摘要：區域交通干道對區域城鎮開發和經濟發展具有引導性的作用。本文根據區域性交通干道的特點和國家的政策要求，并結合廣東省區域性交通干道的建設和管理實踐，論述了區域性交通干道從規劃、建設到管理的一般程序要求、工作內容和工作流程，反映了近年來廣東省區域性交通干道建設的創新實踐和發展態勢，為將來的區域性交通干道項目建設提供工作參考。
　　關鍵詞：區域性交通干道；規劃；建設程序；運營管理
　　
　　1.概述
　　區域性交通干道對于促進城鄉區域協調、提高沿線城鎮經濟發展水平有著重大的意義。區域性交通干道主要指區域交通運輸體系規劃中所涉及的高速鐵路、鐵路、城際軌道和高速公路等交通要道①，主要有以下特征：一是交通運輸網的骨干，承擔著區際運輸聯系的大部分或全部運輸任務，通道是否暢通對于運輸網整體的效益起決定性作用；二是運量大而集中，主要以區際交通運量為主；三是有一定的層次性，高層次的運輸通道由多種運輸方式組成，通過能力大，能適應各種運輸需求，低層次的則由單一方式組成或以某一運輸方式為主；四是經濟區域具有擴展性，除直接聯系和經過的區域外，還影響到非相鄰區域③。
　　目前珠江三角洲的區域交通網絡日益顯現高等級、多層次、網絡化等特征，但在區域交通運設施建設快速發展的形勢下，珠江三角洲內部也出現了交通網絡不銜接的問題，不同城市之間、不同交通方式之間未能充分協調；在城鎮密集地區還出現大量土地已被使用，使區域中適用于建設交通線路的通道地區用地急劇減少，為區域性交通干道的建設帶來障礙，從而影響了區域交通運輸網絡整體效益的發揮。為了實現區域性交通干道的可持續、健康、良性發展，需要加強對區域性交通干道的宏觀管理，強化和突出項目建設的程序性和規范性。區域性交通干道的一般工作程序可劃分為三個大的階段，即規劃、建設和管理。本文將結合珠江三角洲城鎮群協調發展規劃和廣東省區域性交通干道的建設實例論述區域性交通干道從規劃、建設到管理的一般程序要求和工作流程。
　　2.區域性交通干道的規劃
　　2.1開展綜合交通體系規劃
　　規劃是龍頭，規劃的好壞直接影響到區域性交通干道的綜合效率。區域性交通干道作為區域重大的交通基礎設施建設項目，投資規模大、建設時間長、報批程序多，做好前期的規劃和研究工作非常重要④。區域性交通干道的規劃研究工作涵蓋在區域綜合交通體系規劃之中，區域綜合交通體系規劃的核心任務是在對交通發展現狀進行調查分析的基礎上，根據社會經濟發展需要和交通發展戰略，預測交通發展趨勢和運輸需求，對未來區域交通發展作出統籌安排。規劃的內容體現綜合全面的原則，主要包括：
　　（1）區域社會經濟發展背景和綜合交通體系現狀（航空、鐵路、公路、水運、交通樞紐）；
　　（2）區域交通發展存在的問題；
　　（3）區域交通發展趨勢分析；
　　（4）區域交通體系的發展目標和發展策略；
　　（5）區域綜合交通體系布局規劃（航空、鐵路、公路、水運、交通樞紐）；
　　（6）近期建設重點；
　　（7）區域交通政策。
　　區域綜合交通規劃由規劃建設行政主管部門組織編制，它融合了由其他交通主管部門組織編制的交通專項規劃，如交通行政主管部門編制的公路、航運發展規劃；鐵道部門編制的鐵路發展規劃；航空部門編制的民航發展規劃。區域綜合交通體系規劃是區域城鎮體系規劃的重要基礎，是區域性交通干道建設的指南。
　　2.2設立一級空間管治區，實施紅線管制
　　區域性交通規劃能否得到有效實施與規劃管理分不開，為了加強規劃管理，廣東省從抓源頭入手，在規劃編制方法和管理手段上進行了創新。由建設部和廣東省人民政府聯合組織編制完成的《珠三角城鎮群協調發展規劃（2004－2020）》創新性的提出了對區域性交通通道實施一級空間管治（監管型管治），強化對區域性交通通道“紅線”的監督管理。此項措施已由《廣東省珠三角城鎮群協調發展規劃實施條例》頒布實施②。
