論文摘要：中共“十八大”報告指出，必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。2012年12月以來接連召開的中共中央政治局會議、中央經濟工作會議、全國發展改革工作會議及“兩會”都提到了要“積極穩妥推進城鎮化”。這傳遞出一個相同的重要信號，那就是國家將把促進城鎮化健康發展作為未來的重點工作來抓。幾十年來的中國城鎮化發展產生了一系列問題和矛盾，我們必須深刻認識這些問題和矛盾才能更好地開展新型城鎮化建設的各項任務。本文選自《城鄉建設》。《城鄉建設》期刊簡介：本刊是建設部主管主辦，指導工作的機關刊。以從事城市規劃、村鎮建設、工程建設、市政公用事業、房地產業等的各級領導、管理人員和科技人員為主要讀者對象，立足全國建設事業，面向全國建設事業，服務全國建設事業。

　　關鍵詞：城鎮化,城鎮發展,城鄉建設

　　一是過去對城鎮化的理解不夠深刻，對解決人口城鎮化滯后問題重視不夠。有一部分人過去將城鎮化理解為村莊的逐步消失，城市面積的逐步擴張，城市人口的不斷增長，也有一部分人認為城鎮化就是農民到城里當打工仔，當生產者，而不認為他們是要定居城市并成為城市中有尊嚴的一員。2002年以來，我國城市建成區面積由2.6萬平方公里左右，擴大到4萬多平方公里，擴大了50%以上。2000—2011年，城鎮面積增長幅度大大超過人口的增長幅度，城鎮的人口密度不升反降，每平方公里人口數量從8500人降到7700人。人口的城鎮化明顯滯后于土地的城鎮化。1978—2012年，我國城鎮人口從1.72億增加到7.1億，城鎮化率從17.92%提升到52.57%。但是到2011年，我國戶籍人口城鎮化率僅有35%左右，還有相當多的農業轉移人口沒有真正融入城鎮，沒有在城市教育、醫療、社會保障、保障性住房等方面享受和城鎮居民相同的公共服務待遇。這樣下去，勢必阻礙城鎮化正常有序推進，制約城鎮化對擴大內需和結構升級的推動作用。

　　二是我國城鎮發展的空間布局不盡合理。1978—2011年，我國城市數量由193個增加到657個，小城鎮數量由2173個增加到19683個。中國初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次協調發展的城鎮體系，但是各城鎮的空間分布和資源環境承載能力不匹配，不同規模和層級城鎮發展不協調。幾十年的改革開放，我國形成了長三角、珠三角和京津冀三大東部沿海城市群，有效帶動了東部地區快速發展，三大城市群以3%左右的國土面積集聚了13%左右的人口，創造了36%左右的國內生產總值，但是東部一些地區人口、土地、資源和生態環境的矛盾卻日益加劇，節能減排和污染治理的壓力巨大。中西部地區一些資源環境承載能力相對較強的地區也在逐步形成城市圈或城市群，如成渝城市群，以武漢、長沙、南昌為核心的長江中游城市群，中原城市群等，但是總體質量不高、數量不足，帶動周邊地區發展的能力不強。我國的中小城市集聚產業和吸納人口的能力有待提高，小城鎮數量多，大部分規模小，承載能力有限，一些發達地區的特大鎮財權和事權不匹配，急需改革完善。

　　三是大規模人口遷徙的城鎮化暴露很多弊端。我國歷史上形成的農業轉移人口目前仍以勞動力流動為主，而非舉家遷徙為主。2011年，舉家外出農民工為3279萬人，只占當年全國農民工總量的12.9%，這樣就導致每年的“春運”壓力巨大。2011年，跨省流動和遠離家鄉的打工人數達7473萬，占外出農民工總數的47.1%，其文化適應和融入也需要很長的時間。與此同時，年富力強的家人都去大城市打工了，家里留守兒童、留守婦女和留守老人等“三留守”人員又產生了一系列問題。這種給特大城市和大城市提供大量廉價勞動力的發展模式，再加之中國城鎮的等級化行政管理體制使得分配資源的權力集中在特大和大城市，中小城市和小城鎮的城鎮化建設更難付諸實踐，必然加劇區域發展的不平衡，城鄉發展的不平衡。現在一些積極承接沿海產業轉移的中西部產業園區和集聚區也開始面臨招工難和留工難的問題了。

　　四是城鎮化發展方式比較粗放，土地沒有發揮出節約集約效應。目前我國城市人均建設用地133平方米，超過國家規定的80—120平方米的標準。在農村人口大量減少的同時農村建設用地總量不減反增，2000—2010年我國農村人口減少了1.37億，但農村居民點用地卻從2.47億畝上升為2.77億畝。城鎮土地利用效率下降，呈現出了低密度化傾向。一些城市沒有考慮實際的產業和人口集聚能力，盲目建設大馬路、大廣場，現在全國出現建新區和新城的熱潮，很多冠以“開發區”、“工業園區”和“城市新區”的區域都有其名而無其實，很多三四線城市在沒有人口導入和產業集聚的前提下直接進行房地產大規模開發性質的造城運動，人為加快了城鎮化進程。這種“被城鎮化”蘊藏著很大的風險，一是由于市場供應難以有效消化，二是由于人口和產業集聚度太差或賣出去的房子人居環境和基礎設施配套太差而無人居住。過高的城鎮建設用地比例，也使資源環境的瓶頸制約與經濟社會發展的矛盾日益尖銳。土地的粗放使用也對嚴守耕地紅線，確保國家糧食安全和生態安全構成威脅。

