摘要：為適應社會主義市場經濟體制改革和政府職能轉變的要求，本文以粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃為例，探索了“空間與政策并重”的區(qū)域規(guī)劃編制的新思路。區(qū)域規(guī)劃的核心是分配發(fā)展權，即土地開發(fā)權。區(qū)域規(guī)劃首先應通過空間安排來界定區(qū)域內不同地區(qū)和空間的未來發(fā)展屬性——使各地區(qū)具備或高或低不同的土地開發(fā)權以及相應收益，并提出切實可行的發(fā)展策略和開發(fā)導則；同時，還應通過以公共服務均等化為原則的項目、設施投資安排，以及其它財政、稅收、生態(tài)補償?shù)日�策措施，將高開發(fā)地區(qū)的收益公平地轉移和補償?shù)降烷_發(fā)地區(qū)，最終完成實現(xiàn)和分配土地開發(fā)權的雙重任務。目前的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃“重空間輕政策”，難以實現(xiàn)開發(fā)權的轉移和補償，而主體功能區(qū)規(guī)劃“重政策輕空間”，雖然提出了開發(fā)權的轉移和補償思路，但以行政單元而不是開發(fā)單元來劃分空間分區(qū)，開發(fā)權的分配也很難落到實處。未來區(qū)域規(guī)劃的完善方向，應緊緊把握實現(xiàn)和分配土地開發(fā)權的核心任務，結合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的各自優(yōu)勢，全面創(chuàng)新規(guī)劃內容體系和編制技術，成為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和共同富裕的強大政策工具。
　　關鍵詞：區(qū)域，土地開發(fā)權，實現(xiàn)與分配，區(qū)域規(guī)劃，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃
　　
　　
　　引言
　　現(xiàn)行的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃“重空間輕政策”，注重區(qū)域空間的布局和規(guī)模等內容，但保障實施的政策手段不足；而主體功能區(qū)“重政策輕空間”，雖然提出了區(qū)域發(fā)展權的轉移和補償?shù)乃悸�，有利于促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展與共同富裕，但以行政單元而不是開發(fā)單元來劃分空間分區(qū)，發(fā)展權的分配沒能與具體的土地開發(fā)安排相對應，將很難落到實處。未來的區(qū)域規(guī)劃，應綜合二者的優(yōu)點，成為“空間和政策”并重的規(guī)劃，其本質是在區(qū)域中分配土地開發(fā)權，核心任務是劃定政策分區(qū)和制定補償性政策。
　　1.“空間與政策”并重的區(qū)域規(guī)劃新特征
　　1.1在區(qū)域中實現(xiàn)和分配土地開發(fā)權的公共政策
　　所謂的土地開發(fā)權，就是指在土地上進行開發(fā)的權利，是與土地所有權和土地使用權相對應的并從中分離出來的具有經濟屬性的權利。和其它權利一樣，所有的土地都享有土地開發(fā)權，但是不同的地區(qū)被賦予的土地開發(fā)權是不一樣的。在城市建設中，土地開發(fā)權的獲得和轉變意味著轉變原有土地的性質和開發(fā)強度，使土地的經濟價值發(fā)生根本性轉變。
　　區(qū)域規(guī)劃的核心內容是城鎮(zhèn)化問題，城鎮(zhèn)化地區(qū)是人口和社會經濟聚集發(fā)展的地區(qū)，也是土地性質和開發(fā)強度轉變大的地區(qū)；非城鎮(zhèn)化地區(qū)是限制發(fā)展和保護的地區(qū)，也是土地性質和開發(fā)強度的改變程度很小或不變的地區(qū)。因此，區(qū)域規(guī)劃就是進行土地開發(fā)權的區(qū)域空間布局，類似英國的結構性規(guī)劃為地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略框架，解決發(fā)展和保護之間的平衡。
　　1.2通過識別與劃定政策分區(qū)實現(xiàn)開發(fā)權
