近些年我國(guó)土地管理工作取得了較大的成就，土地管理政策的制定與實(shí)施需要與當(dāng)下土地供給與土地實(shí)際情況相結(jié)合，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，本文主要探討土地政策的變遷與土地政策的創(chuàng)新。

　　《中國(guó)土地科學(xué)雜志》是我國(guó)土地管理、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)和地價(jià)評(píng)估部門(mén)，以及農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)、工礦交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)與土地專(zhuān)業(yè)相關(guān)的科技人員，特別是從事土地調(diào)查評(píng)價(jià)，土地規(guī)劃、利用、整治、保護(hù)和土地信息等專(zhuān)業(yè)人員以及高校有關(guān)專(zhuān)業(yè)的師生，在科研、教學(xué)與業(yè)務(wù)工作中的參考文獻(xiàn)。

　　所謂土地政策的結(jié)構(gòu).就是指土地政策系統(tǒng)的構(gòu)成要紊在時(shí)空連續(xù)區(qū)上的排列組合的方式和相互作用的方式.是土地政策系統(tǒng)構(gòu)成要素的組織形式和秩序。也就是說(shuō).土地政策的各構(gòu)成要紊之間、土地政策與土地政策之間、土地政蘸體系與土地政策體系之間相互聯(lián)系，相互制約，系統(tǒng)相關(guān).層次分明.形成了不同的土地政策結(jié)構(gòu)。

　　一、土地政策的數(shù)量與土地政策的質(zhì)量

　　這一對(duì)范疇易于被大多數(shù)人所理解，內(nèi)涵并不那么深?yuàn)W，但這也是最容易被決策者和執(zhí)行者所忽視的一對(duì)范疇。在這里，我們將它提出來(lái)井放在最前面.目的是企望引起人們的重視。實(shí)際上，應(yīng)該說(shuō)它是一切土地政策范疇的最起碼的兩個(gè)概念。沒(méi)有數(shù)量或質(zhì)量特征的土地政策，一定是一個(gè)沒(méi)有任何實(shí)用價(jià)值的“無(wú)用”政策。

　　二、土地政策的供給與土地政策的需求

　　要理解這一對(duì)范疇，首先必須對(duì)土地的供給與土地的需求有所認(rèn)識(shí)。為了說(shuō)明土地政策的供給與土地政策的需求，我們不妨把“政策”當(dāng)作一種“商品”來(lái)看待，既然是一種商品，那它就有價(jià)格，另外，我們把土地政策的制定者，視為“生產(chǎn)者或廠商”，有生產(chǎn)者就有“消費(fèi)者，這個(gè)消費(fèi)者就是單位或個(gè)人。所謂土地政策的供給，就是消費(fèi)者可以利用的商品或資源的數(shù)量，也就是生產(chǎn)者在一定時(shí)期內(nèi)在各種可能的價(jià)格下愿意而且能夠提供出售的該種商品的數(shù)量。一般而言，供給和價(jià)格之間成正比關(guān)系。土地政策的供給與土地政策的價(jià)格的關(guān)系如圖1。

　　曲線。供培曲線與需求曲線相反，向左上方傾斜，這表明價(jià)格與供培之間的正比關(guān)系，即P增大，Q也增大;P減少.Q也減少。當(dāng)然，供給曲線并非只受商品價(jià)格這一決定性因素影響，它還受到諸如廠商的數(shù)量和規(guī)模、技術(shù)變化以廈其他商品價(jià)格等因素的影響。固此.圖中標(biāo)出的供給曲線，只是表示最一般情況下的供結(jié)與價(jià)格的關(guān)系。

　　所謂土地政策的需求就是指人們需要并愿意購(gòu)買(mǎi)的商品數(shù)量也就是指一定時(shí)期內(nèi)消費(fèi)者在各種可能的價(jià)格下愿意而且能夠購(gòu)買(mǎi)的該商品的數(shù)量。土地政策的需求與土地政策的價(jià)格的關(guān)系如圖2c

