房地產業是現在城市發展中的一大產業，城市房地產化是我國城市化進程中的歧途或誤區，而將房地產作為城市化的重要基石顛倒了城市化與房地產的應然關系，明顯背離了城市發展的客觀規律。本文是一篇中級職稱論文范文，主要論述了城市房地產化與地方政府行為偏差分析。

　　〔摘要〕城市房地產化是城市發展嚴重依附于房地產業，社會資源高度集中于房地產市場的經濟社會現象，它是地方政府的城市化沖動、房地產偏好和土地依賴癥等行為的必然產物。城市化沖動是政府主導意志的集中體現，房地產偏好是“造城運動”的重要推手，而土地財政依賴癥是土地城市化的內在動力。城市房地產化損害了城市可持續發展的產業基礎，偏離了城市化的正確軌道，使我國城市化陷入欲速不達的困境。因此，矯正政府行為的偏差勢在必行。

　　〔關鍵詞〕城市房地產化,土地資本化,地方政府,行為偏差,土地財政,政績考核

　　一、城市房地產化與土地城市化：對傳統城市化的兩種解讀

　　城市房地產化是以地方政府為主導，以房地產為載體，以土地財政為核心的城市發展狀態與過程，表現為城市發展嚴重依附于房地產業，社會資源高度集中于房地產市場，它是政府對城市化進程深度介入的必然產物。

　　城市房地產化和土地城市化是對我國傳統城市化的兩種不同的表述。土地城市化涉及地方政府對土地財政的依賴和對城市規模快速擴張的追求，以及對農民市民化的消極和對稀缺土地資源的透支等內涵，簡言之，即是“見地不見人”和“以地謀發展”。盡管對于土地城市化目前尚無統一的定義，但人們通常傾向于將傳統城市化與土地城市化聯系起來，并將它和以人口城市化為核心的新型城市化相對應。然而，用土地城市化表述傳統城市化的最大不足是未能涵蓋房地產對土地資本化的重要影響，以及房地產與地方政府的相互依存關系，此外還忽略了房地產至上對我國城市化可持續發展的危害性。首先，土地價值變現和土地利益最大化對于土地財政至關重要，而房地產是這一利益鏈上的關鍵環節，如果離開樓市長期非理性繁榮和房價泡沫的瘋狂膨脹，地方政府的“土地經”就斷然念不下去，土地財政也勢必難以為繼。其次，房地產商是“造城運動”的重要推手，而“造城運動”恰恰是我國城市化進程中的“重頭戲”，地方政府與房地產商圍繞房與地的利益關系，以及與此有關的各種或明或暗的利益糾葛顯然是土地城市化的概念所未能涵蓋的。再次，將房地產奉為我國城市化的主引擎加劇了房地產的“一業獨大”，嚴重擠壓了城市實體經濟的生存空間，加速了城市空心化和去工業化，損害了支撐城市可持續發展的產業基石。由此可見，城市房地產化的涵義較之土地城市化更接近于傳統城市化的本質。

　　二、我國城市房地產化的邏輯進路

　　城市房地產化的最大要害，是地方政府將房地產業視為快速城市化的利器和法寶，把城市的未來寄托于房地產業的持久繁榮，從而導致房地產對城市經濟的綁架。從客觀上講，城市化極大地拓展了房地產業的想象空間，目前我國正處于城市化快速發展階段，進城農民工近2.74億人，〔1〕每年新增城市人口2000萬人，〔2〕未來20年內將有3億農村人口向城市轉移，〔3〕如此龐大的城市外來人口派生出龐大的住房需求極大地拓展了房地產的想像空間。對地方政府而言，房地產繁榮能夠擴大房地產投資，拉動GDP指標，增加地方財政收入，帶動眾多產業發展，創造更多就業機會等，顯然，將房地產視為城市化引擎契合地方政府的利益。

