廢棄礦井是資源型城市獨特的空間資源，對其再開發利用既是實現城市功能轉型的主要路徑，也是提高城市土地利用效率的主要方式。如何選擇可持續的再開發模式，合理利用空間資源，是資源型城市轉型發展面臨的一個機遇和挑戰。廢棄礦井的再開發包括井下空間再開發和地面生產廠區的綜合開發[1]。對于井下部分的再開發途徑包括地下空間旅游資源開發利用[2]、地熱資源再利用系統[3]、抽水蓄能地下水庫等[1]。由于井下空間大部分不屬于城市建成區范圍，其再利用與城市建設用地的功能、強度調整相關性不大，故不在本文的研究范圍內。本文關注的是廢棄礦井的地面部分，即采礦用地的綜合性再開發。源于我國建國初期的劃撥用地制度，這類用地的再開發產權轉移過程具有一定的復雜性。采礦用地屬于具備特定土地屬性的國有劃撥土地，再開發需要經由市場化的產權交易完成從劃撥用地到經營性用地的轉變，從而獲得土地功能置換的二次開發使用權。因此，產權轉移是否可以順利完成，構成該類項目進行的前提和基礎。這一特定的產權交易環節決定了采礦用地的再開發不僅僅是物質空間的再利用，更是以特定產權關系為基礎的利益再分配過程，其根植于特殊的制度環境且受到政策設計的敏感影響[4]。

　　1 財務平衡目標下的再開發模式

　　1.1 財務平衡內涵廢棄礦井采礦用地再開發是通過對空間資源的再次分配，提高土地利用效益的過程。因此，同任何一項土地投資一樣，只有在財務上實現平衡，才可能保持可持續發展[8]。財務平衡的基本訴求是：收入減去成本后，還有正的剩余。不同開發模式耗費的成本、獲得的收入差異，決定其財務是否平衡。如何找到實現財務平衡的再開發模式，是多數采礦用地面臨的難題。通過對各地廢棄礦井現狀調研后發現，在缺乏有效的收益保障下，閑置甚至是比投入更可靠的財務方案，這也解釋了多數采礦用地長期閑置的原因。因此，探明再開發投資收益的過程，找到財務平衡的解決方案，是推進采礦用地再開發的突破口。再開發的投資涉及 2 個階段，第一階段是產權交易所帶來的一次性資本性投入，用于征用、拆除、重建;第二階段是再開發后因土地性質或開發強度增加，帶來的運維支出，用于公共服務增值、折舊維護、融資還貸付息等[8]。因此，財務平衡存在 2 種模式：2 個階段各自平衡，或 2 個階段總體實現平衡，即收益減去投入后實現真正的剩余。如果無法在各個階段實現平衡，或者無法實現整體平衡，會導致項目資金鏈斷裂，從而陷入被擱置、被中斷僵局。

　　1.2 財務平衡目標對再開發模式的影響在財務平衡的基本訴求下，再開發模式選擇的準則也將逐漸清晰：一類是可以降低第一階段投入的模式;另一類是在投入不變的前提下，可以降低產權交易成本或降低項目運營成本的模式。按照這一原則，“非正式更新”和用地增容的模式無疑會受到市場的追捧。 “非正式更新”，即不通過產權交易，對用地性質和用途進行更改，在原“工業用地”屬性上，通過建筑改造，來實現功能置換，早期多數“創意園”都采用的這樣一種方式[8]，這種做法無疑是通過降低第一階段的一次性資本投入來保障項目的收益。“用地增容”是在通過產權交易，獲得土地使用權的前提下，對土地使用的強度進行調整，為了獲得稅、費等經營性收益，通過提高盈利性項目的比例，提高土地開發強度的方式獲得財務收益[8]。值得注意的是，為了實現對用地的開發強度，產權交易前，企業都會對場地進行“凈地”處理，這樣場地中原有的建、構筑物都會因妨礙增容的要求，被大量拆除。一定程度上，這種模式下損失了工業遺產文化的價值，也會引發社會公眾對項目的不滿。可見，在財務平衡的目標指導下，再開發模式無疑將走向功能類型和價值追求的單一趨同，社會文化、歷史價值受到損失。為了改善這一局面，迫切需要在兩者之間建立一整套調節措施，促使多元模式的選擇。在我國現行的經濟體制下，這個調節作用勢必需要相關的政策來承擔(表 1)。

