水災是最常見的自然災害之一，多發于雨季，對正常生產生活帶來嚴重影響，本文主要探討非工程措施在城市防汛中的應用。

　　《城市道橋與防洪》創刊于1984年，是面向全國城市交通、道路、橋梁、防洪和排水工程界的科技期刊;是理論和實際相結合的實用性很強的技術類刊物。本刊由中華人民共和國建設部主管，上海市政工程設計研究總院主辦，全國城市道路與橋梁技術情報網協辦，國內外公開發行。

　　非工程措施可以視為防洪工程措施的一種補充。非工程措施是指通過法律、行政、經濟手段以及直接運用防洪工程以外的其它手段來減少洪災損失的措施。非工程措施投資小、見效快，還能為防洪工程充分發揮效益提供保證。國內外的研究與實踐表明，它是一種費省效宏的措施，因此在防洪工作中應廣泛應用。

　　1、城市防汛的必要性

　　水災是我國和世界上多數國家常見的災害之一。多數城市沿江河或濱海分布,既受水之利,又遭受洪水的威脅。城市洪災的發生是多種原因共同作用的結果。一方面，隨著社會經濟的快速發展，特別是城市規模的不斷擴大，城市化水平越來越高，城市化發展使城市水文特性發生了改變，對降雨、徑流、洪水等水文要素造成一定程度的影響，加劇了洪災的影響;另一方面，自身特殊的地形和氣候條件、市政規劃不盡合理、防洪基礎設施和管理水平與城市防洪要求的不適應，以及人們防洪意識的淡薄等也是導致城區洪澇災害的原因。

　　2、非工程措施作為城市河道防洪措施的內涵

　　防汛措施主要是指能夠縮小洪水泛濫的范圍，減免洪澇災害損失的具體辦法和手段，可分為工程措施與非工程措施。非工程措施是與工程防洪措施相對立而提出的，是指不修(或少修)防洪工程而采取其他各種減少洪災損失的措施。盡管修建防洪工程的防洪效益很大，但投資也很大，而發生稀遇大洪水的機會畢竟是較少的。另一方面，由于生產的發展，使得修建防洪工程以后，每年的洪水損失仍有增無減。對洪水管理分四種情況：試圖改變洪水;試圖改變洪災的危害性;試圖改變洪水損失帶來的負擔;準備并承擔洪水損失。第一種情況為“工程措施”，其他三種情況為“非工程措施”。在防洪工程措施不足以解決洪澇災害的情況下，可采取非工程措施進行防汛治理。但是，從防洪減災的策略思想來看，這只是一類獨立的防洪減災策略思想，體現了人類尊重洪水規律，主動協調人與洪水關系的自然觀和社會發展觀。通俗地說，防汛工程措施著眼于“管水”，而防汛非工程措施著眼于“管人”。可見，防汛工程措施和防汛非工程措施分別從不同的角度處理人與洪水的關系，體現了兩種不同的防洪策略思想，都是不可缺少的，它們的正確結合才能最有效地達到防洪減災的目的。

　　防汛非工程措施的內涵是：通過約束人類自身行為，以改善人與洪水的關系，從而達到防洪減災目的的一種措施。具體說就是通過法令、政策、經濟手段和防洪工程以外的其他技術手段，以減輕洪澇災害損失的措施，統稱為防洪非工程措施。而這一系列的非工程措施構成了防洪非工程體系。

　　3、非工程防洪措施的特點及應用

　　3、1特點

　　(1)非工程措施的防洪政策是尊重自然、適應自然。它采用限制洪泛區的經濟發展，保留在大水年份蓄洪、滯洪的作用，可能是解決防洪問題的最經濟有效的辦法。制訂并執行非工程性的洪泛區管理計劃，在經濟上和政治上都是合適的。(2)非工程措施的目的不是控制洪水，而在于減少洪災損失，利用洪泛區的滯洪、蓄洪(或引洪)來削減洪峰，降低骨干河道的洪水位，避免堤防決口，達到保護大片農田和城鎮的防洪安全。(3)非工程措施涉及立法、行政管理、經濟及技術等各方面，在很大程度上是立法和管理問題。有賴于各有關部門和地區的密切合作，才能實施。(4)工程防洪措施通常可用一個指標，如防洪標準來表示其保護程度，而非工程防洪措施則相反，由于被保護的建筑物和土地的條件和重要性各不相同，保護程度也不同，不能用傳統的保護程度來說明。

　　3、2應用?

　　(1)大力宣傳和認真貫徹執行《水法》、《防洪法》、《防汛條例》、《河道管理條例》和《大壩安全管理條例》等法規，依法防洪。提高全民的防洪意識，組織動員全社會力量投入防洪工作。(2)依照有關法規，加強江河湖泊及防洪工程的管理，堅決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙，制止盲目圍墾湖泊、河道灘地的違法行為，以確保行蓄洪的能力。加強執法監察，一旦發現違法事件，及時認真處理，做到有法必依、違法必究、執法必嚴。(3)建設現代化的防汛指揮系統。在主要河段和重要水庫建設水文自動測報系統，在蓄滯洪區建立預警系統，在各級防汛指揮機構建立防汛通訊、計算機網絡、實時信息采集和專家決策支持系統，保證防汛信息準確、可靠、及時傳遞，提高防汛科學決策水平。(4)制定和完善防洪預案。制定和完善防御洪水方案、水利工程調度方案和調度規程，完善蓄滯洪區、分洪區撤退預案。