　　圖2中P表示價(jià)格.Q表示數(shù)量，DD表示需求曲線。需求曲線向右下方傾斜，表明價(jià)格與需求之間存在反比關(guān)系.即當(dāng)P升高，則Q減少。因?yàn)楫?dāng)某種商品的X市場(chǎng)價(jià)格升高時(shí)，消費(fèi)者在價(jià)格朝激下，他將尋求價(jià)格相對(duì)較低而又能滿足其需要的替代商品.實(shí)現(xiàn)自己救用的最大化.因而造成的x商品需求減少;當(dāng)P降低時(shí).則Q增大道理亦然。

　　三、土地政簧的成本與土地政策的效益

　　對(duì)土地政策成本的理論研究目前并不多見(jiàn)，但對(duì)其效益的研究倒是比比皆是。這是一種本束倒置的研究方法。所謂土地政策的成本.就是指土地政策在制定、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整終結(jié)廈法律化過(guò)程中所引致的有關(guān)費(fèi)用的支出和連帶費(fèi)用的總和。它一般由制定成本、執(zhí)行成本、機(jī)會(huì)成本、社會(huì)成本、邊際成本及不必要的代價(jià)等幾項(xiàng)組成。所謂土地政策的制定成本，就是指土地政策制定過(guò)程中人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等資源的支出，包括調(diào)查研究、擬定草案、征求意見(jiàn)、討論表決、文件制作及公布等各項(xiàng)活動(dòng)費(fèi)用。所謂土地政策的執(zhí)行成本.就是指土地政策在執(zhí)行過(guò)程中國(guó)家機(jī)關(guān)、單位或個(gè)人投入的總和。所謂土地政策的機(jī)會(huì)成本，就是指單位或個(gè)人在對(duì)某種土地關(guān)系是否運(yùn)用土地政策手段進(jìn)行調(diào)整及運(yùn)用何種土地政策文件等進(jìn)行選擇時(shí)所花費(fèi)的支出。所謂不必要的代價(jià)是指土地政策制定、執(zhí)行等成本投入運(yùn)行不當(dāng)所造成的不必要的費(fèi)用支出。這種代價(jià)一般是由主觀因素所造成的損失，包括社會(huì)主體認(rèn)識(shí)局限性損失與具體個(gè)人失誤損失兩種情況。所謂土地政策效益，就是指土地政策的制定者以一定的土地政策成本生產(chǎn)并出售產(chǎn)品的收入.也就是以最佳的最少的土地政策成本的投入.獲得最佳的最大的土地政策效益。它包括兩個(gè)方面：a、土地政策成本的投入最小化;b、土地政策收益的最大化。土地政策成本與土地政策效益之間的關(guān)系為：其一.土地政策成本的客觀投入是獲得土地政策救益的必要條件;其二.最合理的最小量的土地政策的投入.有利于最大限度的土地政策的利益的獲得;其三.土地政策成本的投入不足或過(guò)剩對(duì)于制定者的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)部不利。降低土地政策成本的幾點(diǎn)政策措施：a、確立科學(xué)的土地政策建設(shè)的基本方針;b、穩(wěn)定土地政策的多元化結(jié)構(gòu);c、在土地政策制定過(guò)程中適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制;d、要注意協(xié)調(diào)個(gè)人理性與集體理性;e、加強(qiáng)經(jīng)常性的土地政策教育。

