城市的發展進步需要城市規劃，總體規劃編制影響著城市規劃的進度與最終效果，城市規劃編制的完整過程由兩個階段、六個層次組成，即總體規劃階段和詳細規劃階段;城市總體規劃綱要、城市總體規劃(含市域城鎮體系規劃和中心區域規劃)、城市建設規劃、分區規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。

　　《城市規劃學刊》是中國城市規劃學科最具影響力和權威性的學術期刊之一。由教育部主管，同濟大學主辦，是國家建筑類中文核心期刊，中國科技核心期刊，中國人文社會科學核心期刊，中國科技論文統計源期刊，中文社會科學引文索引來源期刊，美國國際CODEN中心授予國際刊名代碼。

　　當前，我國正處于社會經濟快速變革時期。一方面經濟體制轉軌推動政府職能轉型，市場對配置資源的基礎性作用逐漸凸顯，逐步取代政府在資源配置上的主導地位。相應地，政府職能由經濟發展型向公共服務型轉變。面對新的發展形勢，傳統城市總體規劃在編制體系、方法、內容等方面已不能適應新的發展要求。因此，要反思目前城市總體規劃編制過程中存在問題，并在此基礎上探索出一條適合國情的城市總體規劃編制的道路，這在目前情勢下，顯得十分有必要。本文首先對城市總體規劃編制進行了概述，然后歸納了城市總體規劃編制中存在的問題，最后針對性的提出了做好當前城市總體規劃編制的對策。

　　一、城市總體規劃編制概述

　　城市總體規劃因其內容的綜合性和前瞻性，成為統籌和指導城市建設和各項事業發展的綱領，總體規劃的編制也從宏觀層面的確定城市性質、論證規模、布局土地和配置資源、制定產業政策、提升區域競爭力、維護社會穩定等發展到微觀層面的工程管線定位、項目時序安排、資金運營等。

　　“城市發展的好壞取決于城市規劃”，規劃編制成為政府解決當前城市問題的最直接手段，但是對城市規劃的高期望，卻導致編制內容的復雜化、編制周期的延長和頻繁的重復修編。另外，受編制時間和資源的限制，當規劃師把大量的時間和精力專注于陌生的政治、經濟、社會、文化、環境和法律等相關領域時，卻減少了對熟悉的城市空間的研究，使得規劃成果針對性不足且變成城建資料的大匯編——面面俱到而亮點不足，最終削弱了總體規劃的指導作用，使規劃成果成為城市招商引資的宣傳畫。

　　以政府的需求為導向建立規劃目標，以政府的管理權確定規劃范圍，以城市空間資源的布局作為規劃的主要內容，增強規劃內容的繼承性，確保城市建設的延續性。 首先，在宏觀層面，深化落實上層次的規劃內容。其次，在中觀層面，整合市級相關規劃內容。在空間資源上，使城市建設用地規模和范圍與土地利用規劃相一致;在項目布局上，把政府各職能部門編制的專項規劃整合為相關的專項規劃內容。最后，在微觀層面，合理安排建設時序。

　　二、城市總體規劃編制中存在的問題

　　(一)編制內容龐雜

　　現行的城市總體規劃編制的內容涉及城鎮體系、總體布局、道路交通、綠地景觀、河湖水系、給水排水、電力電訊、環衛環保、歷史文化等方面。由于內容龐雜��城市總體規劃編制要處理和協調的各種類型和層次的矛盾錯綜復雜。這導致規劃編制過程中人力、物力投入巨大，編制周期過長，規劃編制往往演變為一場持久戰。再加上城市總體規劃普遍審批周期過長，這造成已正式批復的規劃與城市發展中出現的新機遇、新問題之間的矛盾，剛批復的總體規劃可能又因“缺乏戰略遠見和足夠彈性”難以承擔指導城市未來建設實踐的重任。

