每個城市都有其自己的規劃和管理，根據城市居民情況和地理環境不同，城市的文化也不相同。社會組織是現代社會治理中不可或缺的多元重要主體之一。本文是一篇城市規劃論文范文，主要論述了當前社會組織的發展狀況及其問題。

 　　摘　要：上海作為國際性大都市，其中心城區黃浦的社會組織近年來發展迅猛，逐步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系，在參與社會治理的過程中，發揮著越來越重要的作用。但在制度環境、人才隊伍、規范管理等方面的問題也還比較突出，無法及時回應和滿足群眾日益增長的公共服務需求，迫切需要加以研究解決。

　　關鍵詞：社會組織,發展,問題

　　從黨的十八大提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，到十八屆二中全會提出“改革社會組織管理制度”，再到十八屆三中全會提出“創新社會治理、激發社會組織活力”，關于社會組織改革發展的藍圖越繪越細，方向已經明確，路徑更加清晰。為了進一步弄清上海市社會組織的發展狀況，深入了解上海社會組織存在的發展瓶頸與問題，以黃浦區為調查對象，通過實地調研、個別訪談、座談討論、查閱資料等方式進行了深入調查。

　　一、黃浦區公益服務類社會組織的發展概況

　　1.登記注冊社會組織的總體情況

　　社會組織的法定分類有社會團體、民辦非企業單位和基金會。截止2014年5月，黃浦區依法登記的社會組織共有647家，其中社會團體172家，民辦非企業單位475家。172家社會團體大部分是體制內組建。475家民辦非企業單位活躍在教育、技能培訓、養老、婚姻介紹、文化、體育、社區服務等各個領域，逐步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系，在參與社會治理的過程中發揮著越來越重要的作用。

　　2.公益服務類社會組織的具體分類

　　公益服務類社會組織是為社會公眾和社會發展提供公益慈善服務，具有社會性、保障性和非營利性特點的社會組織，包括公益性民辦非企業單位和公益性社會團體。目前，活躍在黃浦區的公益服務類社會組織主要包括三大類。一是政府支持下的民辦組織，如街道文體聯合會、志愿者協會、愛心互助會等組織，其業務主管部門是相關職能部門或街道，在前期啟動和具體運作時由其業務主管部門推動，人員、場地、資金等均由業務主管部門承擔。二是以協議方式承接政府公共管理和服務職能的社會組織，如華愛社區服務管理中心、浦愛志愿服務中心、社區養老服務合作社等，政府提供財力和物力的支持，借助社會組織的力量實現對公眾的服務，但這類社會組織具有法人和工作運行方面的獨立性，并不依賴政府購買公共服務的資金而生存。三是沒有政府背景的草根組織，如讀書會、文學社、影評組等民間社團，滿足自身對各類興趣或公益事業的追求，具有管理模式自主性、活動方式多樣性等特點，雖然能籌集到一定的資金支撐其開展事業，但可持續性不容樂觀。本課題主要以前兩類社會組織為研究樣本。

　　3.公益服務類社會組織的重要作用

　　近年來，黃浦區公益服務類社會組織參與公共服務取得顯著成效。一是提高公共服務效率。101家社會組織以政府購買、社會捐贈等方式，積極參與幫困救助、養老、心理疏導、精神慰籍、文化中心管理等服務，滿足了社會多元化服務需求，提高了公共服務的質量和效率，社會組織參與社會治理作用逐步顯現。如區民政部在制定黃浦區居家養老工作方案的過程中，首次探索社會組織參與養你老服務新模式，引入了兩家社會組織分別和瑞金二路街道、半淞園路街道合作，推進養老合作社的試點工作，一定程度上彌補了公共服務和產品的不足;又如，各社區愛心慈善幫困協會積極發動群眾和志愿者隊伍，采取有效措施，接受社會捐助，重點幫扶低保家庭等特殊困難群體。二是弘揚志愿服務精神。目前，區、街道(部門)、居民區三級志愿服務網絡基本建成，建立了有60158名注冊志愿者參加的643支志愿服務團隊，各類公益組織活動的開展，拓寬了人們奉獻社會的渠道，廣大市民在志愿服務活動中增強了公益意識，弘揚了志愿服務精神，培育和踐行著社會主義核心價值觀。三是提升社會組織品牌形象。近年來，在公益服務類社會組織中涌現出一大批佼佼者，如“康樂家社區服務發展中心”等12家社會組織被評為全市先進社會組織;康樂家社區服務發展中心法人獲得2014年市級五一勞動獎章。