　　《珠三角城鎮群協調發展規劃（2004－2020）》指出，區域性交通通道是組織全區域交通網絡的通道地區，包括高速鐵路、鐵路、城際軌道和高速公路等交通干道地區。對該類地區實施一級空間管治的目的，是通過城鎮體系規劃和總體規劃控制好重要的交通通道用地，保護好戰略性空間資源，從而一方面充分發揮區域交通設施對城鎮發展的帶動作用，另一方面減少區域交通設施實施過程中對城鎮的干擾。區域性交通通道需由省級政府進行重點監控。
　　在管制措施方面，規劃指出區域性交通通道地區由省和城市兩級政府部門共同劃定，各城鎮政府依據本次規劃的要求，在城鎮體系規劃和總體規劃中具體落實交通走廊位置；相關城鎮政府磋商確定相鄰城鎮交通走廊接口位置，省政府統籌，并監督實施，城市人民政府負責具體的開發建設等環節。區域性重大交通通道地區的調整必須經由省政府的建設、交通等行政主管部門批準。各級城鄉規劃管理必須嚴格執行重要交通通道“紅線”的管理規定，應準確標注，不得擅自更改和挪動，防止侵占，并通過遙感監測、群眾舉報等手段，強化對“紅線”的監督。
　　3.區域性交通干道的建設
　　3.1基本建設程序
　　按照國家規定，建設項目基本建設程序包括規劃、選項、評估、決策、設計、施工、竣工驗收、后評價等階段。結合區域性交通干道的建設實踐，其規劃階段的工作前面已有詳述，建設階段的工作程序如下：
　　（1）根據綜合交通體系規劃、五年規劃和交通發展需要，進行項目預可行性研究，編制項目建議書，報請審批立項；
　　（2）根據批準的項目建議書，編制可行性研究報告，以及相關的評估報告（包括環境影響、地質災害、地震災害、文物調查、規劃選址、用地控制等），報請審批；
　　（3）根據批準的可行性研究報告，進行初步設計，報請審批；
　　（4）根據批準的初步設計文件，進行施工圖設計，并進行開工前的各項準備工作，編制開工報告，報請審批；
　　（5）施工及工程驗收，建設單位組織項目的實施，施工完畢后，報請驗收。
　　3.2預可行性研究報告和項目建議書
　　工程預可行性研究是以項目所在地的區域綜合交通體系規劃、國民經濟和社會發展五年規劃為依據，通過現狀調查，重點研究項目建設的必要性、技術可行性、經濟合理性和實施可能性，為項目建議書的編制、報批、項目立項提供依據和技術支持。根據預可行性研究要達到的目的，其報告的主要內容有：（1）現狀評價及發展環境研究；（2）運輸發展預測及建設的必要性研究；（3）提出建設規模、標準及初步方案；（4）投資估算和資金籌措分析；（5）經濟評價。
　　區域性交通干道的預可行性研究報告必須由相應資質的工程咨詢、勘察設計單位承擔編制。編制完成后，由建設單位組織專家、學者、政府官員進行初步評估、審查。預可行研究報告根據審查意見進行修改，并作為項目建議書的依據。項目建議書完成后，由建設單位報請審批。因為區域性交通干道是國家或區域的重大基礎設施，投資金額大，所以通常由國家發展委員會審批立項，少數由省發展改革委員會審批立項。
　　3.3工程可行性研究報告和其他相關評估報告
　　工程可行性研究報告是項目建議書得到批準的基礎上進行編制的，是確定工程規模和主要技術方案的重要依據，是政府審批工程投資概算、進行項目決策的重要依據。工程可行性研究報告由建設單位委托具有相應資質的咨詢、勘察設計單位，對不同建設方案從技術、經濟、環境等方面進行綜合論證，推薦優化方案，確定建設規模、技術標準和投資估算，論證投資效益。報告的內容主要有以下幾方面：（1）區域社會經濟發展概況和問題；（2）運輸量和交通量的發展預測；（3）建設規模與標準；（4）建設條件和方案選擇；（5）投資估算和資金籌措；（6）實施方案；（7）經濟評價。
　　因為區域性交通干道是國家和區域的重大基礎設施，其工程可行性研究報告報請審批，需要編制相關支持性評估報告并獲得相關行政主管部門的審查意見。這些支持性評估報告包括：（1）環境影響評價報告；（2）水土保持方案報告；（3）地質災害評估報告；（4）地震災害評估報告；（5）文物調查報告；（6）規劃選址評估報告；（7）用地控制報告。