　　區(qū)域規(guī)劃根據(jù)用地的發(fā)展屬性確定空間單元，然后針對空間單元匹配有針對性的戰(zhàn)略性政策，進而識別出政策分區(qū)而實現(xiàn)開發(fā)權。與根據(jù)行政屬性確定的空間單元相比較而言，根據(jù)發(fā)展屬性確定的空間單元，是直接作用于個人的，或者是作用于享有同樣開發(fā)權的一群人，而不是作用于行政區(qū)，這樣，匹配的空間政策也能夠直接補償?shù)絺�人，做到以人為本。這些類型的地區(qū)包括提升發(fā)展區(qū)、扶持發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)、禁止發(fā)展區(qū)等四類政策地區(qū)。提升發(fā)展區(qū)指發(fā)展基礎較好、需要在規(guī)劃期內提升其區(qū)域地位的城鎮(zhèn)和產業(yè)聚集區(qū)；扶持發(fā)展區(qū)指經濟發(fā)展相對落后、發(fā)展?jié)摿Υ�、需要在�?guī)劃期內重點扶持發(fā)展的地區(qū)；限制發(fā)展地區(qū)指近期內不進行開發(fā)建設的非建設用地，但可進行道路與基礎設施建設的地區(qū)；禁止發(fā)展地區(qū)是具有重要生態(tài)保護價值的非建設用地，不允許任何開發(fā)活動。
　　1.3通過開發(fā)權轉移和補償?shù)恼�策分配開發(fā)權
　　在劃定不同類型地區(qū)并賦予開發(fā)權后，部分地區(qū)的開發(fā)活動受到限制，開發(fā)收益受損，那么規(guī)劃要制定補償政策彌補開發(fā)受限地區(qū)損失的開發(fā)收益，達到分配開發(fā)權的效果。這些補償?shù)恼�策有直接的現(xiàn)金方式如財政轉移支付和土地開發(fā)權轉讓，如財政轉移支付就是將不受開發(fā)限制地區(qū)的財政收入直接轉移到開發(fā)受到限制的地區(qū)，土地開發(fā)權轉讓是公平買賣的一種方式；也有間接的功能補償方式，如通過提高生態(tài)公益林補償?shù)臉藴侍岣唛_發(fā)受限地區(qū)發(fā)展農、林業(yè)的積極性；或通過服務設施和市政設施補償開發(fā)受限地區(qū)。
　　1.4通過輸出為其它專項政策實現(xiàn)政策輸入輸出的全過程
　　區(qū)域規(guī)劃從輸入的政策中來，到輸出的政策而去。它是協(xié)調了多項政策和規(guī)劃的綜合體，其所確立的政策具有基本性和整體性，包括其所確立的區(qū)域發(fā)展目標、發(fā)展戰(zhàn)略、功能布局、政策分區(qū)以及補償政策等，都是區(qū)域未來發(fā)展的指引，應該在區(qū)域規(guī)劃的編制中，以指引的形式，引導規(guī)劃進行相關政策轉化，指導其它部門根據(jù)規(guī)劃的成果制定各部門、機構的政策。
　　表1區(qū)域規(guī)劃與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃的比較

　　2.編制“空間與政策”并重的區(qū)域規(guī)劃的意義
　　2.1有利于提高區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調性
　　城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃都是“單一部門規(guī)劃”，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃偏重空間規(guī)劃、主體功能區(qū)偏重社會經濟規(guī)劃，而“空間與政策”并重的區(qū)域規(guī)劃是協(xié)調空間部門規(guī)劃與社會經濟部門規(guī)劃的綜合性規(guī)劃，它以確定土地開發(fā)權的區(qū)域空間格局為主線，通過協(xié)調發(fā)改、國土、交通、環(huán)保、旅游等部門規(guī)劃，使各類規(guī)劃政策在空間上形成合力，實現(xiàn)“1＋1>2”的協(xié)同效應。如日本的國土規(guī)劃就是統(tǒng)籌其它所有部門規(guī)劃的區(qū)域規(guī)劃，真正實現(xiàn)了“一級政府、一個綜合性規(guī)劃”，解決了規(guī)劃沖突、政出多門的問題，每一級政府通過一個綜合性的國土規(guī)劃統(tǒng)籌其它專項規(guī)劃，實現(xiàn)了很好的效果。
　　2.2有利于提高區(qū)域規(guī)劃的政策屬性
　　我國的規(guī)劃制度正在從“關注物質空間”向“注重公共政策”轉型。區(qū)域規(guī)劃體現(xiàn)了強烈的政策屬性特征，它是一個統(tǒng)籌和協(xié)調各專業(yè)部門空間建設和空間發(fā)展的政策平臺，其制定過程就是從政策輸入到政策輸出的過程，規(guī)劃從輸入國家的法律法規(guī)以及國家、省、地方的政策框架開始，一部分輸出為空間發(fā)展策略、空間結構、政策分區(qū)、設施布局等空間安排，另一部分輸出為補償政策以及其它專項政策等政策安排。如同美國的土地利用規(guī)劃，就是將規(guī)劃的過程看作是輸入的政策或法律條款轉化成政策和規(guī)劃輸出，土地利用規(guī)劃被形容為“政策邏輯鏈”，政策的輸出包括兩種形式，一種是土地利用設計，一種是指導系統(tǒng)[3]。
