珠三角城鄉建設用地從改革開放初期的1570.0km2～1988年的1765.3km2，再到了2006年的6816.04km2，年均增速達7.79%，而2013年已達到約8534.0km2，增加了近5倍。在深圳、東莞以及佛山的南海、順德等地，建設用地占城鄉總用地的比例已經超過40%，這意味著這些城市幾年之后便會無建設地可用。與此同時土地利用效率低下同樣加劇了用地的緊張，從粗放擴張式用地向節約集約用地轉變，探索了節地新模式已十分迫切。土地混合使用是一種集約型城市發展方式，對于已走向“存量”規劃的珠三角區域而言，城市更新項目很大程度上都難以回避土地混合使用的問題。因此，對城市更新項目中土地混合使用模式的研究十分必要。本研究正是從增加和整合不同用地使用類型的視角出發，針對單一地塊的多種建筑功能和同一街坊內多種用地性質的混合使用為對象，試圖分析在城市更新項目中混合使用存在的問題，并提出相應的改進建議。

　　一、珠三角各地城市土地混合使用狀況綜述

　　1.深圳市城市更新項目中的土地混合使用

　　深圳經過三十余年的高速發展，城市建設開始受到“四個難以為繼”的制約，土地和空間、能源和水資源、人口和勞動力以及環境承載力等壓力，迫使深圳由過去的“增量擴張”為主轉向“存量優化”為主。以增量更新為主導的城市空間增長方式對土地使用效率提出了更高的要求。近年來在法定圖則的編制和管理中，土地混合使用得到了強化。據有關統計分析，深圳市2008～2009年法定圖則委員會審議已批法定圖則個案修改案例中，審議事項中61%與用地性質調整以及土地混合使用有關，6次會議共審議41項圖則個案修改，其中25項涉及用地功能調整。伴隨著深圳市更新進程的加快，土地的高效、集約利用和混合使用已成為一個普遍存在的現象。在用地功能調整案例中，在原規劃功能的基礎上申請混合建設其他使用功能的案例占比達40%。土地混合開發的案例主要是居住用地中要求增加商業、辦公等功能，倉儲用地要求兼容開發倉庫、展覽、辦公、公寓等物流功能，工業用地要求建設研發功能，軌道交通設施用地要求混合開發居住、商業、辦公功能等。

　　2.廣州市“三舊”改造項目中的土地混合使用

　　隨著城市的發展，廣州建設用地不足的問題日益凸顯，加大“三舊”改造力度同樣是解決問題的關鍵。2015年2月28日，廣州市城市更新局正式掛牌成立，標志著以更新改造推進城市可持續發展，探索低效存量建設用地發展階段的到來。廣州市自2009年“三舊”改造工作全面啟動以來，全市“三舊”用地就達15000宗，城市更新所釋放出來的用地數量巨大。而從廣州市國土資源和規劃委員會網站公開的331例“三舊”改造或控制性詳細規劃修改、調整的相關批復中進行統計(2007年3月～2015年3月)，涉及單一用地性質調整為混合用地的1078宗，共195案，審議事項中59%與土地用地性質調整和混合用地有關，土地混合使用表現為商業與住宅、科研、商務、交通，居住與交通、工業與科研等類型。可見，廣州市城市更新項目中土地混合使用已經成為城市規劃管理中重要手段。土地利用混合程度還可以從城市不同性質土地混合的總體情況得到驗證。在城市地理學中，可以引入信息論中的熵值原理來表示用地的混合情況，熵值的大小反映混合程度的強弱，參考林紅、李軍對2005年廣州市城區各區的土地利用混合率進行測算結果，表明在城市更新項目較為集中的越秀、荔灣和海珠區，相應的土地利用混合率也相對較高。

　　3.其他城市“三舊”改造項目中的土地混合使用

　　2007年6月，佛山市政府下發了《關于加快推進舊城鎮舊廠房舊村居改造的決定及3個相關指導意見》，“三舊”改造逐步成為各級政府的工作重心。以佛山市國土資源和城鄉規劃局網站公示的四區及佛山新城《佛山市2013年經營性房地產及工業用地勾地表》為例，僅2013年，全市國有建設用地供應計劃189宗地中混合用地共有78宗，占比41.26%，土地混合使用也較為普遍，其中以更新改造形式供應用地27宗，混合用地25宗，占比92.59%。開發宗地中土地混合使用的形式以商住混合、商業商務混合為主，有少量的新交通編組站、上蓋居住、商服綜合開發地塊。珠海城中舊村改造中土地混合使用也較為普遍。依據珠海市住房和城鄉規劃建設局網站公示的《珠海市城市更新專項規劃2013—2020》，到2020年珠海全市列入“三舊”改造的城市更新地塊規模為1606個，共37.48km2，城市更新已成為珠海盤活存量土地的主力。而2014年珠海市城市更新單元計劃第一批計劃中，城市更新單元6個，更新用地面積11.43公頃，其中混4個為混合用地，共計8.38公頃，占比73.32%，土地混合使用在更新項目中已成主流，主要的混合使用形式為商業、商務辦公混合，商業居住混合，商業商務居住混合等。東莞早在2008年就開始實施“三舊”改造，先后出臺了配套政策性文件20多份來推動“三舊”改造的實施。筆者從東莞市“三舊”辦獲悉，截止到2014年4月，東莞市已批出或審查“三舊”改造方案596宗，面積32m2，已落實項目的415宗。目前正推動5個大型改造片區(共約12.7km2)組團式連片改造試點工作。城市更新過程中以開發商主導的混合開發趨勢非常強烈，土地混合使用案例多集中在地鐵和城際軌道站點周圍和城市中心區域，用地性質以商住混合、商業商務混合為主，為了全面規范東莞“三舊”改造工作，東莞相繼推出《意見》《辦法》等新規，規定市區內用于商住的更新項目不得超過60%，而鎮區則不得超過40%，工改商住的項目比例會控制在40%以內。

