位提升到2007年的第21位。

快速發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)使合肥市有實(shí)力在城市開發(fā)中加大投入，提高土地承載力；優(yōu)越的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境使合肥市有條件從招商引資向招商選資轉(zhuǎn)變，把是否節(jié)約集約用地作為審批項(xiàng)目的必要條件。

2、國家在合肥已開展多項(xiàng)試點(diǎn)

合肥擁有國家級稱號的試點(diǎn)有：國家科技創(chuàng)新型試點(diǎn)市、國家再生資源回收體系建設(shè)試點(diǎn)市、國家級汽車及零部件出口基地城市、加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移承接城市、中國服務(wù)外包基地城市、國家動漫產(chǎn)業(yè)基地。

國土資源部在合肥開展的試點(diǎn)有：城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)工程、數(shù)字國土工程、城鎮(zhèn)地籍管理系統(tǒng)工程、土地規(guī)劃管理系統(tǒng)工程、區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地變化分析工程、金土工程。

3、合肥市節(jié)約集約用地的探索與經(jīng)驗(yàn)

近年來，合肥市在土地管理方面，認(rèn)真總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新管理機(jī)制，初步形成了“節(jié)約土地、集約建設(shè)、持續(xù)發(fā)展” 的土地利用模式。

（1）集體決策機(jī)制

合肥市成立了高規(guī)格的土地市場管理委員會和城市規(guī)劃委員會，由省委常委、市委書記擔(dān)任主任，市長擔(dān)任第一副主任，分管副市長和相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任，市發(fā)改委、經(jīng)委、建委、國土局、規(guī)劃局、財(cái)政局、監(jiān)察局、審計(jì)局、國稅局、地稅局等為成員單位，所有土地均經(jīng)集體審批。此舉不僅從體制上有力地加強(qiáng)了土地供應(yīng)的宏觀調(diào)控，保證了土地的節(jié)約集約利用，而且有效地促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（2）項(xiàng)目規(guī)劃優(yōu)選機(jī)制

充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，面向全國發(fā)布擬出讓地塊信息，廣泛引導(dǎo)意向投資單位對土地開發(fā)進(jìn)行深度研究，提出規(guī)劃方案、經(jīng)營計(jì)劃等，從而為政府提供更加科學(xué)的決策依據(jù)，為土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓提供最優(yōu)的供應(yīng)條件，有力地促進(jìn)了土地利用效益最大化。

（3）用地指標(biāo)項(xiàng)目管理制

從2008年1月起，按照統(tǒng)籌的原則，改變用地指標(biāo)按區(qū)域一次性分配方式，由計(jì)劃管理向項(xiàng)目管理轉(zhuǎn)變。根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、投資強(qiáng)度、稅收額度、就業(yè)崗位等綜合因素，將用地指標(biāo)向節(jié)能環(huán)保型、高附加值的項(xiàng)目傾斜。本著成熟一個(gè)分配一個(gè)的原則，把握土地供應(yīng)節(jié)奏。此舉不僅改變了縣（區(qū)）政府將主要精力放在爭指標(biāo)，卻忽視項(xiàng)目儲備和土地利用監(jiān)管的現(xiàn)象，而且通過土地規(guī)劃、計(jì)劃、征收、供應(yīng)、監(jiān)管扁平化管理，切實(shí)保障優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目早落地、早投產(chǎn)、早見效，從體制上找到了解決土地閑置的新路徑。

（4）雙向約束機(jī)制

“雙向約束”就是以土地為“閘門”，對項(xiàng)目建設(shè)單位和政府雙方都制定了一系列的約束制度，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目用地長效管理。對建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立投資強(qiáng)度、產(chǎn)出額度、上繳稅收、就業(yè)規(guī)模等指標(biāo)，明確項(xiàng)目建設(shè)周期，建立建設(shè)履約保證金、驗(yàn)收考核、項(xiàng)目退出等約束制度。

（5）考核獎懲機(jī)制

2004年以來，市政府將節(jié)約集約用地納入各級政府考核體系。建立土地投資率、土地銷售額產(chǎn)業(yè)率、土地稅收產(chǎn)業(yè)率、吸納就業(yè)率、產(chǎn)業(yè)集聚率等5項(xiàng)考核指標(biāo)，強(qiáng)化對開發(fā)園區(qū)項(xiàng)目用地情況的綜合評價(jià)與考核。

（6）格網(wǎng)地價(jià)管理機(jī)制

在城市規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)密集區(qū)范圍內(nèi)，均勻設(shè)定公里格網(wǎng)為價(jià)格管理單元。評估公里格網(wǎng)內(nèi)正常市場條件下，商業(yè)、住宅用地完整土地使用權(quán)的平均價(jià)格。通過格網(wǎng)地價(jià)體系，從宏觀上達(dá)到總價(jià)平衡，微觀上達(dá)到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，實(shí)現(xiàn)地價(jià)管理的動態(tài)化、精細(xì)化、公開化，利用價(jià)格杠桿促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、用地節(jié)約。