　　城市房地產化是一把雙刃劍，在改善城市形象、擴大城市規模、拉動經濟增長和粉飾官員政績的同時也暴露出城市基礎設施薄弱、城市規劃管理混亂、大城市病迅速蔓延和實體經濟生態惡化等諸多硬傷，這些問題的存在對我國城市可持續發展已構成嚴重威脅，必須引起各級政府的高度警惕。

　　(一)政府公司化

　　地方政府公司化是城市房地產化的邏輯起點，它是城市競爭時代所催生出的經營城市理念的實踐產物，也是我國城市化進程中借鑒企業管理模式管理城市的一種新嘗試，即把公司決策中“成本―收益”分析原則納入政府決策，對城市資源和資產進行市場化運作，以實現城市經濟效益的最大化和城市的快速增值，增強城市的吸引力和競爭力。政府公司化加快了城市的治理結構的嬗變，市長成為城市的營銷者，領導班子成為董事會，政府如同公司一樣運行。這一城市治理結構的變革，實質上是地方政府憑借對土地資源的高度壟斷獲取巨額土地溢價，可見地方政府已成為依托土地買賣經營城市，依賴房地產市場變現土地價值，憑借對土地的絕對壟斷進行城市基建投資和運營的特殊企業。對稀缺土地資源的絕對掌控強化了政府對城市化的主導權，助長了政府急于求成和好大喜功的沖動，背離了資源配置市場化的客觀規律。

　　(二)土地資本化

　　土地是城市發展不可或缺的重要資源，土地既是城市規模擴張的基礎，又是地方財政的收入源泉。全能政府對城市發展的深度介入，加劇了政府投資饑渴癥和行政機構的膨脹，使地方財政面臨入不敷出的巨大壓力，由此催生出廣受詬病的土地財政。目前這種通過征地拆遷對土地實行壟斷經營，通過土地出讓和土地抵押融資為城市建設籌集資金的第二財政早已成為地方政府重要經濟命脈。房地產是土地資本化的重要工具，為實現土地價值最大化，地方政府樂見于房價上漲。而高房價大幅增加城市化的成本，必然破壞城市的經濟生態，反而阻礙城市化的可持續發展。正如臺灣大學副校長湯明哲所說：“土地資本化本身并不創造財富，而只是財富的分配過程，經濟發展的根本動力是生產力的提高。” 〔4〕

　　(三)城市水泥化

　　追求物質形態上的城市規模化和現代化是各地“造城運動”的核心要務，地方政府盲目追求城市鋼筋混凝土化，熱衷于大手筆、高起點式的興建城市地標式建筑以及大馬路大廣場。據住建部原副部長仇保興披露，我國已是當今世界新建建筑量最大的國家，每年20億平方米新建面積，消耗的水泥和鋼材相當于全球產量的40%。〔5〕 比爾蓋茨在其個人博客上公布了一組令人吃驚的數據：中國2011-2013年的水泥用量是美國一個世紀水泥消耗的1.6倍，足以佐證我國城市擴張的速度之快、規模之大。然而，水泥的過度使用不僅催生了大量短命的垃圾建筑，而且導致城市地表大面積硬化――變成一塊巨大的“水泥板”，嚴重阻礙了生態的自然循環，城市病中諸多現象如內澇水患、熱島效應、大氣懸浮顆粒物超標、地下水位快速下降和地面沉降、河流死亡等皆與地表水泥化有關，大大惡化了城市生存環境。 　　(四)產業空洞化