　　2.3有利于提高區(qū)域規(guī)劃編制的科學性
　　區(qū)域規(guī)劃編制的科學性從四個方面體現(xiàn)出來，即規(guī)劃的適應性、有效性、可行性和可接受性。“適應性”體現(xiàn)在區(qū)域規(guī)劃通過GIS技術和情景模擬法生成多個方案，然后在多目標的框架內進行可選方案之間的選擇，適應各商業(yè)和工業(yè)部門的主要土地利用者，以及土地開發(fā)收益的相關群體的利益取向。“有效性”體現(xiàn)在良好的理論基礎上，區(qū)域規(guī)劃在規(guī)劃理論上綜合運用經濟學、社會學、地理學、生態(tài)學等方面的先進理論，如地理學理論方面已引入了全球城市體系理論、城市競爭力理論、開發(fā)建設的空間管治理論和區(qū)域協(xié)調理論等，進而實現(xiàn)了規(guī)劃的有效性。“可行性”體現(xiàn)在操作實用性上，區(qū)域規(guī)劃從政策中來到政策中去，將空間安排與政策措施緊緊相連，政策的針對性和可操作性相當高。“可接受性”通常取決于規(guī)劃過程的參與程度，由于區(qū)域規(guī)劃中公眾參與度很高，因此最后的規(guī)劃被決策者、規(guī)劃委員會、普通大眾廣為接受。
　　3.主體內容框架和編制流程
　　下面將結合《粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》的工作大綱，具體闡述“空間與政策”并重的區(qū)域規(guī)劃的主體內容框架和編制流程。本規(guī)劃包括汕頭、汕尾、潮州、揭陽四市，它有別于傳統(tǒng)意義的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，整個規(guī)劃以實現(xiàn)和分配土地開發(fā)權為核心，整個過程體現(xiàn)了從政策輸入到政策輸出的邏輯性。規(guī)劃從政策輸入著手，第一部分分析國家的法律法規(guī)、現(xiàn)行的政策框架、現(xiàn)有的各部門規(guī)劃對規(guī)劃的影響，提出規(guī)劃的發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模；第二部分是空間安排部分，包括空間結構、政策分區(qū)、專項規(guī)劃等內容，核心是劃定政策分區(qū)實現(xiàn)土地開發(fā)權；第三部分部分是政策安排部分，包括行動計劃與項目庫、城市發(fā)展指引、政策文件轉化、規(guī)劃評估等內容，核心是通過轉移和補償政策來分配開發(fā)權。
　　
　　圖1粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃的內容框架
　　3.1從政策輸入入手，結合現(xiàn)狀分析，確定發(fā)展目標和發(fā)展定位
　　政策輸入是整個規(guī)劃的起點，規(guī)劃首先要分析政策的影響，政策輸入的包括三種類型。第一種是現(xiàn)行的國家法律法規(guī)，如城鄉(xiāng)規(guī)劃方法、土地管理法、環(huán)保保護法、文物保護法、水法、森林法等；第二種是國家、省、市及地方的政策框架，如最相關的政策有土地資源供給政策、生態(tài)林地保護政策、河湖水源保護政策等限定地域開發(fā)的政策，次相關的政策如產業(yè)發(fā)展政策、環(huán)境整治政策、交通發(fā)展政策、市政設施供應政策等，一般相關政策如人才引進政策、產業(yè)創(chuàng)新政策、經營融資政策等；第三種是與區(qū)域規(guī)劃相關的部門規(guī)劃，如國民經濟社會規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及交通、環(huán)保、能源、放災等專項規(guī)劃�；洊|城鎮(zhèn)群規(guī)劃設計了專門的專題研究與各類部門規(guī)劃進行協(xié)調，如開展區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略研究，協(xié)調國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃、開展人口與土地利用關系研究，協(xié)調土地利用規(guī)劃；開展區(qū)域重大基礎設施研究，協(xié)調交通、環(huán)保、能源、防災等專項規(guī)劃。通過分析相關政策和現(xiàn)狀，確定發(fā)展定位和發(fā)展定位，進而推導出發(fā)展功能。
　　3.2基于開發(fā)性質和開發(fā)密度劃定政策分區(qū)