　　(二)缺乏更高層次的區域規劃作為依據

　　城市總體規劃編制中較多地就城市論城市，偏重空間的布局，缺少綜合的觀念。雖然有市域或縣域城鎮體系規劃作為總體規劃的區域研究的前提，但僅限于行政轄區的范圍;城市周邊的鄉村地區，其城市化的發展訴求沒有被整體地納入城市規劃的通盤考慮。因此，城鄉協調發展和區域協調發展的基本原理，并沒有在編制制度中得到很好的體現，城鄉統籌和區域協調的發展要求缺少規劃技術體系上的考量和支撐。

　　(三)編制過程缺乏公眾參與

　　市場經濟條件下，城市建設主體的多元化導致利益的多元與沖突，城市規劃的制定過程應當成為有效協調利益沖突的過程，尤其在維護弱勢群體的利益方面更應有所作為。建立公眾參與制度，給各種社會群體提供平等參與城市規劃過秤的機會，正是達到這一目標的重要手段。市場經濟條件下的公眾參與目的不冉是計劃經濟時期只是讓公眾產生“主人翁”自豪感的手段，而更需要成為制約規劃決策、保證規劃行政過程公平公正的一種機制，而這一日的的實現，需要在有關規劃編制技術體系中給以稃序性的制度安排，而不是僅僅停留在倡導一種規劃理念和思想層面上。

　　(四)對城市建設機制轉型帶來的沖擊應對不足

　　中國正處于經濟持續高速增長、城市化進程快速推進、經濟體制和政府職能正在轉型的關鍵時期，城市發展動力及發展機制產生了變化。由于投資來源的多元化，建設主體的多樣化，城市建設機制亦從計劃型轉化為市場型，城市建設中政府投資只占極小的一部分，并且多投在基礎設施和公益事業上，其他城市建設的資金都是靠民間投資，相對于純政府投資而言，來完成的這些投資對個體利益的追求，必定會與保障社會公平和社會穩定的城市規劃產生沖突。

　　(五)內容與實施脫節

　　將總體規劃成果表現為終極藍圖的規劃理念和工作方法雖然早已遭到學術界的質疑和批評，但落實到實際工作中，“現行總體規劃仍然沒有擺脫‘終極藍圖’的思想方法的影響，仍然是期望通過對遠期規劃目標的設定來指導和安排現在的工作，而非從現狀客觀條件出發來解決目前面臨的急切問題”，規劃被看作是單純的技術性工作，缺乏對實現藍圖的過程、步驟、制約條件和實施措施的研究。近期建設規劃作為總體規劃的一部分，只是總體規劃在其理想化目標的基礎上的規模的簡單裁減，是“總體規劃小而全的‘袖珍版’”，在內容和深度上均無法指導城市的近期建設。規劃工作中存在著編制人員不問實施管理，管理人員不問技術的傾向，規劃編制和實施管理相脫節等問題。

　　三、做好城市總體規劃編制的對策

　　(一)明確城市總體規劃編制的四個著眼點

　　1、目標——制定反映政府管制意圖的公共政策

　　政府是城市總體規劃的制定者、審批者、執行者和監督者，因此，規劃應該由追求技術的科學性轉而面向政府的管理權，制定相應的城市空間管制政策，滿足各級政府不同的管理需求。

　　2、內容—實現城市空間資源的配置

　　城市規劃應積極同其他社會、經濟部門的政策相協調，深入研究城市綜合體的空間特性，加強在土地供給、空間資源利用和基礎設施配置等方面的調控能力，有效發揮規劃在引導城鄉經濟、社會協調發展方面的積極作用。

　　3、成果—具有剛性的法律地位

　　總體規劃的成果不再只是規劃部門的技術管理規范，而是以調控性、政策性、標準性的內容，以公正、明確和穩定的剛性法律條文形式“明確保護什么”“不能發展什么”“必須提供什么”，這應成為被普遍遵循的市場行為規則。