　　產業空洞化是城市房地產化的邏輯必然。從世界城市發展規律看，工業化堪稱城市化的發動機，工業的興衰與城市的起伏緊密相聯。盡管建國以來我國曾大興工業，但工業現代化水平目前僅為世界初等發達水平，處于發展中國家的中間位置，工業經濟水平比德國和英國等大約落后100年，工業勞動生產率約為美國的1/9，制造業勞動生產率為美國的1/8，人均制造業出口值為德國的1/11。〔6〕所以，頭頂世界工廠光環，產品遍及海外的中國卻難以擺脫全球產業鏈底端位置。然而中國制造尚未擺脫弱勢地位，去工業化現象卻過早來臨，城市房地產化則是罪魁禍首。房地產“一業獨大”使城市經濟蛻變為“房經濟”，社會資金競相涌入樓市導致實體經濟嚴重失血，樓市泡沫化和投資性需求的持續膨脹刺激房價飚升，經營成本的居高不下嚴重擠壓了實體經濟的盈利空間，引發了城市實業的生存危機，有“城”無“市”的城市空殼化和工業空洞化嚴重削弱了企業創造就業機會的能力，進一步加劇了城市經濟結構失衡，導致我國城市化后續乏力。

　　三、城市房地產化視閾下地方政府行為偏差探析

　　我國城市化帶有鮮明的政府主導烙印，因而，政府的價值取向必然決定城市化的走向。城市房地產化就是地方政府城市化沖動、房地產偏好和土地依賴癥等傾向的產物。

　　(一)地方政府城市化沖動

　　“城市化沖動”是政府主導城市化的意志的集中體現，其最大誤區就在于把城市化簡單等同于城市建成區的擴張，片面地將城市規模與城市實力劃等號，用土地城市化替代人口城市化，這一思路與計劃經濟時代以快制勝的趕超思維一脈相承。所以改革30多年的城市化進程就是依靠行政規劃加速擴大城市規模的過程。2000年以前，我國城市化率年均提高1.02個百分點，而2000年以來，城市化明顯提速，城市化率年均提高1.36個百分點。〔7〕據測算，2001年到2011年10年期間，城市化每提高1個百分點，就會拉動投資增長3.7個百分點，拉動消費增長1.8個百分點。〔8〕所以，對于中央政府而言，城市化既是最大的內需，又是我國經濟新的增長點，確立加快城市化發展戰略目標的依據也正在于此。由于中央政府掌握著地方政府的人事任免權，而GDP又是中央政府考核地方官員政績的主要指標。因此，追求政績既是地方政府的第一要務，更是地方官員的自然本能。為了爭取上級政府的更大支持和更多的政策優惠，也為了官員個人仕途需要，地方政府對加快城市化發展熱情高漲。這是因為城市化意味著擴大城市建設投資規模和加快房地產發展，能夠大大提升地方GDP排名，所以地方官員無不希望在任期內使治下的城市舊貌換新顏。而城市化的速度愈快，對產值的貢獻愈大，城市主政者的政績也愈加顯赫，由此催生了地方政府的城市化沖動。據國家發改委“城市和小城鎮改革發展中心”的課題組2013年對12個省、區的156個地級市和161個縣級市的調查，90%以上的地級市正在規劃建設新城新區。此外，12個省會城市共規劃建設55個新城新區，其中有一個省會城市就要新建13個城區。〔9〕有研究數據顯示，全國新城新區規劃人口為34億，如果加上我國現有7.3億城鎮人口將達到40億人，超過目前全球城鎮人口的總和。這種跨越式城市化無異于大躍進運動的現代翻版。

