一個城市的發展離不開合理的規劃，現如今，我國也在倡導可持續發展戰略，生態化城市也是城市發展的一個目標。城市的環境問題也是每個城市居民都非常關注的問題。本文是一篇教育類發表論文范文，主要論述了協同治理審視下的城市環境危機及其治道邏輯。

　　〔摘要〕在城市化不斷深入的歷史過程中，既為我們展示了城市生活的魅力，也顯露出城市環境問題的困擾。城市環境問題所造成的社會公共福利損失的普遍性和緊迫性對治理的有效性提出了更高要求。在城市治理脈絡中，政府主導型、市場自決型與社區自治型等治理范式，在應對城市環境危機之時存在著一定缺陷，容易形成集體失靈的局面。劉祖云教授《十大政府范式》在服務型治理模式的引導下，提出生態型政府的治理范式以應對日益嚴峻的生態環境危機，可謂是生態文明建設進程中的有益探索。而如何推進此治理范式，有賴于復雜社會治理系統的協同改進。

　　〔關鍵詞〕協同治理,城市環境危機,生態型政府,《十大政府范式》

　　一、問題緣起：生態城市建設中的政府形態

　　生態文明建設是我國經濟社會發展的重大戰略部署，黨的十八大提出“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，建設美麗中國”。隨著經濟社會的發展和人民生活水平的不斷提高，對干凈的水、清新的空氣、安全的食品、優美的環境等的要求越來越高，生態環境在群眾生活幸福指數中的地位日益顯現，環境問題也日益成為重要的民生問題。

　　而在商業社會、服務經濟日益發達的今天，作為一個國家與地區的政治、經濟與文化中心，城市成為人們人口高度集聚的地方，與此伴生的是，城市的環境問題日益嚴峻。誠如鄭思齊所言，“城市在相對狹小的地域空間內，集中了大量的人口、工業、建筑，必然消耗大量的物質和能量，排除大量的生活及工業廢棄物，當其超過環境系統自凈能力時，就會發生嚴重的環境污染”。〔1〕根據國家環保部2015年發布的統計監測數據顯示，“在第一批實施新標準的74個城市中，空氣質量達標的城市數量僅為8個”。〔2〕可見，作為現代經濟發展引擎的城市，同時也扮演著資源環境高度消耗的角色。在城市繁榮、奢華、典雅、潔凈的背后，隱藏的是水體的污染、空氣的混濁、垃圾的棄置、資源的枯竭、氣候的變化、生物多樣性的喪失和自然及人為災害的頻發。〔3〕正如理查德・瑞吉斯特所言，我們的建設決定了我們的生活，城市、城鎮或村莊組織起我們的資源和技術，構成我們想要表達的形態，城市是影響整個地球的人類文明的基石，“城市需要按照生態學原理進行重新組織和建設”�！�4〕這也就形成了構建生態型城市的夢想。

　　如何建設生態型城市，又如何在生態學原理的基礎上對城市形態、城市組織進行重塑，劉祖云教授新作《十大政府范式》〔5〕一書中所構建的“生態型政府”范式為我們提供了一種有益的視角。在他看來，生態型政府是當代中國行政改革的全新理念，是基于生態環境問題的惡化、生態治理危機的困頓而闡發的政府變革理論。他從生態政治的基礎上勾繪出生態價值之于政府管理的意義，并以此對政府行政管理行為的生態轉向進行了闡述，通過融合生態倫理學與生態行政學的學理發展，構建出一種新的政府范式理論，即“生態型政府”，以此來扭轉后工業化進程中的生態問題與治理危機。這一學理概念為生態城市的建設提供了有益的探索，對于城市治理行動者的價值偏好、行為過程與發展趨勢的探討提供了可資借鑒的“政府形態”。在他看來，生態政府這一概念已超越了日常的生活語言，逐漸地豐富其學術內涵。