　　環境影響評估報告是項目能否得到批準的重要支撐報告，由建設單位委托具有相應資質的環境評估咨詢單位編制，其主要內容包括：（1）擬建項目基本情況；（2）環境現狀評價；（3）項目施工期間和運營期間對環境的影響評價；（4）環境影響經濟效益分析；（5）環境管理和監控政策；（6）結論和建議。環境影響評估報告編制完成后，建設單位組織評審，并報國家環保總局或省環保局審批，即國家發改委審批立項的項目由國家環保總局對環境影響報告進行審批，省發改委審批的項目則由省環保局審批。
　　水土保持方案報告的主要內容包括：（1）項目概況；（2）水土流失預測分析；（3）水土流失防治方案；（4）水土流失監測規劃；（5）水土保持投資估算；（6）方案實施的保障措施。編制完成后，由建設單位報水利行政主管部門審查。
　　地質災害評估報告的主要內容包括：(1)項目沿線的自然地理、地質環境條件；(2)項目沿線地質災害的類型、規模、分布和穩定狀態等，分析評價對擬建項目建設及營運的危害；(3)分析預測項目在建設過程中和建成后，對地質環境的改變和影響，評價其可能誘發或加劇地質災害的可能性及災害的范圍和程度；(4)對地質災害危險性及土地適宜性綜合評價；（5）防治誘發地質災害的措施和建議。編制完成后，建設單位組織評審，并報國土行政主管部門審查。
　　地震災害評估報告，其主要內容包括：（1）區域地質構造和地震活動概況；（2）場地工程地質條件和土動力分析；（3）場地地震參數確定；（4）結論。編制完成后，建設單位組織評審，并報國土行政主管部門審查。
　　文物調查報告，其主要內容包括：（1）項目沿線實地調查取樣情況分析；（2）評估結論。編制完成后，由建設單位報文化行政主管部門審查。
　　規劃選址評估報告是申請選址意見書的重要依據，（1）項目是否符合有關城市規劃的法律、法規、規范和標準要求；（2）項目是否符合經批準的城市總體規劃、城鎮體系規劃和相關專業專項規劃；（3）項目是否與城市各類基礎設施、公共設施配套相協調；（4）項目是否滿足環保、通訊、能源、安全和綜合防災等要求；（5）項目是否滿足風景名勝、自然生態和歷史文化保護的要求。編制完成后，報建設行政主管部門審查，并核發選址意見書。
　　當項目拿到建設行政主管部門的選址意見書后，就要編制用地控制規劃報告，用于申請用地預審意見，其主要內容包括：（1）建設項目基本情況；（2）擬選址情況；（3）擬用地總規模和擬用地類型；（4）補充耕地初步方案。
　　建設單位組織編制完成以上支持性評估報告并取得相應管理部門的審查意見后，才能將工程可行性研究報告報請發改委審批。下面是可行性研究報告報請審批需要的材料：
　　（1）有資質的設計、咨詢單位編制的工程可行性研究報告；
　　（2）可行性研究報告的審查意見；環保主管部門的審查意見；重大項目須有地震評價報告和地震主管部門的審查意見；
　　（3）國土部門的土地預審意見；水利部門對水土保持方案的審查意見；
　　（4）需新設立公路收費站或非經營性收費公路項目轉為經營性項目的，須有省政府的批準文件；資金籌措證明和項目法人組建方案。
　　3.4初步設計
　　建設單位應通過招標擇優選擇設計單位按批準的可行性研究報告對工程編制設計文件。設計是安排建設項目、控制投資、編制招標文件、組織施工和竣工驗收的重要依據。區域性交通干道在設計階段包括初步設計和施工圖設計兩個階段，主要任務是確定總體布局、主要工程的結構尺寸、施工方法及進度安排等，計算工程量、投資概算等主要經濟指標。初步設計完成后，報項目上級主管部門審查，如高速公路報交通行政主管部門審查，鐵路報鐵道行政主管部門審查；主管部門出具審查意見后，報規劃行政主管部門核發建設用地規劃許可證；領取到建設用地規劃許可證后，報請國土行政主管部門核發國有土地使用權證。