　　城市規模的擴大既可以迅速改觀城市形象，有效提升官員政績，還可以從土地非農化中獲取巨大的土地收益，可謂是一舉兩得。一是大搞圈地運動，大量占用耕地盲目擴大城市規模，而對于那些土地資源不足的城市或是斥巨資填海造地或削山造地。如延安〔10〕、十堰〔11〕等地為實現城市規模擴張，前后投入上千億元削山造城;或是強制推行農民集中居住，造成農民“被上樓”;或是人為調整行政區劃，一些地方政府正在積極醞釀把縣改為市或設為區，旨在擴大城市行政版圖，擴大土地來源。二是大搞招商引資，不惜以低地價甚至零地價吸引外來投資，嚴重扭曲了土地資源的市場價值，縱容了囤積土地和浪費土地行為，導致土地資源的低效利用。而政府則將貼本招商的土地成本轉嫁到住宅開發用地上，進一步推高了地價和房價。三是大搞造城運動，習慣于大拆大建、上項目、建新城的城市發展套路，熱衷于騰籠換鳥式的舊城改造。有的城市期待筑巢引鳳，通過先造城再吸引人口流入來發展城市經濟，結果催生出大量鬼城、空城;有的城市則是大手筆，高起點，不惜斥巨資打造城市地標建筑(如摩天大樓和中央商務區)，如長沙欲斥資數百億元修建超過迪拜的全球最高摩天樓。又如武漢市投資4000億元打造大武漢，市區在建工地多達上萬個;還有不少城市雄心勃勃、豪氣沖天，據人民日報報道，全國200多個地級市中有183個高調宣布建設現代化國際大都市。〔12〕城市化進程中的“大干快上”無異于地方官員的政績秀。據新加坡國立大學房地產研究院院長鄧永恒對中國283個中小城市的市長和市委書記10年政績和升遷結果統計，如果任期內的GDP增速比上一任提高0.3%的話，升職概率將高于8%;如果任期內長期把錢花在民生和環保上，那么他升官的幾率是負值。〔13〕這一數據充分解釋了地方官員為何寧肯透支未來也要實現“保增長”目標的行為，由此可見，政績導向是地方政府城市化沖動之源。

　　政府城市化沖動極易助長地方官員的目光短視和華而不實，從而加劇城市發展中要素資源錯配。一方面地方政府不惜斥巨資大搞政績工程、面子工程和形象工程，而另一方面民生急需的保障房建設和市政基礎建設以及公共服務均等化方面卻明顯投入不足、欠賬嚴重。重速度、輕效益的發展路徑雖然能夠推動城市跨越式發展，使“中國從35%到45%城市化率只用了7年的時間，東京、紐約用了20多年甚至是30多年的時間”。〔14〕 然而與光鮮的城市視覺極不相稱的是，城市公共配套設施和市政基礎設施功能極不完善，公共資源供給能力嚴重不足，城市運行不堪重負，內澇水患、地面下陷和建筑垮塌等事件頻發，反映出我國城市建設的低質化和脆弱性，尤其是不久前被李克強總理痛批為 “下雨看海”的城市內澇足以證明我國城市排水系統的脆弱不堪。 〔15〕而西方國家在管網配套設施和污水處理等方面的認真令人相形見絀，僅“七通一平”中的下水部分可能就要花10―20年時間，甚至50年之久。〔16〕德國人在青島用了幾十年時間做的下水系統歷時一百多年，至今功能完好。〔17〕而前不久在武漢出土的英國進口老水管雖已運行了100多年，卻從未出現過爆管現象。〔18〕 這些現象不僅折射出我國城市建設和城市治理的短板，更暴露出以快制勝的城市大躍進模式的致命缺陷。 　　(二)地方政府房地產偏好

　　政府既是行政性組織，又是追求獨立利益的經濟主體，因而具有“經濟人”的明顯特性。所謂“經濟人”就是以追求物質利益為訴求的個人或組織，其基本動機是追求自身利益或效用的最大化，即以最少的付出獲得最大的收益。在城市化問題上，雖然中央政府的出發點是通過城市化拉動內需促進農民工市民化，但地方政府顯然也有自己的小九九，更看重城市化給房地產業帶來的發展機遇。在“以經濟發展為中心”的大背景下，地方政府的經濟職能被大大強化，而“經營城市”理念的風靡更助長了政府組織的公司化或企業化傾向，政府行為按照成本―收益原則進行計算，政府官員以追求經濟利益或效用的最大化為己任。在城市化大潮中，地方政府的房地產偏好除開政績導向的影響外，更多地來自于利益的驅動。政績、利益的巨大誘惑，使政府角色悄然變異。它成為房地產利益鏈條中最重要的一環，而且與房地產商的利益形成“一損俱損”的關系。〔19〕