　　4.小結

　　可見，在珠三角的主要城市中，城市用地的混合使用現象已較為普遍。對于已經步入“存量”規劃時代的珠三角區域而言，城市更新已經成為釋放現有土地資源，實現內涵式增長的主要途徑。如何在城市更新過程中順應市場的多元化需求，滿足開發主體對土地混合使用的需要，分析土地混合使用中存在的問題并建立可行的操作機制，已經成為當前研究的重要課題。

　　二、城市更新中土地混合使用存在的問題

　　1.技術標準滯后

　　深圳市2014版《深標》專門增加了土地混合使用的章節，在珠三角眾多城市中實屬首創。對單一用地性質的混合使用功能在建筑面積比例上進行約束，在充分保障各類公共設施建設規模和使用功能的基礎上，鼓勵公共管理與服務設施用地、交通設施用地、公用設施用地與各類用地的混合使用，提高土地利用效益。盡管2014版《深標》對土地的混合使用在制度標準方面進行了可喜的嘗試，但在城市發展轉型與市場經濟不確定性的宏觀環境下，嚴格細化的土地分類直接導致了土地用途的單一和排他性，多種新型、混合的城市功能或產業功能很難用一兩種用地性質準確表達，導致了規劃編制的表達混亂和法定圖則的頻繁修改，規劃編制制度的彈性仍然存在問題。

　　2.編制技術科學性不強

　　目前，無論是深圳的法定圖則，還是廣州的管理單元控制性詳細規劃，基本上延續了傳統控規的編制思路。是建立在總體規劃、分區規劃等上位規劃基礎上，通過自上而下的形式進行的技術深化，以地方經驗為依據，確定每個地塊的土地用途。動輒幾平方公里范圍的控規編制，很難對現狀成千上萬的權利主體之間錯綜復雜的利益關系考慮周詳，規劃師“拍腦袋”定性規劃的現象仍較為普遍，與社會經濟的實際需要存在脫節，規劃的嚴肅性不夠。在快速城鎮化的過程中，城中村、新居住區、高端CBD、工業園等開發類型同時存在，新舊差異巨大，部分“三舊”區域功能復合化十分突出，改建、私建等不規范的用途調整加劇了技術處理的復雜程度，動態更新的操作很難及時跟上。面對日趨復雜的社會經濟環境，就規劃編制隊伍本身而言，長期以來以城市規劃、建筑學學科背景為主流的城市規劃從業者，尚未能從物質空間為主體的規劃設計工作中轉換角色，規劃對社會問題的研究不足，處理措施粗暴，造成了形態空間無法解決多元的市場需求和城市復合化的增長規律。

　　3.相關政策不完善

　　廣州、深圳、東莞等城市進入產業加速轉型時期后，以創意研發、設計、物流、現代服務業等2.5產業迅速崛起，不僅符合城市產業發展導向，又具有使用方便、轉型快、成本低等特點，有助于企業產業方向的快速、靈活調整，應對市場快速變化。創新型產業無不體現出多種功能的高度混合，然而，現有的規劃標準和管理規則卻沒能及時調整，造成規劃主管部門缺乏對其進行規劃許可或規范管理的政策工具。拿深圳來講，《城鄉規劃法》《深圳市城市規劃條例》《深圳市城市更新辦法》以及《深圳市城市更新辦法實施細則》等文件對法定圖則(控規)修改規定了一套剛性、嚴格的程序，極大的促進了城市規劃決策的科學化、民主化和法制化。無獨有偶，廣州市城市更新局和珠海市、東莞市、佛山市“三舊”改造辦無一例外的建立了內容大致相似的城市更新修改審批機制，這些政策文件多采用直接的規劃指導措施，保障了法定圖則、控規實施的剛性管理。但是，隨著近年土地混合使用需求的普遍增加，土地混合用途調整的個案頻次逐年增加，由于圖則修改控制嚴格、程序復雜、耗費時間長，對城市建設與市場開發造成一定的負面影響。

　　三、結語

　　通過對珠三角區域土地混合使用的分析發現，在當前經濟形勢日趨復雜、多元化的發展過程中，城市已經自發形成了強烈的混合開發訴求，在城市更新規劃中由于技術處理手段科學性不足、技術標準、政策制度不完善等綜合原因一定程度上阻礙了土地混合使用需求，但“舊改”活動本身對制度、政策的依賴特點決定了如何改革規劃編制技術，優化政策制度才是促進土地混合利用的關鍵。規劃不應只是一種實現城市美好藍圖的純技術手段，還應是對土地資源利用的分配與調節，協調城市發展中效率與公平的關系，促進城市可持續發展的綜合行動。因此，在土地再開發中建立多方參與、凝聚共識的土地再開發決策體系及多元利益共同體協調合作的實施機制，才是從根本上實現土地混合使用體制良性發展的必然途徑。

　　參考文獻

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　　[3]盧軼.廣東“三舊”改造有了標準[N].南方日報，2009-9-21.

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