　　二、公益服務類社會組織的發展特點

　　1.發展趨勢迅猛

　　近年來，黃浦區社會組織發展趨勢強勁，發展數量逐年提升。從今年4月1日起，按照《國務院機構改革和職能轉變方案》要求，區民政部門根據市統一部署，開始積極探索降低準入門檻，對協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉服務類等四類社會組織實行了直接登記，促進了社會組織的快速增長。今年4月以來，黃浦區已有32個社會組織在民政部門直接登記，與去年同期相比增長了128.6%。

　　2.分布結構不均衡

　　雖然黃浦區各類社會組織已涉及各行各業，但從社會組織的分布來看，結構較不均衡。以民辦非企業單位為例，在475家民辦非企業單位中教育類、技能培訓類民辦學校共有284家，占比60%，而真正具有服務能力的公益服務類社會組織只有101家，僅占21.3%。教育類民非一枝獨大，而服務困難群體、化解社會矛盾、社區治理等公益領域中的社會組織卻顯匱乏，難以滿足日益增長的民生需求。

　　三、上海市黃浦區公益服務類社會組織培育發展中面臨的瓶頸問題

　　隨著政府職能的加快轉變，公益服務類社會組織已步入發展的快通道，但調研組在調研中發現，制約其發展的瓶頸問題依然存在，尤其是在制度環境、人才隊伍、規范管理等方面的問題還比較突出，無法及時回應和滿足群眾日益增長的公共服務需求。

　　1.政府購買服務缺乏制度安排

　　近年來，黃浦區加強了對公益服務類社會組織的扶持力度，據不完全統計，全區政府購買社會組織的服務資金有2000多萬元，但在項目立項、過程監督、績效評估等方面，基本是購買服務的部門自行執行，缺少整體性的制度設計，尚未形成統一的政府購買社會組織服務的制度和平臺。調研中，部分受訪人士反映，目前，政府普遍采用招標方式采購社區公共文化服務，但公共服務難以量化，在政府與社會組織簽訂的合同中很難清晰標出購買的產品細目與技術標準，在社會組織提供服務過程中又缺少專業人員對技術問題進行監管，直接影響和制約了對社會組織的績效評估。由于缺少科學規范的制度設計，對某些社會組織只能套用物業管理的考核評估標準。此外，由于承接公共服務的社會組織匱乏，一些社會組織不僅自己要參與競標，還要找人陪標，在投標上花費了大量的精力。政府購買服務缺少頂層設計，導致向社會組織購買服務的力度和范圍差異較大，容易出現“內部化”傾向、定向購買，定價隨意性大、管理成本估算不合理、項目評估監管不到位等問題。

　　2.政府職能轉移不到位

　　社會組織要開展公共服務和社會管理，更需要政府轉移職能，讓渡開放部分服務空間，但目前，社會組織可以承擔的公共服務等職能，政府還沒有完全委托給社會組織承擔，社會組織發展空間受到限制。特別是部分政府部門在職能轉變、下放事權過程中，思想沒有解放，出于習慣或部門利益考慮，往往只對本部門所建或熟知的社會組織開放，導致了社會組織的作用無處發揮。調研中，一些受訪人員反映，部分職能部門在轉移職能過程中，出現了轉移異化、扔包袱的現象，政府將部分本應由自身承擔的服務職能、具體事務轉移給了社會組織，不考慮社會組織的專業能力，增加了社會組織的工作負擔。據某位負責人反映，由于托管協議一年一簽，社會組織長期發展沒有制度保障，如遇到合作部門領導轉崗，每次都要重新“講故事”，說服新上任領導，政府部門也要具備遵守契約的精神;部分人士建議，可以由公益服務領域中發展較快較好的行業領軍組織，利用自身經驗承擔目前較為缺失的培訓職能，孵化更多的社會組織，提升社會組織的整體運作能力和服務能力。