　　4、非工程措施在城市防汛中的應用建議

　　針對流經淮安城市的河道多為流域性河道的具體特點，建議在實施非工程措施時：

　　4.1健全完善洪水預測預警信息體系

　　建立和完善洪水信息采集傳輸、預報預警體系。把實測或利用雷達、遙感等手段收集到的水文、氣象、降雨、洪水等數據，通過通訊系統傳遞到預報部門進行分析，作出洪水預報，提供具有一定預見期的洪水信息，必要時發出警報，以便提前為抗洪搶險和居民撤離提供信息，以減少洪災損失。(1)洪水預報。在信息采集、通信系統和計算機網絡系統的支持下，由決策支持系統之信息接收處理子系統接收水情、雨情、工情、災情等信息;由氣象產品應用子系統存儲、檢索和顯示天氣形勢、天氣預報、雷達測雨資料、臺風移動路徑、衛星云圖等信息;通過洪水預報子系統對淮安市將會出現的洪水進行預測，供防汛指揮部門作出分析判斷。(2)洪水預警。市防汛指揮部門根據水情、天氣變化趨勢和預測將會出現的洪水情況，按照防洪治澇預案，利用電話、無線電臺、電視、廣播等媒體及時發布洪水警報，并指揮有關部門采取必要的防御措施。

　　4、2建立洪水調度與決策系統

　　將水文、氣象、預警等部門的數據信息互聯，形成大網絡，通過網絡采集有關雨情、水情、災情，提取高水平的信息，通過對實時測報信息和預測、預報成果的集合分析，依照一定的調度規則，制訂出防洪、排澇工程的調度方案。決策時，落實好防洪組織機構的職能作用，嚴格執行《防洪法》，按照統一指揮、分級分部門負責落實部門防汛責任制、崗位責任制和技術人員責任制。不斷充實、完善組織機構，建立、健全工作責任制度，落實以行政首長責任制為核心的防汛責任制，重點部位落實防汛責任人和技術責任人，不斷加強防汛技術、法規學習，熟練掌握防汛基本知識，提高科學調度水平。另外，建議嚴格執行對洪泛區土地管理，通過頒布一些法令條例，規范人們在洪泛區的開發行為，協調人與洪水的關系，實現洪泛區自然屬性和社會屬性的和諧統一，達到減輕洪澇災害的目的。

　　4、3科學制定防洪和搶險救災預案

　　及時修訂、完善、細化“防洪預案、搶險預案”是做好防汛工作的基礎。預案應具備以下特點：一是實用性、可操作性，符合防洪實際，便于指揮和轉移;二是要充分考慮險工險段等重點部位可能出現的問題，做好防護方案;三是做好技術培訓，確保抗洪搶險人員業務強、用的上、頂得住;四是要做好“應急渡汛方案”，做到隨時發現險情，隨時啟動預案處理。另外，建議加強做好宣傳與群眾自救的工作，立足于“防大汛、搶大險、救大災”思想，落實責任，加強防御。充分利用各種媒體，加大宣傳洪水的危害性、周期性和防汛工作的重要性及安全避險知識，增強廣大群眾的法制觀念和水患意識，克服麻痹思想和僥幸心理。另外，應日常工作中，按照制定的物資保障方案，做好防汛搶險物資的補充和儲備工作，適時調整布點和數量。重點防洪工程、重點部位的防汛物資一定要足額儲備到位。特別是做好應急搶險用料應對措施，必須做到足額、快速、隨要、隨到、隨用，保證搶險應急。

　　4、4摸索建立起適合的洪水保險機制

　　作為一種改變損失分擔形式的洪水保險措施，有很多優點。雖然洪水保險并不能直接降低洪災造成的損失，但保險機制卻可以把損失分散，由大批的人來承擔。這對公眾和政府來說，都有好處。實施洪水保險，可以在時間與空間上分擔特大洪災的風險、增強社會總體承災能力。與其他自然災害保險一樣，具有社會互助救濟性質。洪水保險本身并不能減少城市洪澇災害損失，而是以投保人普遍的相對均勻的支出來補償少數受災人的集中損失。

　　4、5進一步加強防汛人才開發與隊伍建設

　　非工程措施，更體現人的技術眼光、協調能力、以及預測規劃能力、以及安全意識和職業敏感度。多以，建議進一步加強防汛人才開發和隊伍建設，培養和儲備一批業務精干的人才是當務之急。人防就是指防洪的人員組織，是防洪成敗的關鍵，是奪取防洪勝利的保證。針對不同層次、不同崗位的防汛隊伍及人員，分類進行技術培訓，提高專業隊伍和群防隊伍的業務素質和實戰能力，達到快速、靈活、機動、有效。

　　總之，在人類與自然環境協調發展的前提下，不斷改善工程措施，同時強調非工程措施，采取工程與非工程措施結合的方式強化其防洪減災政策，效果會更加明顯和科學。

　　參考文獻

　　1、盛玉。非工程防洪措施對西部小城市防洪建設的意義，畢節日報，2010-10-22

　　2、鄭風華，鄭建華，崔豪斌。城市防洪非工程措施探討，山東水利，2005年第12期