　　五是一些地方城鎮化和工業化沒有有效協調和同步發展，城鎮化的產業支撐不強。城鎮化率與工業化率比的世界平均水平是1.95，而中國2011年該比值為1.09，城鎮化滯后于工業化，說明對城鎮化發展需要集聚人口考慮不夠。城鎮化創造需求，工業化創造供給，一些地方工業發展為了迎合城鎮化發展的需求，項目引進把關不嚴，耗能過高，污染嚴重，產品質量下降，對寶貴的土地資源沒有集約節約利用，資源環境的承載能力嚴重下降。工業化、城鎮化和服務業的發展沒有形成良性循環，人口城鎮化滯后導致需求拉力不強，服務業發展嚴重滯后。目前，發達國家服務業產值和就業比重大多在70%—80%以上，我國目前服務業增加值比重只有43%，就業比重只有36%，服務業的發展潛力及對城鎮化的支撐作用亟待挖掘。特別是東部沿海地區面臨經濟結構調整和產業升級，急需大力發展多層次的服務業，滿足特大和大城市發展的各種不同需求。

　　六是一些城市承載力不強，城市病問題突出。幾十年的城市擴張使城市病現象逐步顯現，城市可持續發展面臨嚴峻挑戰。面對大城市高昂的房價和房租，很多農業轉移人口和低收入群體聚集在城市內部的棚戶區或城鄉結合部地帶，使目前我國在城鄉二元結構的同時又產生了城市內部二元結構的苗頭。許多大城市的空間形態都呈現以主城區為核心“攤大餅”方式向外蔓延，這導致“大城市病”問題突出。城市的規劃理念亟待創新，方法亟待完善。一些城市發展遠遠超過資源環境承載能力，“舊賬未還、新賬又來”，人口、土地、資源、環境矛盾突出。拿交通擁堵來說，2011年，北京常住人口達2018.6萬人，擁有500萬輛左右的機動車，如何破解交通擁堵難題成為了各屆政府頭痛的事。又如水資源緊缺問題，全國650多座城市，有400多座城市缺水，l10座嚴重缺水。

　　七是城鎮化過程中城鄉矛盾突出。在城鎮化發展過程中，以征地拆遷沖突、環境污染沖突和勞動爭議為主因的群體性事件時有發生。據統計，有一半左右的群體性事件由征地拆遷引發，環境污染和勞動爭議引發的群體性事件占30%左右，其他社會矛盾引發的群體性事件占20%左右。一些地方違背農民意愿“合村并居”“、遷村并點”、“合村并城”，強制農民“上樓”、“騰地”，村莊被強制征地用于城市擴張，地方對農民失地以后的長久就業保障和生活保障沒有足夠的考慮，對農民的補償沒有到位或征地拆遷過程中處理方式粗暴，損害了農民的利益，一些地方政府借城鎮化之名拼命賣地大力實施土地財政，數字上的城鎮化率就這樣上去了，部分地方的這種拔苗助長的城鎮化率就是導致群眾和政府的隔閡產生的根源，各種矛盾隱藏在這個過程中，稍有不慎就會激發矛盾釀成沖突甚至群體事件。僅2012年，全國共查處違法違規強制征地拆遷案件427件，有437人受到責任追究。

　　八是阻礙城鎮化健康發展的體制機制改革緩慢。城鎮化的健康發展需要破除很多體制機制壁壘，但是目前我國的戶籍管理制度、土地利用和管理制度、財稅和投融資體制、社會保障和就業制度等各項體制機制遇到的實際問題較多，改革進程總體較慢。戶籍制度是導致中國城鄉有別，城市內部戶籍人口和非戶籍人口有別的體制根源所在。我國從1959年開始實行戶籍管理制度至今已經50多年了，所有可以掛鉤的利益關系都已經固化，很多城市甚至一半以上的人口是非戶籍人口，地方財政要切出一塊來解決這些人的待遇問題并不是簡單的改革，而是利益關系的再分配，改革的難度和阻力很大。另外，我國許多城市的建設資金還主要依賴土地出讓金，尚未突破以土地換公共基礎設施的模式，但是“土地財政”不可持續，必須抓緊改革現有“土地財政”的形成機制，況且，我國宜居的土地只占陸地國土面積的19%，這一基本國情要求我們必須集約節約利用土地。土地利用和管理制度是否能夠積極探索和改革創新并獲得成效關系到城鎮化的未來是否健康有序發展。

　　歷史的經驗告訴我們，要推動未來新型城鎮化建設必須首先充分認識到上述城鎮化過程中存在的問題和矛盾，充分認識到我國主要依靠高投入、高消耗、高排放、低效率的城市經濟發展模式和城市規模擴張模式越來越受到資源環境的瓶頸制約，充分認識到我國城鎮化發展的勞動力成本和資金成本呈上升趨勢，主要依靠低成本快速擴張的城鎮化模式將難以為繼，未來的新型城鎮化發展必須高度重視人的城鎮化，發展方式必須由粗放向集約轉變，由外延擴張向內涵提升轉變，走質量和速度并重的轉型發展之路。

　　現實的發展要求我們，未來的新型城鎮化建設必須要有序推進農業轉移人口市民化，加快推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋；優化城市空間布局，完善城鎮間交通網絡體系，促進新城新區健康發展，科學規劃布局城市群；高度重視中小城市和小城鎮的發展，促進大中小城市和小城鎮、城市群協調發展；改革阻礙城鎮化發展的各類體制機制障礙，特別是要加快土地確權，改革土地利用和管理制度，提高土地節約集約利用水平，促進城鎮建設資金來源多元化；生態文明建設將始終與城鎮化進程相伴；努力走一條城鄉一體化發展的集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。