　　3.吸引優秀人才難、專業性人才缺乏

　　據了解，像華愛這樣具有專業背景的社會組織較難尋找，如果打浦街道不滿意華愛管理效果，也難以尋找合適的社會組織承擔其管理職能。即使在華愛內部，也存在著機構項目服務人員不足的情況，尤其是在一線承擔服務項目，開展專業服務的工作人員隊伍極不穩定。而五里橋街道文體聯合會由于土生土長，先天在專業化水平方面存在不足。調研中，部分受訪人員反映，政府購買社會組織服務價格構成中人力資源成本比例偏低，而社會組織開展項目主要依靠人力資源，對社會組織工作人員收入造成一定影響。此外，由于政府以項目購買服務的運作方式，客觀上造成了一部分社會組織用項目聘用工作人員，“項目散、人員走”，專業人才對社會組織的歸屬感不強。由于社會對社工人才缺少客觀、公正的評價機制，專業人員薪酬待遇偏低、價值被低估、隊伍建設的政策支持和保障滯后等因素，直接導致了社會組織吸引優秀人才難、專業人才流失嚴重，專業人才的短缺幾乎成為各類公益性社會組織發展的通病。

　　4.自身能力建設有待加強

　　據了解，部分公益服務類社會組織由于自身局限，缺少調配優質、稀缺資源的能力和手段，在資金、項目、人員等方面對政府產生較強的依賴，獨立性和自主性較差，掌握資源的業務主管部門對社會組織的行政干預仍然存在，導致部分社會組織內部治理結構虛化、章程流于形式。還有少數服務類社會組織由于信息不對稱，提供的公共服務與群眾需求不匹配，造成了服務資源的浪費。調研中，有受訪人士提出，由于自身組織偏向于某一方面服務，沒有形成多元化服務格局，在日益拓展的服務領域中捉襟見肘，希望政府能提供相關培訓。還有一些受訪人士反映，由于政府對公共服務標準界定不清，對社會組織有無承接資質、優勢特長、核心能級缺乏了解，造成了少數社會組織打著公益慈善的旗號，違背非營利宗旨，在承接政府公益項目中變相追求營利，社會組織自治自律機制有待進一步健全。

　　5.稅收優惠政策力度不夠

　　根據目前的稅制，公益服務類社會組織與教育類、醫療類民非單位同等待遇，其在政府購買服務項目中仍需繳納營業稅，且可享受的所得稅免稅范圍很小。政府購買服務的收入撥款被排除在免稅范圍之外，要享受免稅政策，相關手續相當繁瑣，必須在當地同級財政做免稅資格審核申請，通過后，報同級民政部門復審通過，每年度由財政、稅務、民政等部門公布的聯合免稅名單之內，申請捐贈類行政事業收據，才能做免稅抵扣。以華愛為例，每年按照民非單位5.6%營業稅繳付比例上繳稅收，且由于與物業管理公司簽訂合同，部分稅后的托管費用在轉付給物業公司后再次計稅，每年上繳稅收近10萬元，對公益服務類組織來說稅負較重。

　　縱觀本次調查中上海社會組織發展中所暴露出的問題，有的是老問題，一直未能很好的得到解決;有的是新問題，尚未能引起有關政府部門的重視。這都需要理論和實踐部門緊密結合，進一步加以研究，從而尋求化解此類問題的良策，進而有力的促進社會組織的健康有序發展。

　　作者簡介：黎明琳(1974-)，男，江西南康人，碩士學歷，上海市黃浦區行政學院公共管理教研室主任。研究方向：法學、公共管理等。

　　城市規劃論文發表期刊推薦《城市觀察》(雙月刊)是由廣州市社會科學界聯合主管主辦、面向國內外公開發行的以城市研究為主的高端學術期刊，旨在以城市歷史文化為底蘊，探索城市科學發展的規律和經驗，展現當今世界城市發展的最新理論和趨勢，每期主推一個專題，內容涉及城市經濟、社會、政治、歷史、環境、文化、民俗及國際城市比較等。