【摘要】：城市土地儲備是一個城市發展的物質基礎和必要條件，本文以下內容將對我國城市土地儲備制度進行簡要的分析，僅供參考。

　　【關鍵詞】：城市土地,儲備制度,物質基礎

　　1、前言

　　改革開放以來，隨著經濟的不斷發展，我國的城市化進程不斷加快，城市規模的不斷擴大，使得本來都很緊張的城市用地變得更加緊缺。然而在實際情況中，我國的城市土地還存在利用效率低等缺點，嚴重的壓縮了城市的發展空間，是我國城市化進程中的一個極大的絆腳石。針對以上情況，特別需要一項適合我國的城市土地儲備制度。城市土地儲備制度的基本思路是由城市政府委托的機構通過征用、收購、置換、轉制和到期回收等方式將土地使用者手中比較分散的土地集中起來，進行土地整理和開發，變成可建設的熟地，再根據城市總體規劃、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃及城市經濟發展的客觀需要，通過招標、拍賣有計劃地將土地投入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。盡管我國城市土地儲備制度起步較晚，但是其對于我國城市發展的重要作用已經顯示出來了，本文以下內容將對我國城市土地儲備制度進行簡要的分析，僅供參考。

　　2、我國城市土地儲備制度運行機制的構成

　　根據作者多年的實踐經驗，認為我國城市土地儲備制度運行機制的構成主要包含如下幾個方面：第一，土地收購。土地收購就是根據城市政府授權或土地儲備計劃，土地儲備機構依法或者按照有關規章，通過收購、收回、置換或征用等方式，收回或收購市區范圍的國有土地使用權并進行儲備的行為。通過土地收購，實現土地使用權由農村集體或城市土地使用者手中向政府的集中。第二，土地儲備。政府購得土地后，并不是立即出讓，大部分尚未詳細規劃好的土地要儲備起來以備將來的需要，開發條件不成熟的農地更需要繼續投入使用。土地儲備包括了對收回土地的開發或再開發。政府無償收回的土地，可直接進入土地儲備庫。需要政府收購儲備或征用儲備的土地，則可采用三種方式予以儲備。一是直接利用土地儲備基金，以收購、征用土地的方式進行儲備;二是以貸款擔保的方式收購、征用土地并予以儲備;三是以賒賬方式購買、征用土地的單位協商，采用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標拍賣之后，將全部所得扣除應繳的稅費，全額結算給被收購、被征用土地的單位。一般情況下政府會將購入與出讓的土地在數量上保持一定的比率，以利于本城市經濟的和諧發展。第三，土地出讓。土地出讓就是根據城市建設用地的需要，根據城市土地出讓年度計劃，儲備機構將經過一段時間儲備并已完成前期開發的土地，分期分批地推向市場，有計劃地向用地單位供應土地。在土地出讓中應注意不管是通過回收、收購、置換以及征用中哪種方式進入儲備的地塊，出讓時均視為土地一級市場行為，必須統一納入土地供應總量計劃，進入市場可以通過協議、招標和拍賣方式。隨著土地市場交易行為的規范化，出讓的方式應逐漸轉為招標和拍賣為主，以最大限度地實現土地的價值。

　　3、我國城市土地儲備制度仍存在的不足

　　根據作者多年的實踐經驗，認為我國城市土地儲備制度仍存在以下幾個方面的不足：第一，土地收購儲備制度的法律依據有待完善。目前我國已有的法律法規，如《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等，為開展土地收購儲備提供了一定的法律依據，但是，全國尚未制定和頒布專門的土地收購儲備制度。加之土地資產分配歷史遺留問題多，情況復雜，造成土地收購儲備工作難度大、風險大，一旦發生法律糾紛，將會出現“無法可依”的被動局面。第二，土地儲備機制運作過程中部門間協同功能發揮不夠。目前土地儲備機構設置的模式有兩種：一種是單一結構，土地儲備機構隸屬土地管理部門;另一種是復合結構，即同時設立土地收購儲備委員會(由發改委、規劃、土地、城建、財政、金融等部門組成)，后一種模式為多數城市所采用。在實際操作過程中經常出現部門間相互抵觸、推諉，行政審批手續繁雜、辦事效率低下等，其結果是延長了土地儲備時間，增加了土地儲備成本。第三，土地收購儲備合理的規模有待規范。實施土地集中儲備供應后，由于嚴格控制城市土地供應量，引起土地供應不足導致地價上漲是不正確的，但不控制土地供應量，盲目供應土地的錯誤則更為嚴重。因此，土地儲備機構就必須依據自身的儲備能力，確定出儲備土地“吞吐”自如且能充分壟斷土地一級市場，對土地市場產生強有力的調控作用的土地儲備規模。這種適度規模在市場大于需求的時候，土地儲備機構將市場上閑置、低地價、低效率利用的土地通過收購、回收等方式儲備進庫;在市場供不應求的時候，從土地儲備庫釋放土地以控制土地價格上漲，抑制土地投機。然而，大多數城市主要靠土地出讓金來搞城市建設，土地透支現象嚴重，造成土地市場供求不均衡，房地產市場出現較嚴重的泡沫現象，泡沫消退后，所造成的土地及房地產有關的不良貸款嚴重地影響了城市的經濟發展。第四，土地融資渠道單一，貸款運作潛藏風險。全國不少城市的土地儲備機構的資金主要以銀行貸款為主達到數億元，如浙江省，目前土地收購儲備資金達112億元，其中有100億元是銀行貸款，紹興市土地儲備中心的資金構成中，銀行貸款占95%。