　　3.5建設準備
　　在完成初步設計，并領取到用地使用權證后，項目進入施工準備階段。項目在開工建設之前要切實做好各項準備工作其主要內容包括：
　　（1）征地、拆遷和場地平整；
　　（2）完成施工用水、電、路等工程；
　　（3）組織設備、材料訂貨；
　　（4）準備必要的施工圖紙；
　　（5）組織施工招標投標，擇優選定施工單位。
　　施工準備工作基本完成后，要向項目上級主管部門提交開工報告，經批準后方能正式開工建設。項目在報批新開工前，必須由審計機關對項目的有關內容進行審計證明。主要是對項目的資金來源是否正當落實，項目開工前的各項支出是否符合國家的有關規定，資金是否存入規定的專業銀行進行審計。
　　3.6建設施工
　　項目準備工作結束后，施工單位要根據設計單位提供的施工圖，編制施工圖預算(包括材料設備預算)和施工組織設計。在施工階段，建設單位、設計單位、施工單位、監理單位等都要各負其責，共同努力使項目正常實施。
　　3.7竣工驗收
　　按國家現行規定，建設項目按照上級批準的設計所規定的內容和施工圖紙的要求全部建成，要及時組織驗收。因為區域性交通干道規模較大、較復雜，要先進行初驗，然后進行全部建設項目的驗收，由國家發展改革委或由國家發展改革委委托項目的主管部門、地方政府組成的驗收委員會組織驗收。驗收合格后，方能投入使用。
　　4.區域性交通干道的管理
　　區域性交通干道投入使用后能否充分發揮經濟效益和社會效益，在于區域性交通干道的管理是否有效。目前廣東省在區域性交通干道的管理方面經過十多年的實踐，已初步形成一套“統一領導、分工負責、政企分開”管理模式，廣東省人民政府統一領導全省的區域性交通干道的建設工作，各級政府職能部門主要發揮引導和監督的作用，企業主要負責運營管理。
　　省級政府部門主要負責制定區域性交通干道的發展規劃、制定政策法規、立項審批、協調區域交通干道的建設，地方政府部門負責維護區域性交通干道的交通秩序，管理交通安全以及具體協調工作。
　　區域性交通干道的運營管理由項目公司負責，遵循“誰建設、誰經營、誰管理”的原則。目前廣東省已形成了“一路一公司”和“多路一公司”的管理格局。“一路一公司”的模式，如由鐵道部和廣東省人民政府共同出資成立的廣深港客運專線有限責任公司負責廣深港鐵路專線的投資、建設和管理；由深業集團與惠州市公路管理局共同出資組建的惠州廣河高速公路有限公司負責廣河高速公路惠州河源段投資、建設和管理；其它還有廣深高速公路公司、廣佛高速公路公司等20多家高速公路管理公司成立⑤。“多路一公司”的管理模式，如廣州公路開發有限公司負責廣河高速廣州段、珠三角北三環高速公路、廣明高速公路、廣叢高速公路等“七路一橋”的投資、建設和管理。這些項目公司主要負責區域性交通干道的收費經營、維護保養、沿路的加油、餐飲、廣告經營、土地開發利用等。
　　5.結語
　　區域性交通干道作為區域的重大基礎設施項目，因其投資大、工期長、影響廣，往往被列為區域基建項目的頭號重點工程。按照規范、有序的思路，循著項目從規劃、建設到管理的科學程序，做好項目的全盤統籌考慮，做好每一步工作，有利于不同類型區域性交通干道的協調建設，有利于充分發揮項目的綜合效益。
　　參考文獻
　　1廣東省人民政府.《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004－2020）》，2005.
　　2廣東省人民代表大會常務委員會.《廣東省珠江三角洲城鎮群協調發展規劃實施條例》，2006.
　　3李銘等.區域綜合交通網絡宏觀布局研究[J].2006年中國城市規劃年會論文集下冊.
　　4張學軍.城市軌道交通項目前期工作內容和流程研究[J].城市交通,2006(2).
　　5向澤紅.廣東省高速公路管理和發展的現狀與思考，廣東交通職業技術學院學報，2006（3）.