　　地方政府對房地產的青睞完全是利益使然。地方政府是房地產市場的特殊利益主體，也是房地產繁榮的凈收益者。與房地產相關的稅費收入是地方財政的主要源泉，尤其是在房地產一業獨大導致實體經濟的不景氣對地方財政增收形成較大拖累時，來自房地產的稅收和收費對于地方財政的意義就更加凸顯，地方財政對房地產的依賴也就更加嚴重。

　　由于房地產是政府介入最深的行業，名目繁多的行政審批使房地產開發程序極為繁瑣，從立項到銷售至少經過100多道門檻，要蓋100多個公章。那些手握實權的職能部門逐漸嬗變為關系牢固的既得利益集團，很容易借機將行政權力轉化為利益資源，并以此來牟取部門利益和官員個人私利。過多的行政審批環節為權力尋租提供了相當大的操作空間，據人民網披露，房地產70%的利潤以各種形式進入了相關部門和官員的腰包，房地產也因此成為權力腐敗的溫床。房地產企業之所以高度重視與政府的關系，是因為政府既是制度和規則的制定者，也是房地產開發不可或缺的土地資源的壟斷者，與政府有關部門搞好關系不言而喻。據業內人士稱，規劃紅線后退一點，容積率提高一個百分點，這對房地產商來說意味著數百萬上千萬的利益。〔20〕權力與資本的攜手，使地方政府與房地產商的關系演變為房地產現存市場格局中兩個強勢群體之間的利益結盟關系，彼此很容易達成利益上的默契。

　　地方政府與房地產商在利益上的相互依存強化了政府的房地產偏好，助長了政府行為的短期化傾向。在政府主導城市發展的背景下，錢從哪里來是其面臨的最大難題。土地是地方政府所擁有的最為值錢的資源，但土地價值的變現離不開房地產這一重要平臺。土地市場的繁榮建立在樓市繁榮的基礎之上，房價越高，土地也就越值錢，而房價與地價的聯動機制使擁有資本的開發商和擁有權力的政府在城市化進程中緊密攜手，地方政府成為房價上漲的堅定支持者，如廣州市長今年初曾公開抱怨本地房價太低，希望與北京上海看齊，〔21〕這種地方一把手唯恐房價漲得不夠的新聞并不鮮見。面對中央對房價非理性上漲的政策干預，地方政府總是以各種化解房價上漲的辦法進行應對：有的將商品房價格和精裝修分開計算，有的將遠郊房地產價格納入統計數據拉低房地產均價，有的暫停高價房預售證發放等等。此外，還在統計數據上大做文章，以淡化高房價的負面效應。而在樓市低迷不振時政府往往會出手相助，如以政府名義收購房地產商手中的積壓商品房并將其轉化為公共住房，以迅速消化庫存緩解市場過剩壓力。房地產在中國經濟中如此受政府寵愛，以至于有國際投行分析師諷其為“宇宙最重要產業”。〔22〕地方政府對樓市的百般呵護旨在維護既得利益，卻不利于城市可持續發展。

　　(三)地方政府土地依賴癥

　　土地財政號稱地方政府的第二財政，是地方財政的重要支柱。幾十年來，土地財政已累計為地方政府創造了高達30萬億的土地差價。〔23〕 2014年“土地財政”再創歷史新高，全年地方賣地收入超過4萬億，比預算收入增長17%。〔24〕目前土地收入已占地方財政收入的半壁江山，有的地方甚至高達80%以上。地方政府對土地財政已形成嚴重路徑依賴，由于來自土地出讓金的預算外收入已普遍超過政府財政預算內收入，一旦離開賣地，地方政府將立即陷入財政危機之中。