　　四土地政簟的竟合與土地政策的沖突

　　土地政策的沖突問(wèn)題已是擺在案頭的課題.不少人已經(jīng)注意到了這個(gè)問(wèn)題.0但土地政策的競(jìng)合問(wèn)題.似乎還鮮為人知。那么，何謂土地政策的競(jìng)臺(tái)呢?其含義就是指單位或個(gè)人的某一行為同時(shí)違反土地政策與土地法，如圖3所示。選種情況。在現(xiàn)實(shí)的土地管理活動(dòng)中經(jīng)常可見(jiàn)，其難點(diǎn)是對(duì)這種“競(jìng)臺(tái)行為者”如何適用有關(guān)政策法律的問(wèn)題：a、以政策辦理;b、以土地法處理;c、兩者同時(shí)并處。這是當(dāng)前土地政策與土地法實(shí)踐面臨舶一個(gè)現(xiàn)實(shí)性的新課題。所謂土地政策的沖突，就是兩個(gè)政策對(duì)同一土地問(wèn)題的規(guī)定互相矛盾、彼此對(duì)立.如圖4所示。這種沖突包括兩個(gè)方面：一是同一級(jí)別的兩個(gè)政策之間、上下級(jí)政策之間的沖突;二是土地政策與其他政策之間的沖突在土地管理的實(shí)踐中.我們發(fā)現(xiàn)土地出讓政策、土地抵押政策、土地征用政策、土地有償使用政策等就存在沖突現(xiàn)象。究其原因是多方面的，但其中一個(gè)重要原因是部門(mén)利益、立場(chǎng)觀點(diǎn)及技術(shù)水平等造成的。要消除土地政策沖突，除了堅(jiān)持公共利益至上以外.就是要謀求科學(xué)的制定方法與制定技術(shù)，從而力求避免或努力消除沖突。

　　五、土地政策的變遷與土地政策的創(chuàng)新

　　土地政策的變遷是一個(gè)與制度變遷有互相關(guān)聯(lián)的—個(gè)概念。J~YriW土地政策變遷，就是指土地政策這一公共物品的替代、轉(zhuǎn)換與交易過(guò)程。0可以從兩方面理解：一方面土地敢策可以被理解為一種更有效益的土地政策對(duì)另一種土地敢策的替代過(guò)程;另一方面土地政策還可以被理解為對(duì)一種更有救益的土地政策的生產(chǎn)過(guò)程。它包括強(qiáng)制性與誘致性兩種土地政策變遷類(lèi)型。土地政策強(qiáng)制性變遷一般由政府命令和法律引人而實(shí)現(xiàn).表現(xiàn)出“強(qiáng)制性”的特點(diǎn);而土地政策誘致性變遷則是由某種在原有土地政策安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)引起的，它是現(xiàn)行土地政策安排的變更或替代.一般是由個(gè)人或一群人在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)人民公社時(shí)期的土地政策終結(jié)就是一種強(qiáng)制性的土地政策變遷.而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地承包政策則是一種典型的誘致性的土地政策變遷。所謂土地政策的創(chuàng)新.是指淘汰舊的土地政策.剖造新的土地政策的過(guò)程。進(jìn)一步講，就是在土地政策的制定、執(zhí)行、調(diào)整、評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)用先進(jìn)的思想、科學(xué)的方法及結(jié)合變化r_均l具體情形.將過(guò)時(shí)的落后的成份取而代之.借以達(dá)到更高目標(biāo)的一種創(chuàng)造性活動(dòng)。它包括土地政策的創(chuàng)造與土地政策的革新兩個(gè)方面。土地政策創(chuàng)新大有可為.改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的土地政策有不少成果都是創(chuàng)新的產(chǎn)物，如土地有償使用政策、土地承包政策等;根據(jù)“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)及當(dāng)前我國(guó)土地管理與土地利用的實(shí)際.在進(jìn)一步深化土地使用制度改革中，我們要大膽創(chuàng)新.不斷創(chuàng)新，切匆坐失良機(jī)。政策學(xué)家葉海卡·簿羅爾十分關(guān)心政策自新問(wèn)題.他在談到宏觀政策創(chuàng)新時(shí)曾指出：“無(wú)滄如何，政策科學(xué)必須承擔(dān)對(duì)宏觀政策創(chuàng)新的探討，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)需要有創(chuàng)新性的宏觀政策來(lái)應(yīng)付那些來(lái)勢(shì)兇猛的政策困境”。