摘 要:在對土地變更調查與遙感監測工作原理和方法的分析與總結的基礎上，對年度土地變更調查的演變過程、變更模式的分析，提出提高土地變更調查效率、成果準確性以及確保成果質量的方法，實現土地調查成果的“一查多用”和變更常態化監管。

　　關鍵詞:土地變更調查,聯動機制,常態化變更監管

　　前言

　　土地變更調查是重要的國情國力調查，調查的主要內容包括耕地、建設用地、基本農田等的面積、地理位置、屬性等各項指標，掌握年度土地利用現狀變化情況，滿足國土資源“一張圖” 工程建設和“批、供、用、補、查”日常監管的需要，為管理及經濟社會發展提供基礎資料。

　　一、我國土地變更調查的演革

　　(一)1996年至2008年手工作業變更階段

　　1984年至1996年，我國開展第一次全國土地調查。全面查清了當時我國的土地利用類型、面積、分布、權屬等土地利用狀況，取得了從地塊到村、鄉、縣、地市、省和全國及可按部門、流域統計的8個一級類、46個二級類土地面積，對耕地進行了按坡度分級統計，形成了基本覆蓋全國的1：1萬(部分沙漠、山區為1：3萬或1：5萬)土地利用現狀圖。

　　自1996年詳查結束至2008年，國土資源部每年都組織開展年度土地變更調查工作，但受技術條件、變更手段等原因限制，年度土地變更調查成果不能及時進行數據庫更新，詳查數據庫出現了現勢性差、精度低、速度慢等問題，尤其是基層的技術力量和設備相對落后，變更調查圖件、數據、數據庫更新不能同步進行，不能實現真正意義上的數圖一致，圖庫一致。

　　(二)新方法、新機制下的土地變更調查

　　2007年啟動，2009年12月31日為統一時點的全國第二次土地調查獲取了客觀、真實、準確的全國土地利用數據，建立了覆蓋全國的區、市(地)、縣三級，集影像、圖形、地類、面積和權屬為一體的土地調查數據庫，建立了土地資源變化信息的調查統計、監測與快速更新機制。在此基礎上充分利用年度土地利用遙感監測成果完成的土地變更調查。是全面利用“3S”技術采用新方法、新機制的土地變更調查。

　　1、年度土地變更調查成果是國土資源管理“一張圖”工程核心內容

　　2010年在全國首次采用新方法、新機制開展年度土地變更調查，首次提出土地變更調查與遙感監測工作，充分利用現代遙感技術、“3S”技術(遙感—RS 、地理信息系統—GIS和全球衛星定位系統—GPS))進行年度土地變更調查與遙感監測工作，以準確獲取年度土地利用變化的數據信息，保持第二次土地調查成果的現勢性、準確性，及時更新國土資源管理“一張圖”工程、和國土資源綜合監管平臺的核心數據，鞏固第二次土地調查成果應用的最大化。

　　2、2011年土地變更調查組織模式、工作內容、職責分工不同于住年

　　2011年度土地變更調查與遙感監測工作的組織模式、工作內容、職責分工與往年相比都有很大變化，工作量更大、內涵更豐富、難度更高、技術要求更嚴，增加了建設用地管理信息調查、核查內容，數據庫質量要求更高。

　　3、實現了土地變更調查由“單一變更”向“一查多用”的轉變

　　2011年是按照新機制、新方法開展土地變更調查與遙感監測工作的第二年，是《全國土地變更調查工作規則(試行)》全面實行的第一年，也是鞏固推進新機制、新方法的關鍵一年，《全國土地變更調查工作規則》和“一查多用”的全面實施，是國家意在利用其“天眼地網”的高精技術來逐步規范地方政策執行水平。年度土地變更調查工作已不是單一的技術工作，涵蓋了國土資源管理的規劃、耕保、用地審批、執法檢查、基本農田建設等方面，其技術性、政策性越來越強。

