摘要:土地開發與整理是現階段合理利用土地資源,切實保護耕地資源的有效途徑,搞好土地權屬管理，保障農民利益，確保開發整理后土地的有效利用是鞏固開發整理成果的必然要求.
　　關鍵詞:土地開發數量質量問題措施對策
　　土地開發與整理是現階段合理利用土地資源，切實保護耕地資源的有效途徑。通過土地開發整理，進而提高土地利用率，增加有效耕地面積，促進農村土地集約利用，緩解人地矛盾，改善人居環境，提高生活質量；同時，鞏固土地利用分區成果，進一步實現土地分類用途管制，徹底改變以往無序利用、功能紊亂的狀況，為規范農業產業結構調整提供基礎，促進農業機械化操作及規模經營；土地整理有利于建立社會化服務體系，增加農產品供應量，通過整理、復墾新增的耕地生產的農副產品可增加市場供給量，豐富人民的物質生活，同時解決剩余勞動力，有利于社會穩定，促進農業和農村現代化的實現，促進農村精神文明建設；土地整理可提高耕地質量，增強抗災能力，通過村、田、林、路、渠綜合整理，進行高標準的水利設施建設，不僅可增加耕地數量，而且還可以治理退化草場、低洼地、坡耕地等，解決易澇易旱的問題，使開發整理區內原料的中低產田整理為穩產高產田，使耕地質量及光、熱、水資源利用率得到提高。
　　土地開發整理規劃是土地利用總體規劃的補充，是科學指導土地開發整理活動的重要依據，對規范土地開發整理活動，保護和改善生態環境，確保耕地占補平衡，實現耕地保護目標具有重要意義。各地要提高對《規劃》實施和土地開發整理規劃工作的認識，采取有效措施，全面貫徹實施《規劃》，發揮規劃對土地開發整理活動的宏觀調控和引導作用，促進土地開發整理活動健康、有序開展。
　　通過土地開發整理、標準農田建設，對田、水、路、林、村的綜合整治，不僅增加了有效耕地面積，提高了耕地質量，改善了生產條件和生態環境，有力地推進了標準農田建設，同時提高了農民生活水平和生活質量，而且又獲取了一定數量的土地整理置換折抵指標，在建設用地指標緊張的情況下，有力地支持了社會經濟的發展，推動了我省各地城市化進程建設。
　　一、當前土地開發整理中存在的問題與困難
　　盡管當前土地開發整理取得了一些明顯的經濟、社會、生態效益，但是也存在一些不可忽視的問題：
　　1、開發整理后的土地質量低，沒有實現真正意義上的“占補平衡”
　　《土地管理法》在確立占補平衡制度時，對補充耕地的質量要求作出了明確規定：占補平衡必須由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。但是，不少開發整理項目為了使建設項目占用耕地能夠得到及時的補充，以滿足建設項目占用耕地審批的需要，對補充耕地的質量往往只停留在幾個簡單的數字上，項目質量不符合要求，如渠道方面，沒有“三面光”，沒有排、灌分設，渠道的深度和寬度不夠等；道路方面，布局不合理，寬窄度不一；農田格式化方面，有的耕作層不到30厘米，田塊面積過小或過大等，以及對土壤的鑒定、質量驗收、開發后的成果管理等方面缺乏有效的監督措施。因而開發出的耕地質量較差，很難形成一定的生產能力，甚至一邊開發整理一邊拋荒。這不僅沒有實現真正意義上的“耕地占補平衡”，而且造成了資源的破壞和開發資金的浪費。
　　2、土地開發整理過程中以犧牲長遠的整體利益來換取近期的局部利益
　　土地開發整理投資周期長、投資金額大，一些地方急功近利，追求當年開荒、當年收益而不顧被開發區域的小氣候環境、土壤環境和土質水文環境，對后備資源的開發沒有充分考慮生態環境的適應性。這邊退耕還林，那邊毀林開荒；這里退耕種草，那里毀果園開發的怪現象，或者在土地整理項目中只重視田塊的方整，而忽視對河流、丘陵地等生態景觀的規劃，其結果是短期得益，隨著時間的推移小區域環境的惡化將逐步顯現，致使所開發的土地再一次荒蕪。
　　3、土地開發整理專業隊伍素質不高
　　土地開發整理是一項復雜的系統工程，它涉及諸如：農業工程、林業工程、環境工程、機械土方工程、建筑工程、農田水利工程、道路橋梁工程、農業設施工程等眾多分項工程，具有跨行業、多學科和多技術的特點。這為管理帶來困難，最主要的是人才短缺問題。目前參與土地開發整理項目規劃設計的從業人員專業素質參差不齊，知識結構不一。
　　4、土地開發整理的投資主體較為單一
　　對于土地開發整理，應當尊重市場經濟規律。目前，政府的投資在土地開發整理工作中發揮了重要的導向作用，發揮了主渠道作用。政府的投資主要來源于包括新增建設用地土地有償使用費、土地開墾費、農業重點發展基金等等。但是，單靠政府的力量，難以包攬土地開發整理所需的資金。所以，必須拓寬籌資的視野，要形成投資主體多元化的局面，鼓勵各種經濟組織、企業、個人進行投資，也可以考慮引進外資。
　　5、沒有明確的所有權、使用權和收益權制度，土地開發整理權屬調整難度大