　�。�1）運用適宜性評價技術，判別出不同類型的土地開發(fā)性質
　　根據(jù)發(fā)展定位所要求具備的各項區(qū)域發(fā)展功能，并結合國內外相關案例，提取出影響各功能區(qū)的主要因子，建立分析指標體系，并運用多因子疊加技術和柵格疊加技術進行適宜性評價，從而得出各類功能發(fā)展的適合宜地區(qū)，進而科學確定未來各功能區(qū)的理空間布局。依據(jù)用地性質的產業(yè)層次將用地劃分為高、中高、中低、低等四類產業(yè)地區(qū)，其對應的就是提升開發(fā)地區(qū)、扶持開發(fā)地區(qū)、限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)。
　�。�2）運用承載力模型，判別出不同類型的土地開發(fā)強度
　　運用承載力模型進行土地強度分析，包括交通承載力、服務承載力和環(huán)境承載力等三個方面。交通承載力重點研究主要節(jié)點、不同交通方式的需求和道路供給，確定不同類型道路的規(guī)模和分布；設施承載力重點在于校核管理單元對設施需求程度和現(xiàn)有設施服務能力，確定服務設施用地的規(guī)模和分布；環(huán)境承載力主要分析生態(tài)足跡與生態(tài)承載力的相關關系，研究自然態(tài)和人工生態(tài)的需求量，確定生態(tài)區(qū)的規(guī)模和分布。最后將三類因子疊加得出土地的開發(fā)強度，并依據(jù)土地的開發(fā)強度高低依次將土地劃分為四類，即高、中高、中低、低等。
　�。�3）疊加分析，判別出四大政策分區(qū)
　　將土地開發(fā)性質和土地開發(fā)強度進行疊加分析，根據(jù)疊加的結果，將開發(fā)產業(yè)類型高、開發(fā)強度也高的地區(qū)劃定為提升發(fā)展區(qū)；開發(fā)產業(yè)類型中高、開發(fā)強度也中高地區(qū)劃定為扶持開發(fā)地區(qū)；開發(fā)類型中低、開發(fā)強度中低的地區(qū)劃定為限制發(fā)展地區(qū)；開發(fā)類型低、開發(fā)強度低的地區(qū)劃定為禁止發(fā)展地區(qū)。
　　3.3通過規(guī)劃效益評估，制定開發(fā)權轉移和補償?shù)恼��?br /> 　　規(guī)劃效益評估是制定開發(fā)權轉移和補償政策的重要手段，一是通過社會、經濟、環(huán)境等一系列指標體系對規(guī)劃政策進行預評估，合理預測規(guī)劃政策產生的效益；二是評估規(guī)劃政策間是否協(xié)調和兼容，確保不會因為政策間的不兼容而導致對規(guī)劃目標的不利影響。通過評估，選擇最有利于分配開發(fā)權或者是平衡區(qū)域利益的轉移或補償政策。
　　3.4通過“自上而下”與“自下而上”相結合的組織程序，實現(xiàn)規(guī)劃的“可接受性”
　　粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃不僅有政府領導、專家領銜，多機構、多學科共同參與開展研究，而且還成立專門的公眾咨詢組，全程動態(tài)參與規(guī)劃編制。目前國內的公眾參與工作，紙上談兵和形式主義的現(xiàn)象相當嚴重，為保證公眾參與的連續(xù)性和穩(wěn)定性，粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃提出成立“公眾咨詢組”。公眾咨詢組是保證公眾有效參與規(guī)劃的手段，按照自愿、公平、公開的原則，吸納廣大基層組織、行業(yè)組織、專家及普通群眾了解并參與規(guī)劃編制工作，在規(guī)劃調研、方案階段和成果階段，對規(guī)劃編制的階段成果定期進行討論，并根據(jù)本組織、行業(yè)或群體的特征和需要，對規(guī)劃提出修改和完善建議。通過“自上而下”和“自下而上”相結合的方式，區(qū)域規(guī)劃得到社會各界的共同認可。
　　4.結語
　　區(qū)域規(guī)劃的編制新思路適應社會主義市場經濟體制改革和政府職能轉變的要求，充分體現(xiàn)了“空間和政策”并重的特性，它以實現(xiàn)和分配土地開發(fā)權為核心判別出不同政策分區(qū)，然后通過土地開發(fā)權的轉移和補償政策為手段平衡不同地區(qū)開發(fā)收益，規(guī)劃編制的過程體現(xiàn)了“從政策中來”到“政策中去”的政策屬性，強化了規(guī)劃的協(xié)調性、政策性和科學性，使區(qū)域規(guī)劃成為新時期促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力抓手。
　　
　　參考文獻
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