　　4、年度土地變更調查由年度集中調查向常態化監管為主轉變

　　新方法、新機制下的土地變更調查和遙感監測工作，其技術性、政策性越來越強，工作量也越來越大，建設用地管理信息的調查和核查，使年度土地變更調查由集中調查向以常態化監管為主轉變。

　　5、國土資源監管方式從“以數管地”到“以圖管地”轉變

　　新機制下的土地變更調查工作，徹底改變了傳統的土地變更調查模式，實現了從被動接收地方上報統計數據到國家主動監測、核查和分析的重大改變，實現國土資源監管方式從“以數管地”到“以圖管地”的轉變，為實現基礎數據的動態更新、提高土地變更調查的效率，保持二次調查成果的現勢性，奠定了基礎。

　　二、新形式下土地變更調查工作的基本要求

　　全國第二次土地調查以來啟動的年度土地利用遙感監測項目，各地開展年度土地變更調查工作提供了參考數據。為利用遙感監測成果，提高土地變更調查質量，創新變更調查方法，強化常態化變更監管，減少年度變更調查工作量，節約工作成本，提高工作效率。是目前年度土地變更調查工作的迫切需要。

　　(一)“一查多用”要求提高年度土地變更調查成果的準確性

　　從2011年度土地變更調查來看，“一查多用”已全面體現，土地變更調查成果不再是單一的地籍數據和圖件，變更調查與遙感監測成果已經用于土地礦產衛片檢查、規劃編制、土地督察、用地審批、耕地目標責任考核等多個業務領域，土地變更調查成果已成為國土資源各項管理工作的基礎和落腳點。對土地變更調查成果的客觀性、準確性提出了更高要求，這就要求切實做好日常變更工作。

　　(二)加強發揮“日常監管”作用

　　要實現年度集中調查向常態化監管為主轉變，這就要求切實做好日常變更工作。盡可能把工作做在平時，如各類用地管理信息，做到在國土資源“一張圖”和綜合信息監管平臺上的實時體現與更新，實時反映耕地保護、土地利用計劃安排使用、土地節約集約利用、違法用地與土地督察等年度各類變化情況，強化常態化變更，減少年度變更調查工作量，節約工作成本，提高工作效率，掌握年度土地利用現狀變化情況，保持土地調查數據和國土資源綜合監管平臺基礎信息的準確性和現勢性，同時擴大土地變更調查和遙感監測成果應用的深度和廣度，充分發揮土地變更調查與遙感監測工作在國土資源管理工作中的基礎和保障作用。

　　三、利用遙感技術做好年度土地變更調查的幾種方法

　　(一)繼續完善聯動機制

　　為更好的應對“一查多用”，年度土地變更調查,要繼續完善土地變更調查的聯動協作機制，按照多方參與、緊密配合、分工協作、各司其職、共同負責的原則組織開展工作，檢查管理，集中變更入庫。

　　(二)實現常態化變更監管機制

　　做好新機制下的年度土地變更調查工作，應充分發揮綜合監管平臺的“日常監管”的支撐作用，將“日常監管”、“動態變更”有效的結合起來。充分運用國土資源遙感監測全國“一張圖”、土地“批、供、用、補、查”用地管理、礦產資源勘查開發監管等綜合信息監管平臺的日常實時監管信息，實現常態化變更監管機制，減少年度土地變更調查工作量，節約工作成本，提高土地變更調查的效率。

　　1、做好變更預處理

　　變“年底集中變更”為“日常變更”，做好以下幾類業務成果的變更預處理和年度土地變更調查相關信息的核查、整理和標注工作。一是做好執法監察案件的變更預處理，執法查處一宗，測量一宗，督辦一宗，變更預處理一宗;二是做好建設用地的變更預處理，審批一宗，實地核實一宗，核實一宗，變更預處理一宗;三是生態移民、生態退耕、增減掛鉤、土地整理等涉及的地類變更、權屬變更的變更預處理，做到驗收一宗，外業核實一宗，變更預處理一宗;定期對各種預處理數據進行統計匯總，年底利用國家下發的遙感監測數據復核補充，錄入用地管理信息后統一入庫，將耕地補充、本年度批準的建設用地變更納入到“日常變更”工作中，減少年底集中變更、突擊審批建設用地的壓力。