　　作為新的概念范式，生態型政府從低到高依次可以分為：“生態管理”、“生態規則”與“生態價值”三個層次�！�6〕這一“價值-規則-行為”互動的過程與生態學的系統動力學有著一定的契合性，在中國生態治理不斷推進的歷史進程中，這一生態構想在治理層面上也越來越多地呈現為一種復雜社會治理系統的協同過程。在城市環境治理領域中，大多數學人主張城市的環境治理意味著區域環境秩序的維系與生態安全的保障，其主要事務性表現是：大氣污染治理、水污染治理、固體廢物治理、噪聲污染治理等。〔7〕然而，在我們看來，在城市化的歷史進程中，城市環境問題遠不止這些環境污染等問題，還包括城市生態惡化，如不合理地開發土地與城市規劃等，所導致的城市生態系統破壞，即綠地面積減少、生物多樣性減少、水土流失等;城市交通擁擠和社會環境的惡化，如人口擁擠、住房困難、就業困難、城市犯罪等方面，可以說城市環境治理不單單是一個環境治理問題，更是一個綜合的復雜的城市治理問題，因此需要在復雜社會治理層面審視其治理及其走勢。正如范如國所描繪的那樣：“社會治理已突破傳統的線性模式，走向網絡化治理形態，呈現出網格化、多樣化、自組織的特征，社會治理需要從傳統的行政管理模式走向復雜科學管理范式的轉變。”〔8〕 綜合而言，城市環境問題及其治理模式也就呈現為生態型政府基礎上的協同治理過程。

　　二、文獻綜述：協同治理及其環境應用

　　首先，協同治理的實踐發展脈絡。俞可平(2000)較早地通過對善政與善治的本質與特征的研究，提出了政府與社會對公共事務的協同治理，可以說首開協同治理研究之先河;及至，Smith 和Gronbjerg(2006)視“協同治理”為“協作體”，認為它可以吸取公共部門、私部門的獨特屬性和資源，帶來公私協作體的增值，對“協同”功用形成了基本共識。敬�V嘉(2011)根據治理資源的集中度，將協同治理劃分為：依附型、權力分享型和伙伴關系型三種類型，較為系統地框定出“協同”的內容;鄧穗欣，Daniel A.Mazmanian和湛學勇(2011)認為協同治理是一種提供公共產品和履行公共服務的關鍵制度形式，意味著對組織形式和管理技術進行持續的反思(Andrew Walder，2012)。對協同治理的討論正逐步走向應用于實踐路徑的探索(燕繼榮，2012;郁建興2012)，在環境治理領域亦得到越來越多的關注(余敏江，2013;金太軍，2011;黃愛寶，2011)，可以說，隨著社會全面深化改革目標的推進，在環境事務領域“加強協同治理研究是時候了”(夏書章，2012)。 　　其次，城市環境問題及治理模式。尹德挺、蘇楊(2013)認為，城市環境問題是一種“綜合癥”，其本質上是源于城市人口、資源負載量遠遠超過了其負荷能力，這種超負荷包括：城市環境污染、城市生態失衡、城市交通擁擠和城市社會環境惡化等四方面。王芳(2006)認為城市環境問題的形成源于行動者及其環境行為的互動過程，是眾多社會行動者及其多重關系理性博弈的結果。針對城市環境問題的治理，姜愛林(2008)認為，惟有改變人類的行為才能從根本上轉變經濟發展的模式，他提出城市環境治理模式主要有政府直控、市場化治理、自愿性治理三種類型�；�于這三種類型，鄧集文(2012)進一步闡發出我國城市環境治理模式興起的政治、經濟和社會基礎，分別是：分權化改革運動、城市企業的環保意識和公民社會的發展。其中公眾訴求與公眾參與構成了城市環境治理的最活躍因素，鄭思齊(2013)通過對我國86個城市的面板數據分析，指出如果民眾對環境的關注度非常高，可以有效地改善地方生態治理的績效，并發現公眾環境關注度越高，那么該區域的環境庫茲涅茨曲線越容易更早地達到拐點。陳添(2010)通過分析2006-2009年北京環境信訪數據，發現北京的環境信訪主要集中于大氣污染和噪聲問題，分別占信訪總量的60%和34%。并發現，信訪量的區域分布與污染源的數量和人口密度相關。朱相宇，喬小勇(2014)通過選取2012年我國4個直轄市、27個省會城市和北京2000-2012年時間序列為研究對象，從大氣環境、水環境和噪聲環境3個方面構建環境質量綜合評價指標體系，運用基于熵權的模糊綜合評價法對環境質量進行橫向和縱向綜合評價，結果顯示，北京環境質量雖然呈上升趨勢，但環境污染在31個城市中仍較為嚴重。針對北京城市環境問題的思考，李曉壯(2010)認為，隨著工業社會向后工業社會轉變，工業生產污染環境的特征在后工業社會中將隨之終結，消費帶來的環境污染與生態危機將從以往“邊緣角色”成為“時代的主角”，環境污染將呈現工業污染下降，消費污染上升的“一降一升”的格局，而北京在2009年的三產比例就已充分證明它已經早已邁入后工業社會階段。