　　2 財務平衡訴求對相關政策演進的推進作用

　　2.1 產權政策的調節作用機制基于財務平衡的階段性特征，產權政策可以從不同階段的介入實現對再開發模式的影響，即從降低資本性投入和保障運營收益兩個角度推動財務平衡。首先，降低產權交易成本，可以保障投入不變前提下，使第一階段的資本性投入收益增加。目前，產權交易的門檻主要來自于原產權主體的預期收益。從原使用權主體的角度來看，一旦土地使用權被收回，則無法參與土地再次出讓時的紅利，只能通過抬高補償標準的方式獲得預期收益，這種做法無疑抬高了政府收儲或市場參與的門檻和難度。政策可以通過明確產權交易中地方政府與原權益主體的利益分配，或者不改變原權益主體等方式錨固產權交易的收益，降低交易難度。因此，地方性政策對于原使用權主體的利益保障，在交易環節必須有更加明確的政策支持，如 2008 年江蘇省政府頒布的《關于加快振興徐州老工業基地的意見》中明確規定了在協議出讓和公開出讓兩種情境下，企業作為原使用權所有人分別可以獲得一定比例的出讓金收入，保障了企業在產權交易行為中的收益，推動了政府和市場參與的進程。在保障項目運營收益方面，可以通過明確對公共利益有所貢獻的項目獲得利益補償方式，或明確后期的稅費收入來源，借此減小再開發項目的運營平衡壓力。例如 2014 年頒布的《關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》中明確了“對在搬遷企業原址發現地下文物或工業遺產被認定為文物的老工業區，所在市轄區因保護文物需要新增建設用地的，所在省級、市級人民政府優先安排用地計劃指標”。即通過經營性項目的土地補償保障公益型項目后期的稅費收益。

　　2.2 產權政策演進的過程和趨勢我國的土地有償使用制度始于 1990 年，明確國有企業劃撥用地使用權轉讓政策的是 1998 年的《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》，該文件首次宣布過期使用的劃撥土地使用權被允許入市，正式拉開我國城市中存量工業用地規模化更新的序幕[9]。2006 年 12 月，國務院辦公廳《國務院關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，為全面推進土地收儲制度提供了政策支持。2008 年，《關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》對工業用地退出后的功能轉型進行了引導;2014 年《關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》更加明確以一種動態平衡的方式，在城市范圍內支持工業用地轉型。2016 年 11 月，國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》，進一步鼓勵從政策角度為低效用地再開發提供獎勵機制。同時，為了保障企業的權益，一些地方性的文件也相繼出臺，如江蘇省政府在 2008 年也頒布了《關于加快振興徐州老工業基地的意見》，對企業出讓劃撥土地進行了明確的利益保障，促進了土地產權交易的進行(表 1)。

　　3 產權政策對采礦用地地再開發利用模式的影響

　　為了進一步剖析產權政策對廢棄礦井再開發利用模式的影響，通過 3 個典型案例進行說明。研究對象所在的徐州市，是江蘇省老工業基地城市，也是資源枯竭型城市。自近代以來，由于城市周邊富含煤炭資源，建設了一系列國有大型煤礦，徐州的煤礦區主要分布在城市建成區的東西兩側，從行政區劃上看，東部礦區隸屬為賈汪區，也是徐州煤炭開采的發源地;西部礦區今隸屬泉山、銅山兩區，是解放后五、六十年代采煤的主要區域(圖 1) [9];這些煤礦多位于緊鄰城市建成區的邊緣地帶，也是城市規模擴張發展的潛力地帶。其開發再利用將對城市的用地規模和結構帶來深遠的影響。

　　3.1 資本性投入的靜態平衡 2011 年，徐州市賈汪區被列為第三批資源枯竭型城市，城區范圍有多塊閑置礦業用地，其中建設年代最早的夏橋礦地塊位于賈汪城區中心西南位置，距離徐州市區 38 km，東臨城市主干道將軍路，北接轉型大道，具備良好的區位優勢。采礦用地包括生產、辦公區，用地面積 509 畝。不同于建國后建設的“職住一體”的礦區，夏橋礦因建造時間早，職工生活區與生產區分離，職工生活區位于生產區以東 3 km 處的工人村“新工村” [9]。