（7）“鐵腕”清理閑置土地

通過采取“收回或重新配置、完善供后監(jiān)管、清欠社保資金、調(diào)整年度用地計(jì)劃、在建項(xiàng)目檢查、規(guī)范入?yún)^(qū)入園協(xié)議、建立工業(yè)項(xiàng)目投入產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)綜合評價(jià)體系”七項(xiàng)重點(diǎn)措施，共收回、調(diào)整閑置土地。此舉進(jìn)一步優(yōu)化了投資環(huán)境，促進(jìn)了項(xiàng)目建設(shè)和土地的節(jié)約集約。

（8）打造陽光地產(chǎn)

優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地資源，創(chuàng)新經(jīng)營性用地管理辦法，將市、縣經(jīng)營性用地統(tǒng)一到市招投標(biāo)中心組織上市，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置，確保了國有土地資產(chǎn)保值增值。在全國率先推行經(jīng)營性用地“定期推介、全國公告、政府拆遷、凈地出讓”的供應(yīng)方式，致力打造公開、公正、透明、開放的“陽光地產(chǎn)”，從而保證了土地市場運(yùn)行的公開、公平、公正。

（9）充分發(fā)揮土地對房地產(chǎn)市場的調(diào)控作用

結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃，編制了城市土地儲備五年規(guī)劃，建立城市土地潛力評價(jià)體系，使土地收購儲備與城市建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)銜接；穩(wěn)步推進(jìn)城市危舊房改造、城中村改造，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)“退城入?yún)^(qū)入園”，盤活土地存量，拓展了城市發(fā)展空間；根據(jù)房地產(chǎn)市場狀況，合理調(diào)控土地供應(yīng)規(guī)模，改善土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，保證廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的土地供應(yīng)，促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（10）建立失地農(nóng)民保障體系

嚴(yán)格依法征地，保障失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。在全省率先建立了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，實(shí)施失地農(nóng)民養(yǎng)老保障和最低生活保障制度，建立了全市統(tǒng)一保障平臺。

 

四、目標(biāo)

逐步建立節(jié)約集約用地的土地管理體制。逐步建立節(jié)約集約用地的其它配套制度和政策。逐步建立節(jié)約集約用地的土地市場體系。逐步建立節(jié)約集約用地的評價(jià)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，不斷提高城鄉(xiāng)土地資源的節(jié)約集約利用水平。

 

五、建設(shè)模式

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

到2010年，全市人口達(dá)到580萬人，城市化水平由2007年的 55%提高到62%；到2020年，全市人口達(dá)到710萬人，城市化水平提高到74%，城市綜合承載力提升20%，節(jié)地率提高20%，實(shí)現(xiàn)主城區(qū)、新區(qū)、組團(tuán)、重點(diǎn)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)緊湊發(fā)展的目標(biāo)。

主要采取全面提升主城區(qū) ；融合發(fā)展四組團(tuán) ；緊湊開發(fā)濱湖新區(qū) ；協(xié)調(diào)建設(shè)小城鎮(zhèn)等四項(xiàng)措施。

2、開發(fā)園區(qū)建設(shè)

實(shí)施工業(yè)立市戰(zhàn)略，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，打造全國先進(jìn)裝備制造業(yè)基地、知名家電產(chǎn)業(yè)基地、重要汽車產(chǎn)業(yè)基地。加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)。3-5年，建設(shè)工業(yè)產(chǎn)值1000億元以上園區(qū)2家，500億元以上2家，100億元以上3家；工業(yè)項(xiàng)目容積率由過去平均不足0.4提高到0.7以上，新增工業(yè)項(xiàng)目容積率達(dá)到1.0以上，畝均投資強(qiáng)度提高50%以上，畝均稅收增加50%以上。

3、城中村改造

以城市規(guī)劃為依據(jù)，以空間形態(tài)改造為重點(diǎn)，集中連片改造，對建設(shè)用地進(jìn)行整理，用5年時(shí)間基本完成城中村改造。

4、土地整理與宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、共同發(fā)展，把土地整理、宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約發(fā)展和農(nóng)民增收，積累解決三農(nóng)問題經(jīng)驗(yàn)。每年整村推進(jìn)整理項(xiàng)目不少于10萬畝，建成“田成片、路通暢、林成網(wǎng)、渠配套、旱能灌、澇能排”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。建成基礎(chǔ)設(shè)施完善（通路、通水、通電、通信息等）、公益設(shè)施配套、生態(tài)環(huán)保、獨(dú)具特色的現(xiàn)代化新型農(nóng)莊。