　　綜合看來，城市環境問題集中表現為“消費型生態危機”，這一轉變，要求治理模式做出適當的調整。協同治理的研究為環境善治提供了良好的理論分析工具，在協同治理的過程中政府的角色及其功能非常重要。正如劉祖云先生所言，“歷史與現實的雙重邏輯都表明，能夠承載自然保護與環境治理重任，重塑人與自然之間和諧關系的主導力量只能是政府”�！�9〕自然，在社會治理的實踐層面上，城市環境責任也就指向了政府部門。

　　三、城市環境協同治理的情境

　　一方面，根據市場化水平、自由化程度以及系統開放程度的強度以及城市環境治理策略的演變過程，我們發現城市環境治理的策略集合的序列因循者從市場到政府、從政府到社會的演化邏輯。這一演化邏輯與公私合作(PPP)模式以及多中心、多元化治理的合作主義意識流有著同樣的指向，即協同治理的實踐策略。在協同治理的推動之下，可以彌合市場自決、政府規制和社會自治的治理缺憾，通過對公共部門與私部門、府際間和地方政府間等行動者的參與方式、參與規模以及合作路徑的優化，來規避三者治理失靈的風險。傳統的城市治理結構在統治型和管理型政府范式之下，表現為典型的政府主導型的規制策略。這一策略在應對日益復雜的城市環境問題與環境群體性事件時，因其策略系統的封閉所帶來的手段單一、方式陳舊，必然遭致治理的乏力與低效率。在自由主義意識形態中，政府的干預是對市場失靈的回應，而在公共選擇理論者看來，政府也存在著典型的失靈狀態。這種雙失靈的情境是我們討論環境協同治理的基礎與前提條件。當然，有越來越多的社會學者、文化人類學者將更多的善治想象寄托在社區自治、自組織管理等環節，這一理論主張也獲得越來越多的支持。然而，不容忽視的是，社會自治型的策略實施需要特定的文化條件、組織基礎和市場環境，而城市環境事務的差異性、復雜性和不確定性難以在短期內得以改變，生長于政府規制與市場自決夾縫中的社區治理模式往往會受制于地方權力的羈絆、社會組織的脆弱和合作主義文化的薄弱，從而使其效果難以彰顯。