　　土地財政的產生有其深刻的制度原因。制度是關乎權力運作的程序、規則和框架，制度缺陷必然導致行政權力的錯位和異化，使政府行為發生偏差。

　　1. 現行稅收制度是地方政府“土地財政”路徑依賴的源頭。中國是典型的“等級社會”，行政級別越高，掌控的資源越多，1994年實行的分稅制加劇了財權與事權的不匹配，即人、權、財、物向高處走，但任務和要求卻層層向下壓，越是往下走，“小馬拉大車”的現象就越嚴重。地方政府的財政預算收入，其支出結構基本上是剛性的，每年的地方政府本級收入剛夠人員費用、辦公支出等，使預算財政蛻變成“吃飯財政”，在很多地方因機構臃腫人浮于事甚至難以維持基本行政開支，更遑論城市發展和建設投入了。因此，為了挖掘“辦事財政”的資金源泉，地方政府被“逼上梁山”，紛紛向土地伸手，以“盤活資源”為名大搞土地資本化，致使“土地財政”和“土地金融”大行其道。

　　2. 現行土地制度是土地財政產生的重要前提。土地財政所創造的巨額土地收益主要來自于對農民經濟利益和城市長遠利益的掠奪。首先，現行征地制度建立在犧牲農民切身利益的基礎之上。地方政府一身二任，既是裁判員，又是運動員，對土地資源具有高度壟斷權，在土地國有的體制下，政府可以借城市化和公共利益需要之名強制性地獲得土地，通過“土地收儲”制度和“招拍掛”制度安排，形成“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的土地運作程序，刻意壓低征地補償標準，再以市場競爭方式高價出讓土地，低進高出的價格雙軌為地方政府創造了巨額的土地溢價收益，卻將農民排斥在土地增值收益分配體系之外，剝奪了其市民化不可或缺的原始積累機會。其次，現行土地批租制建立在犧牲城市長遠發展利益的基礎之上。本屆政府一次性收取未來幾十年的土地出讓金，其本質是提前透支未來的土地紅利。土地出讓制度的失當助長了地方政府賣地生財行為，“上屆政府賣下屆政府的地”的現象非常普遍，地方政府將大量的農業用地“劃”為建設用地，以此生財，一些地方按照其開發規模計算，地都賣到20年后了。〔25〕 　　“飲鴆止渴”和“竭澤而漁”是土地財政的鮮明特征，它助長了土地低效使用和嚴重浪費，加劇了房價泡沫的快速膨脹，惡化實體經濟的生存環境，破壞了城市發展的基石。

　　四、我國城市化進程中地方政府行為偏差矯治

　　政府行為模式對我國城市化進程具有舉足輕重的影響。城市房地產化歧途和誤區起因于地方政府行為偏差，而根源于全能政府對城市化的深度介入。因此，要走出城市房地產化的陷阱，就必須改變政府行為模式。如何在更大范圍、更深層次發揮市場配置城市資源的決定性作用，使政府回歸把握大框架、通過宏觀規劃和政策引導發揮作用的本位，更多地讓市場主體的選擇來決定城鄉要素流動、重組、集聚的具體空間層次與區位，最大程度地釋放市場活力，是我國城市化亟待破解的重要課題。

　　(一)弱化地方政府城市化沖動

　　要糾正城市發展中急于求成的政府行為偏差，改革現行官員考核機制勢在必行。以GDP指標為核心的現行官員考核機制是導致地方政府的GDP崇拜和城市化沖動的根源，由于GDP增長率主要靠固定資產投資拉動，而“造城運動”中大量工程項目投資對產值貢獻顯著，因此，政績導向必然助長地方官員在任期內的行為短期化和對行政權力的濫用，加劇政策對市場的凌駕和對客觀規律的踐踏，這種重增長輕發展的行為有損于城市化的可持續性。