　　在開發和整理中，關鍵問題是如何對待農民權屬利益的重新調整。調整的成功與否，直接關系到土地開發整理的效果。對大片荒地進行開發整理確實是有一個技術和資金方面的問題，但對一些小片荒地、農村閑散地的開發整理則主要是所有權、使用權和收益權關系的確定，法律上僅規定“誰復墾、誰受益”的政策是不夠的，它并沒有明確土地開發整理后的產權關系，也就不足以保障投資者的利益。土地整理的效益體現在整理后的土地利用上，是重新發包到戶，還是按農業結構調整培植和發展大戶經營，還是由村委會組織發包經，各種有效途徑很多，但是最根本的原則是必須解決好農民的權益問題，最大限度地保護農民的權益。
　　二、抓好土地開發整理工作的措施與對策
　　1、土地開發整理，要適應農業經濟結構調整和切實增加農民的收入
　　土地開發整理要與當地農村經濟的發展結合起來，與發展高效農業、生態農業、特色農業結合起來，與增加農民的收入結合起來，成為農村經濟和農民收入的增長點。土地開發整理的指導思想、管理政策與規劃設計上，要從增加和建造高質量耕地與農用地出發，立足于服務現代農業，服務農業規模經營，服務提高農業質量和綜合經濟效益，只有這樣，土地開發整理才真正具有生命力。
　　2、土地開發整理，應立足于建造質量高、生態效益好的耕地，在這個前提下努力增加耕地面積,通過土地開發整理增加耕地，其實質上是要求新增糧食生產能力。提高糧食生產能力應當是耕地數量、質量和生態保護并重。耕地數量、質量和生態保護是耕地全面保護的一個有機整體，在我國耕地后備資源十分有限和當前農產品供需基本平衡的條件下，提高耕地質量和改善生態環境尤為重要。當前農村經濟進入新的發展階段，促進農業增產增效、農民增收的情況下，從保障糧食生產能力出發，對土地開發整理補充耕地任務還有等于進一步分析研究，進一步提出衡量標準。
　　3、土地開發整理的規劃應充分考慮保護生態環境
　　土地開發整理的規劃要與土地利用總體規劃、村鎮建設規劃、水利工程規劃、林業規劃、小流域治理規劃結合起來。實行生態型土地開發整理，搞好必須的農田基本建設和基礎設施建設，適應農業產業化、現代化的發展趨勢，使其融合于現有農地與社區景觀中，構成和諧的統一整體，做到既增加耕地，又不破壞環境。實現經濟效益、資源、環境三者有機地統一。
　　4、以確保工程質量為核心，搞好項目施工建設
　　為確保工程質量應制定或明確項目建設質量標準和檢查辦法，對土地平整、耕作層、農田水利設施、田間道路等的工程質量作出明確的規定，并在項目實施中，加強監督檢查。對土地開發整理項目立項標準、立項程序、項目實施、驗收標準、項目材料及建檔要求等，以規劃性文件進行規定，推進項目的規范化管理。在項目組織實施上采用招標承包辦法，引入市場機制，推行工程招投標制、施工監理制、合同管理制等實行工程質量負責制。
　　5、投資主體多元化，政府投資要體現公益性，企業、個人投資要實行有償性
　　土地開發整理是一項系統工程，除政府投資外，必須拓寬渠道，從社會各方面籌集資金，建立高效的、市場化的籌資機制。從投資主體多元化看，籌資機制的核心問題就是效益問題。各種經濟組織、企業和個人參與土地整理，其根本原因就是土地整理的后續產業有非常好的效益和非常高的回報，因此，土地開發整理中社會性投資必須體現自愿和有償的原則。在社會主義市場經濟條件下，土地整理體現政府行為的性質，兼顧市場選擇，要從中找到政府行為和市場選擇的結合點。政府的目的是增地，企業的目的是增效，個人的目的是增收，盡管角度不同，出發點不一樣，但都以土地為對象，這就是政府、企業和個人三者的結合點。要圍繞這個結合點，建立良性機制，政府投資體現公益性，企業、個人投資體現有償性。
　　6、盡快建立土地開發整理專業技術隊伍的資質準入制度
　　土地開發整理是一項技術性較強的業務工作，要求從業者具備較高的綜合業務素質。當前土地開發整理專業技術隊伍多為新手，素質不高，而一支高素質的隊伍是保證高質量、高效益進行土地開發整理工作的必要條件。加強土地開發整理規劃設計隊伍建設，通過業務培訓提高從業人員的整體素質。通過新技術應用培訓，提高土地開發整理規劃與管理的科學性與先進性。建立土地開發整理規劃設計單位、監理單位、施工單位的資質認證和考評制度，對其從業人員也需進行執業資格認定。只有具備相關資質的機構和個人才能承接項目。另外，還需建立一支訓練有素的工程質量監督、工程施工和管理隊伍，以保障土地開發整理工作科學有序地發展。
　　7、注重權屬管理，保障農民利益
　　搞好土地權屬管理，保障農民利益，確保開發整理后土地的有效利用是鞏固開發整理成果的必然要求。土地權屬確定、調整、審核、登記和發證等涉及的法律法規多，內容廣泛，在具體調整權屬時，要把握好依法、自愿、穩定性，土地置換、合同約定等原則。在適當考慮人口因素的前提下，將開發投入與成果分配直接掛鉤，人口數量和投入的勞動在分配新增耕地時分別占一定的比重。因地制宜實行“按人分配”、“按工分配”、“集體支配”等多種調整權屬方式。