　　另一方面，作為復雜社會系統的環境事務，其在表現層面上具有“科學屬性”與“社會屬性”，可謂是一體兩面。二者的分殊既表明其技術性的必要，也喻示著其社會性的可能;二者的統合既為行動者的多元化提供了歷史契機，也規定著不同行動者的角色定位。根據城市環境治理行動者組織化的正式程度與強度，我們可以將治理行動者分為：公民個體、組織化的群體、社會組織和政府組織等四大類別。這一類別的劃分體現在實踐層面上主要是“公私合作”和“部門合作”兩個維度，如下圖所示，一方面，通過提升部門合作化的水平來提升政府部門的監管能力;另一方面，通過提升公私部門行動者的合作化水平來提升服務的能力。在推進協同治理的過程中，我們要時刻清醒地認識到行動者的角色功能發揮的條件與局限，不能出現公眾、媒體與專家學者的無效干擾與盲目介入，無序參與帶來的治理混亂與問題邊界的漂移不是協同治理所期望的。在大眾媒體、公民個人以及專家學者參與環境事務的過程中要同環境治理的三大原則進行統合，即要滿足“倫理-科學-法律”的三方面的綜合要求，不可放大任意維度而忽視其他維度的考量。成功的體制必須能夠應對制度互動所產生的沖突，甚至利用與鄰近的體制的協同效應。在奧蘭・揚看來，制度互動格局的形成首先是從制度橫向互動和縱向互動的界分開始�！�10〕在滿足這一條件之后，協同治理的比較性優勢將得以發揮，在城市環境治理的實踐過程中也將呈現出環境治理系統的開放性與靈活性，治理策略集合的多樣性與便捷性，治理方案的多樣性與適應性以及治理結構的創新性與前瞻性。

　　此外，在明確了城市環境協同治理的必要性與優勢之后，我們亦不可忽略城市環境協同治理過程中的困擾。在我們看來，城市環境協同治理的治理策略有著積極的優勢與不可替代的作用，但是在實踐層面上，協同的優化與改進也存在著一定的風險局限。首先是協同得以發生的基本條件，即多元社會組織的發展、行政放權的社會條件、自由市場的生存空間和參與型的政治文化等方面，如果這些前在的基礎比較成熟，自然協同實踐的過程比較順利，反之亦然。其次社會自生自發的秩序雖然極易獲得學者的認可，但其實施進程中未必會自動導向合作的秩序，需要行政的引導與社會參與渠道的制度化。如果缺乏對協同治理的基礎和局限認識，在盲目推進的過程中，容易形成參與的盲目、協同的混亂，事實上既不利于治理的改進，更不利于民主的發展。 　　四、城市環境治理協同路徑的審視

　　“生態型政府”的范式指引著城市環境治理的歷史轉型。綠色政治、生態政治以及生態哲學在實踐中的積極倡議與引導，逐漸形成了對于環境治理的生態取向、系統取向。這一價值取向的形成，對于我們討論環境治理的行政生態及其變遷模式有著極為重要的意義。因為，生態主義和綠色政治的理論發展為行政生態理論應用于環境治理提供了方向，而經高斯提出，里格斯得以發展的行政生態學也可以暫時告別比較公共行政的束縛，重新討論生態系統與行政系統之間的關系。在祖云先生新作《十大政府范式》一書中，生態型政府的構建即是對這一思想的歸納與概括。其對地方性知識的重視、對權力系統開放性的討論為新常態下的環境治理提供了積極的理論建議。生態型政府范式中對參與型社會的適度規模的討論，將有助于構建學習型的社會、學習型的政府，并在社會層面上推進公共輿論平臺的形成，通過法制的框架和法治的理想，改進環境治理的運行方式和運行機制。

　　生態型政府范式的提出有助于在學理發展的脈絡中討論行政生態的意義。在奧蘭・揚看來，集體行動、市場負效應、制度互動的作用、多層級治理是建立有效的環境治理體系所必須面對的問題�！�11〕與之相似的是，我們在分析城市環境問題及其治理影響因素的過程中，概括了其影響因素的現實類型：一是從影響因素的產生來源可劃分為：內生型與外生型，內生型因素主要表現為政府部門的管理壓力，外生型因素主要表現為公眾力量對環境安全的利益訴求。二是從影響因素的協同演化進程可劃分為：合作的文化理念、開放的權力結構、創新的組織框架與協同的制度演化，通過CPOI協同分析法來探討城市環境協同治理的“理念-制度-行為”的演化過程，闡述其理念革新與共識的實現途徑，體制、機制的設計與規劃過程。三是從影響因素的表現樣態可劃分為：利益因素、行政因素和心理因素，結合行為經濟學的心理分析，對行政官員、行會人員、企業負責人與社會大眾介入環境事務“協同”治理過程的驅動因素與約束因素進行分析，系統闡述不同行動者的行動方案與預期效用。