　　1.健全完善現行政績考核制度。應降低GDP等經濟增長指標在官員考核指標體系中所占權重，突出對有關教育、就業、醫療、能耗、環境等民生保障和社會發展指標的考核，以及城市規劃科學性等方面的考核內容，以防止在任官員在城市發展上只做表面文章而將矛盾遺留給繼任者，導致城市規劃和建設短期化或隨著領導更迭而頻繁改變。

　　2.構建多元化的政府評價體系。應從多種維度、多個視角全方位地考核官員政績，將生態環境、社會環境和公共服務等因素納入考核評價的指標體系中，通過政府治理評判體系的優化有效推動政府治理結構的改善。加強政策導向、輿論導向和監督機構的作用，使地方政府更加關心轄區內全面的經濟社會事業發展，營造促進我國城市化健康發展良好環境的迫切性，而不是單純的GDP增長。

　　(二)破除地方政府房地產偏好

　　1.約束政府過大權力，弱化政府經濟人特性。政府的“有形之手”現已成為房價過快上漲的重要推手，因此必須加快政府職能轉型，徹底根除政府部門利益化的痼疾。但在既有權力結構和穩增長的政策導向下，全能政府對城市化的全面干預和深度介入因缺少有效制衡，極易形成資源配置的權力化，即政府汲取社會資源和社會財富的利益邊界過寬，這是房地產偏好產生的根源所在。所以，政府必須放棄目前的全能包辦的角色，將政府的重心轉移到維護市場環境和提供公共服務上，為市場在城市化進程中唱主角創造良好的環境氛圍。

　　2.防范房地產一業獨大的風險。我國經濟對房地產的過度依賴已到了難以自拔的程度，不僅房地產市場投資在我國整體投資中占據40%以上的比重，而且社會融資額的70%集中于房地產領域。〔26〕這表明，房地產已經成為左右我國經濟的命脈，長期以來，城市化作為房地產發展的最大背景，已成為刺激樓市投機炒作和助推房價上漲的最大題材。現行經濟增長模式難以遏制房地產投機行為，使政府進退維谷，出于穩增長保就業的考慮，不得不放開對樓市投資性需求的限制，但政策松綁雖然可解燃眉之急，卻會重蹈擴大投資的覆轍，進一步加劇經濟結構失衡，從而危及中國經濟的長遠發展。況且，隨著我國人口紅利的消失和劉易斯拐點的到來，樓市供求失衡必將愈演愈烈，目前空城鬼城的不斷涌現和住房空置率高企不下的情況已到了觸目驚心的地步。據外媒報道，中國未售商品房達657平方公里，已接近新加坡的國土面積。〔27〕可見刺激樓市的投資性需求將面臨泡沫破滅的巨大風險，加快房地產去投資化已成為中央和地方政府的燃眉之急。

　　3.重構城市化與房地產的主從關系。工業化是城市化的原動力，西方城市發展的百年史證明，城市化是工業效率提高和市場經濟發展的結果，也是其制度積淀和文化環境的進化過程。而中國以房地產為引擎的土地城市化明顯有悖于城市發展的客觀規律，國際上也從無房地產引領經濟的成功先例。因此，只有擺正城市化與房地產的本末關系，才能充分尊重城市化的發展規律，弱化地方政府房地產偏好，將城市經濟的重心真正從房地產轉移到實體經濟上，為城市可持續發展奠定堅實的基礎。

　　(三)消除地方政府土地依賴癥

　　1.土地制度變遷是中國改革的深水區。首先，要打破政府對土地資源壟斷經營的體制，促進土地市場主角轉換，要允許農民帶地入股，讓農村的集體建設用地能夠真正入市，讓農民擁有市場話語權，自主決定土地是否投入市場以及土地價格高低。其次，要完善土地出讓收益分配機制，降低地方政府對土地收益的過高預期。一方面要大幅提高對被征土地的農民的經濟補償，以提高農村征地補償為起點，逐步實現農村集體土地同地同權同利，為最終破除政府壟斷征地體制創造條件。另一方面要實行收支兩條線，明確規定土地出讓金的用途，以及變土地批租為年租制，以抑制政府賣地生財的沖動，在大幅降低房價中的地價成本的同時，也為后任政府財政的穩定收入留有余地。