　　4、完善我國城市土地儲備制度應采取的措施

　　根據作者多年的實踐經驗，認為要完善我國城市土地儲備制度應從如下幾個方面采取措施：第一，完善土地收購儲備的法律程序。在土地收購環節上，必須遵循科學的程序：申請收購→權屬審查→測量評估→擬訂收購協議→移交，并靈活采用協議收購、土地置換、意向收購等多種收購方式。另外，要抓緊制定和頒布全國性的土地收購儲備專門法規，從法律上明確土地收購儲備的行政行為性質以及相應的權責利關系，統一對象、補償辦法和監督管理等。同時，結合實際情況，編制土地儲備實施細則。具體包括：土地儲備的范圍、征購補償項目與標準、土地權利人享有的權利和義務、土地資源配置原則、土地入市用途與價格的跟蹤管理等。第二，建立協調機制，加強部門間的協調。城市土地收購、儲備、供應等工作的實施是一個復雜的系統工程，其運作涉及到，如土地、房屋、城建、計劃、財政、金融等許多部門。提高土地儲備和土地資產運營效益，首先必須成立統一的、具有權威性的領導機構作支撐，由多部門組合成土地資產經營管理委員會。另外要制訂科學的土地收購儲備和供應計劃，并與整個城市規劃、用地計劃、近期建設計劃、舊城改造計劃、房地產開發計劃、資金籌措計劃等有機結合起來，把有關責任分解到各職能部門，以提高土地收購、儲備、供應等工作效率。第三，借鑒國外的先進經驗，建立土地銀行。城市土地銀行是指代表城市政府集中進行土地征購、整理、開發、儲備、供應的專門機構，是政府參與和調控土地市場的基本工具，它在土地資源配置和土地資產增值方面具有類似商業銀行在金融市場中的地位和作用。土地銀行的顯著特點是：土地的收購和土地出讓分別進行。在這一模式中，用作儲備的所有土地均由政府收購，進行開發后再通過土地銀行進入市場。這種由政府壟斷一級土地市場的土地供應模式，非常有利于政府對土地市場的調控，也有利于土地出讓行為的規范。第四，多渠道籌集土地收購儲備資金，建立土地收購儲備資金保障與風險防范機制。為增強土地儲備機構的吸納能力，必須完善資金籌措機制和風險防范機制，其戰略選擇是建立城市土地基金，以改變土地儲備運作資金主要依靠銀行貸款的狀況，通過多渠道籌集資金，降低融資成本，減小融資風險。

　　5、結尾

　　以上內容首先介紹了我國城市土地儲備制度運行機制的構成，隨后對我國城市土地儲備制度仍存在的不足進行了分析，最后提出了完善我國城市土地儲備制度應采取的措施，表達了作者的觀點和見解。作者深知，只有在實踐中多總結，并注意吸收國外的先進經驗和管理方法，才能為我國城市土地儲備做出更大的貢獻。

　　【參考文獻】

　　[1] 《城市土地儲備》王宏新等，化學工業出版社

　　[2] 《土地儲備融資實務指南》王宏新等，化學工業出版社

　　[3] 《城市土地立法研究》上海社會科學房地產業研究中心，上海社會科學院出版社

　　本文選自《中國儲運》。  《中國儲運》是1990年經國家新聞出版署批準出版的，面向海內外公開發行的刊物。出版周期為月刊。作為物流領域的主流期刊，本刊全面、深入、及時地報道海內外現代物流業界的動態及信息，并與物流界專家、企業界精英共同開展現代物流研究，推廣現代物流管理及技術，探求現代物流發展方向，為物流供需雙方進一步溝通和尋找合作伙伴架構通暢并有效的平臺。