　　“協同治理”視域中政府與社會、政府與市場關系厘定中的治理變遷。自1978年改革開放以來，隨著市場經濟體制的發展與完善，我國公民社會也得到了一定程度的發展，當然與其他國家和地區發達的公民社會相比還存在著巨大的差距，但是公民對于權利的意識、對環境權的認識在不斷加強。只是源于我們國家在環境保護的產業結構、產業規模、技術含量等方面存在著先天不足，相應環保市場發展非常不成熟，市場中的各大廠商對于節能減排、循環經濟、保護生態缺乏興趣，相應地排污權交易制度、環保產業的培育方式、環境公共政策的優化也就缺少著力點和行動者。因而，在轉型時期的中國，我們不能對市場自動自發地對環境事務進行有效治理抱有幻想�！�12〕另外，“以環境NGO為主體的公民社會的成長在促進環境宣傳教育、推動公眾參與、改進環境治理等方面，發揮越來越大的作用，但作用程度有限。”〔13〕正像洪大用所說的那樣，中國政府需要扮演好“發展主義政府”和“環境政府”的雙重角色，從目前的現實情況看，去中心化、削弱政府的作用不能有效推動環境治理。相反，一旦政府弱化在生態環境保護方面的職能，事實就是生態環境進一步地惡化�！�14〕

　　再者，公眾作為環境治理的核心行動者，其角色功能的發揮有賴于高效的參與途徑、多樣的利益表達方法。在大數據時代，隨著信息技術的發展，城市居民對于生活品質的追求有了信息方面的基礎，其通過各種渠道搜集與整理相關的環境污染和環境事務的問題，來向特定的政府部門、非政府組織提出參與治理訴求。網絡技術的發展會將這種訴求以幾何倍數增長，因而輕視之。

　　在對公眾環境參與訴求的討論中，我們發現，“公眾對環境問題的關注度與該地區(省份/城市)信息可獲得性、城市環境污染狀況以及經濟發展水平正相關”。 〔15〕在環境治理的參與過程中，公眾自身受教育水平的高低會影響到其參與的熱情和參與的效果。受教育水平越高的人，越對環境治理抱有更大的參與熱情。 這種參與的效果，可以參見新的空氣質量標準的問世，即可窺見一斑。依據《2012中國環境狀況公報》，“325個地級以上城市中環境空氣質量達標城市比例為91.4%，113個環保重點城市中環境空氣質量達標比例為88.5%”�！�16〕隨著公眾參與的不斷深入，新的《環境空氣質量標準》自2012年2月發布，按照此標準，被檢測的京津冀、長三角、珠三角等重點區域中的地級以上城市達標比例為40.9%，環保重點城市達標比例為23.9%，兩相比較分別下降了50.5個和64.6個百分點。

　　最后，城市環境治理不僅僅意味著一種非政府提供的秩序，也不僅僅意味著一種決定個體行為的外部激勵和約束的集合，而是綜合了自發、創制與合作的制度路徑，構建和運行這些環境體制越來越需要公共部門、私人部門與公民社會之間建立起合作聯盟�！�17〕以此合作聯盟的構建來實現城市生態環境系統的安全狀態。在城市環境治理的實踐中，需要我們更為深入地分析與把握多元化的、多層級的、跨領域的動態變化，盡可能地利用制度間的有效互動催生生態治理中的協同效應。

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　　教育類發表論文期刊推薦《教學與管理》系國家新聞出版總署批準，面向國內外公開發行的教育類學術期刊。系國家新聞出版總署“雙效期刊”、全國綜合教育類“核心期刊”全國教育學院學報研究會“優秀期刊”、山西省一級期刊�！督虒W與管理》國際標準刊號ISSN1004-5872，國內統一刊號CN14-1024/G4，四封彩色印刷，內文80頁�！督虒W與管理》創刊于1984年，創刊伊始為季刊，1997年擴容為月刊，2000年擴容為半月刊，2001年擴容為旬刊。