　　從長遠來看，土地制度改革的大方向是地方政府最終退出土地市場，土地只有市場化才能如實體現土地的未來收益和市場價值，不僅確保農民的土地權益，為農民市民化奠定良好的物質基礎，而且也有助于推動城市化的政府主導向市場主導和政府引導的轉型，并從根本上釋放城市可持續發展的動能。

　　2.完善公共財稅機制，改變地方政府事權與財權不匹配現狀。要促進財稅體制創新，加快公共財政體系的建構，理順央地利益關系，加大財權下放的力度。通過科學的量化分配明確中央與地方之間的權限職能，一是變分稅制為中央稅、地方稅和央地共享稅并存，在增設地方稅種同時提高地方在共享稅中的占比，以增加地方財源;二是加快用稅收財政取代土地財政的步伐，通過稅源的細水長流保證地方財政收入的可持續性，以大幅削弱土地收益的誘惑;三是促進以增值稅和營業稅為代表的間接稅體制向以所得稅為代表的直接稅體制轉變，以有效扼制地方政府上項目、辦企業，特別是搞產值大、稅收多的重化工項目的沖動;四是強化預算約束，將土地收益納入預算范圍內，加強對土地收入的財政監督，以根治地方政府“投資饑渴”癥。 　　目前，為解決政府“財困”的燃眉之急，通過PPP(公私合作模式)引領債務化解方向，引入市場資金補充建設資金缺口成為各地政府關注的新熱點。但相對于政府熱情，市場的反應并不積極，這說明在強政府弱社會的大格局下，建立真正公平公正的制度環境仍有待時日。要真正調動市場和民間資本、民營企業參與城市化進程的積極性，關鍵是重構政府與社會的關系，放寬市場準入，給予社會更大的活動空間，而權力的自我約束考驗著政府改革的勇氣與決心。

　　〔參考文獻〕

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　　〔2〕中國城鎮每年新增人口2000萬 42%城鎮人口無戶籍〔EB/OL〕. 網易財經，2013-05-19.

　　〔3〕未來20年中國將有3億左右農村流動人口進入城鎮〔EB/OL〕.中國廣播網，2012-05-04.

　　〔4〕 江勛.臺灣模式給我們的啟示〔J〕. 南風窗，2015，(17).

　　〔5〕中國新建房屋超過20億平方米 占全球1/2以上〔N〕.京華時報，2015-03-27.

　　〔6〕 中科院：中國工業水平落后德國100多年〔N〕. 法制晚報， 2015-06-06.

　　〔7〕數據見證我國城鎮化推進步伐〔EB/OL〕. 新華網，2013-12-14.

　　〔8〕城鎮化每提1%拉動投資3.7%〔N〕.齊魯晚報，2013-12-15.

　　〔9〕發改委調查數據：中國90%的地級市正在規劃新城新區〔N〕.北京商報，2014-04-21.

　　〔10〕延安“削山造城”：將投資千億削平33座山頭〔N〕. 時代周報，2012-12-27.

　　〔11〕湖北十堰千億“削山造城” 居民擔憂生態惡化〔N〕.山東商報，2013-01-15.

　　中級職稱論文發表期刊推薦《國際城市規劃》是全面介紹世界城市規劃理論與實踐的專業學術刊物，它立足于中國城市發展的需要，放眼于國際學術發展的前沿，對世界城市及城市規劃研究的理論、方法和設計實踐等進行研究和介紹，提供中外對比研究的平臺，刊物的讀者群包括專業人員、政府官員、大學教師和學生、行政管理人員等，我們還按期向建設部部長和各部門以及市長協會舉辦的全國市長培訓班提供雜志。