　　3.2 運營階段收益的靜態平衡模式徐州市夾河煤礦位于徐州市西部礦區，在鼓樓區范圍內，屬于城市二環外的城鄉結合部;北鄰城市級道路騰飛路，東側和南側具有鄉村級道路，總用地面積 495 畝。與生產區一路之隔的是位于南側的家屬生活區。目前礦區的采礦用地的更新用途為：核心生產廠區保留，原辦公、醫療、職工宿舍區整體改造后，于 2016 年租賃給“徐州中健科技職業技術學校”。根據國家規定，原家屬生活區進行“三供一業移交”，于 2020 年移交給地方政府，保留居住功能(圖 3)。

　　3.3 多項目動態平衡模式徐州市權臺煤礦位于賈汪區大吳鎮境內，距徐州市區 24 km，礦區區位條件優越，北鄰 310 國道，南臨京杭大運河，東側為星光大道，可連接徐賈快速路到達徐州市區。礦區采礦用地共 957 畝，其中生產用地 228 畝，生活、辦公區用地 729 畝。東南側緊鄰潘安湖國家濕地公園。

　　總體而言，采礦用地的再開發仍需要產權政策的支持，在政策已經發揮其對采礦用地再開發項目的“規制型”作用的基礎上，未來應進一步發揮政策的“引導型”作用，為再開發的模式多元化、收益保障提供更加完善的制度環境，尤其是從鼓勵創新型產業配建、生活配套設施配件等方面為城市工業遺產的保護、公共利益保障，預留更大的政策空間。

　　4 結 論

　　a. 通過產權視角解讀廢棄礦井采礦用地再開發模式的演進過程，解釋在財務平衡的目標下，再開發模式的選擇依據。通過從時間線上梳理土地政策與再開發模式，建構起產權政策調控與再開發模式的內在的關聯性機制。

　　b. 自 1998 年，國企劃撥土地可以進行使用權轉移的政策出臺以來，政策應由“規制型”向“引導型”作用轉變，不斷鼓勵劃撥土地的產權轉移，降低交易成本，保障運營收益。在此情境下，廢棄礦井再開發模式向著多樣性，市場化的方向演進，逐漸實現全過程的財務平衡。

　　c. 通過不同階段、不同項目之間的動態平衡，一些短期收益并不顯著的價值可以在項目組合中得以保護，尤其是代表城市公共利益的工業文化價值，通過政策補償的方式得以在再開發項目中延續，為城市構建以文化為內涵的消費場景提供了載體，也將為該類空間的長期價值轉化提供可能。

　　d. 結合產權政策的調試,未來廢棄礦井采礦用地再開發可能集中在以下幾種模式有：回購收儲的公共產品模式、市場流轉的商業產品模式、自主改造的設施產品模式。未來地方性政策應加強對非盈利性項目的財務缺口進行制度保障，以便進一步提升再開發項目的公共價值。

　　參考文獻(References)

　　[1]秦容軍，任世華，陳茜.我國關閉(廢棄)礦井開發利用途徑研究 [J].煤炭經濟研究，2017，37(7)：31–35. Qin Rongjun，Ren Shihua，Chen Qian. Study on development and utilization path of closed(abandoned) coal mines in China[J]. Coal Economic Research，2017，37(7)：31–35.

　　[2] 韓運，劉欽節，吳犇牛，等. 廢棄礦井地下空間旅游資源開發利用模式研究[J]. 煤田地質與勘探，2021，49(4)：79–85. HAN Yun，LIU Qinjie，WU Benniu，et al. Study on exploitation and utilization mode of tourism resources of the underground space in abandoned mines[J]. Coal Geology & Exploration，2021，49(4)：79–85.

　　[3]浦海，卞正富，張吉雄，等.一種廢棄礦井地熱資源再利用系統研究[J].煤炭學報，2021，46(2)：677–687. Pu Hai，Bian Zhengfu，Zhang Jixiong，et al. Research on a reuse mode of geothermal resources in abandoned coal mines[J]. Journal of China Coal Society，2021，46(2)：677–687.

　　《產權政策視角下廢棄礦井采礦用地再開發模式研究》來源：《煤田地質與勘探》，作者：鄧元媛，常 江，馮姍姍，周 雪