　　4、過程—體現準立法的行為

　　城市總體規劃對土地和空間資源的配置是不同社會群體間的空間利益再分配，涉及到千家萬戶的切身利益。因此，總體規劃的編制不應僅局限于部門編制、專家認證、政府審批的內部運作，還必須實現對社會的公開，讓社會公眾共同參與，民主決策。只有這樣，才能保障規劃成果的科學性，才能體現規劃政策的公共性，才能使規劃具有真正的法律地位。

　　(二)精簡城市總體規劃的內容

　　在市場經濟條件下，城市總體規劃是作為政府對城市發展進行宏觀調控的手段而存在，引導城市空間朝著有利于實現政府政策目標的方向發展，是政府平衡各種利益集團沖突的杠桿。因此，需要將城市總體規劃從紛繁復雜的內容中解脫出來，避免綱目并舉，主次不明。總體規劃應重點研究城市發展方向、研究控制環境容量，合理確定建設標準。制定城市產業發展策略和空間發展與管制策略，進行重大基礎設施布局和建構城市道路網主要骨架，提出實施策略與機制。城市布局應對現狀土地利用作細致的多方面評價，規劃則在整體優化基礎上以結構控制與分區引導為主，不使編制自身無原則與無必要的擴展。

　　(三)加強公眾參與，建立有效參與機制

　　規劃應加強公眾參與，努力探索更有效的參與形式，將公眾參與法制化，以使社會不同年齡段、不同收入層次人群的生活方式及其對衣食住行的不同需求，在規劃成果中得以體現。

　　1、規劃師角色轉變

　　引入交往型規劃理念，規劃師的角色由設計者向市民參加交往過程的組織者與促成者、市民間意見沖突的調停者、為特定價值辯護的交涉者轉變，考慮各種利益集團的需要，并幫助各利益群體溝通協調，最終形成合意。

　　2、在規劃編制中嘗試變事后參與為全程參與

　　公眾參與在總體規劃程序中的位置可分為規劃決策之前和規劃編制完成之后兩個階段，在規劃決策之前，重點是需要公眾對城市發展戰略(包括市民面臨

　　的問題、需求和發展設想)進行討論;在規劃編制完成之后，重點是支持和監督規劃的實施，并將規劃實施過程中出現的問題反饋給城市規劃主管部門，為規劃調整提供依據。目前，我國的公眾參與形式主要為成果公示，公眾參與度不高，應在規劃前期調研和方案形成階段就通過聽證會、座談會等形式使公眾能夠參與到規劃編制過程中來，了解規劃的目的及對自身的影響，提出意見和建議。

　　(四)注重彌補規劃編制中的“真空地帶”

　　隨著社會經濟的快速發展，城市周邊的郊區或鄉鎮地區的發展也極為迅猛，城市郊區的無序發展不僅會帶來嚴重的環境問題和社會問題，也會給城市遠景空間拓展埋下許多“釘子”。為了城鄉協調發展，在規劃中不但要考慮城鄉產業互動，更要加強城鄉空間的整體控制，彌補傳統總體規劃的不足。

　　(五)要使總體規劃剛柔并濟

　　新時期的總體規劃要從指導功能布局、用地安排，轉向以資源環境為出發點，指導城鄉可持續發展。從確定性質、規模、指標，轉向控制合理的環境容量和科學合理的建設標準。從確定發展什么，轉向確定保護什么，即從以開發建設為重點轉向以資源利用和空間管制為重點。我們要淡化規劃年限，強化規劃階段。淡化用地性質，突出市場經濟對土地資源的配置。淡化具體用地布局規劃，突出空間結構規劃在總體規劃中的主導地位。以有效引導和調控城市發展為目標，合理確定總體規劃階段強制性內容和指導性內容，使總體規劃成果剛柔并濟，該管的能管住，不該管的放得開。

　　結語

　　綜上，城市總體規劃的編制是一項極其復雜的工作，涉及到城市發展的方方面面，規劃要把握宏觀全局，又要細致入微。同時在編制過程中要充分重視民眾的參與，聽取民意，只有這樣，才能不斷修正和解決問題，使城市總體規劃編制工作能在不斷適應城市的發展過程中不斷完善。

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