　　2、探索建立違法用地分類登記管理制度

　　探索建立違法用地分類登記管理制度，引導執法行為技術化，明確對違法用地的查處，做到面積準確、位置精確，分類管理。將違法用地分為督辦型、查處型、拆除型來管理。督辦型：實地測量—核準面積—督辦—報批—備案—變更預處理。查處型：實地測量—核準面積—查處—補辦用地審批手續—備案—變更預處理。拆除型：實地測量—核準面積—拆除—監督檢查—核實拍照—記錄備案。

　　(三)加強技術支持,擴大技術服務范圍

　　變更調查技術支持部門和各縣(市、區)國土資源管理局建立技術聯動服務機制，將技術支持深入到縣(市、區)國土局，延伸到日常工作中，以日常工作的技術規范化，促進 “日常變更”和常態化管理。以提高土地變更調查成果的真實性和科學性。

　　(四)土地變更調查中遙感監測圖斑的應用

　　遙感監測圖斑是是根據同一區域前后時相的遙感數據的紋理與光譜的一致性與差異性特征，而提取的土地利用變化信息，只能為土地變更調查工作提供驗證數據。在用于土地變更調查時只能用于初步判讀變化區域，而不能作為精確變更的矢量數據。

　　1、 “日常變更”的變更預處理成果與遙感監測成果重疊時數據的應用

　　將“日常變更”的變更預處理成果與遙感監測成果套合分析，相互重疊的數據，按“日常變更”的預處理成果更新入庫，同時將預處理成果中的用地管理信息直接用于土地變更調查數據庫更新。

　　2、遙感監測成果與“日常變更”的變更預處理成果不重疊時數據的應用

　　(1)結合外業調查確定變化圖斑變化界線

　　遙感監測成果所提取圖斑不能直接用于變更調查，其權屬性質、地類劃分、邊界定位等信息需要實地采集，利用已有資料和GPS輔助的外業調查手段進行確定。

　　(2)高分辨率影像數據變化圖斑的利用

　　對于確定明顯建設的高分辨率變化圖斑，要與現有勘測定界、或其他供地、審批資料進行對比分析后，利用勘測定界、或其他供地、審批資料進行數據庫更新。對于可疑的高分辨率變化圖斑，需要利用GPS/PDA集成進行外業核查,實現變化圖斑的快速定位,實地判斷變化情況和變化界線，按實際建設情況變更。

　　(3)中分辨率影像數據變化圖斑的利用

　　對于確定的中分辨率變化圖斑，要利用差分GPS輔助外業采集變化圖斑邊界，扣除動土痕跡、臨時施工場地、季節性植被因素提取的變化圖斑部分，方能用于土地變更調查的更新入庫。對于可疑的中分辨率變化圖斑，利用差分GPS外業采集變化圖斑邊界并判斷類別變化情況。

　　(五)土地變更調查中應注意的幾類變更

　　1、改善農民居住條件的新農村建設變更

　　主要是以改善農村基礎設施，提高農民居住生活條件，減小城鄉差別為差別建設為目的的社會主義新農農村建設形成的農民居民點，按實際變化情況變更。

　　2、兼具生活、農副生產的村莊建設用地變更

　　由于生態移民或其他原因建設的，為發展農村家庭養殖業、設施農業為主要目的村莊建設，村莊內分布的養殖業用地、經果林、溫室大棚等農用地，能夠分離的，要分離按實際用途變更為建設用地和設施農用地，無法公離變更的圖斑，要按實際情況，扣除村莊建設用地中的設施農業用地、林地、園地、草地等地類面積，分類變更。

　　3、臨時用地不能變更為建設用地

　　對臨時批準使用的施工場地、采礦用地、取棄土場、拌合站等，不能變更為建設用地，臨時用地實用期滿，不再繼續使用的，要恢復為原地類。臨時用地批復也不能作為變更為建設用地的批準依據。