5、濱湖區(qū)建設(shè)

濱湖區(qū)建設(shè)堅(jiān)持“基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先、社會事業(yè)優(yōu)先、群眾利益優(yōu)先、聚集人氣優(yōu)先”，突出生態(tài)環(huán)保 ，依照核心引領(lǐng)、縱軸推進(jìn)、橫向延展、點(diǎn)軸片塊的總體思路，嚴(yán)格按城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃合法合規(guī)發(fā)展。

濱湖新區(qū)規(guī)劃以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以合肥市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃為依據(jù)，建設(shè)以商務(wù)金融、行政辦公、旅游會展為主導(dǎo)功能，文化體育為互補(bǔ)功能，科技、教育、研發(fā)、創(chuàng)意為特性功能，生活服務(wù)、商貿(mào)物流為支撐功能的多元復(fù)合互動的綜合性城市功能區(qū)。

 

六、思考與總結(jié)

1、節(jié)約集約用地應(yīng)成為全社會共同的新文化

推進(jìn)節(jié)約集約，不是一兩個(gè)部門的事。實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地需要多方面的配合，要有協(xié)同的行動。要向全社會宣傳國家土地資源短缺的嚴(yán)峻事實(shí)，積極營造一種全社會支持節(jié)約集約用地的氛圍。只有全社會的認(rèn)識都加強(qiáng)了，豪宅、花園式工廠、大廣場、寬馬路等奢侈用地、形象工程才能避免。

2、節(jié)約集約用地應(yīng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心理念

合理編制和嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，才能科學(xué)指導(dǎo)土地利用、才能為節(jié)約集約用地奠定基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)規(guī)劃是直接指導(dǎo)建設(shè)的藍(lán)圖，在各層次規(guī)劃中都關(guān)乎節(jié)約集約用地問題。在宏觀層面上，兩規(guī)融合是實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的必由之路。

首先，空間結(jié)構(gòu)是否合理，用地布局是否科學(xué)對于用地節(jié)約集約發(fā)揮重要影響。在宏觀層次上，通過促進(jìn)城市群、同城化等城鎮(zhèn)密集區(qū)發(fā)展，促進(jìn)交通走廊、工業(yè)走廊、城鎮(zhèn)走廊復(fù)合發(fā)展促進(jìn)用地集約化；在中觀層次上，合理布局城市中心區(qū)，如合肥市提出“141”空間發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局，以城市公共交通發(fā)展為紐帶，促進(jìn)設(shè)施共享、資源集聚、用地節(jié)約集約，構(gòu)建多中心、組團(tuán)式、緊湊型融合協(xié)調(diào)的發(fā)展模式。

其次，各項(xiàng)建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)上可以做到更節(jié)約。隨著新技術(shù)發(fā)展，一些市政設(shè)施占地大大縮小，交通疏散能力的提高使一些大規(guī)模的設(shè)施得以建設(shè)，如市政綜合樓、靜脈產(chǎn)業(yè)園、中小學(xué)、MALL等。

第三，在建設(shè)模式上的技術(shù)創(chuàng)新能不斷促進(jìn)節(jié)約集約用地。地下、半地下空間的開發(fā)、立體開發(fā)、TOD模式、城市綜合體、社區(qū)中心等。

第四，通過提升基礎(chǔ)設(shè)施支撐，提高城市綜合承載力，可以提高城市土地的集約度。如對城市如提高道路等級結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)大容量、快速的公共交通系統(tǒng)以及大容量的市政供應(yīng)能力。

3、機(jī)制與制度是促進(jìn)節(jié)約集約用地的保障

機(jī)制與制度是促進(jìn)節(jié)約集約用地的保障。城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠促進(jìn)建設(shè)在空間布局上實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約，但就土地閑置、低效利用、用地指標(biāo)分配等問題，規(guī)劃無能為力。為了使土地節(jié)約集約利用有章可循，國家和地方政府要完善相應(yīng)的規(guī)章制度，如盡快建立促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的獎懲激勵機(jī)制，使浪費(fèi)粗放用地行為受到懲罰，使節(jié)約集約用地者受到表彰、獎勵、得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，以調(diào)動各方節(jié)約集約利用土地的積極性。同時(shí)，需建立符合國家標(biāo)準(zhǔn)和地方實(shí)際情況的評價(jià)指標(biāo)體系，為土地節(jié)約集約利用的科學(xué)評價(jià)提供依據(jù)，并將評價(jià)結(jié)果同政府考核和建設(shè)用地指標(biāo)相結(jié)合。