摘要：土地作為不可再生資源，作為國民經濟可持續發展的核心和基礎，正確處理城市發展與耕地保護的關系，走可持續發展的道路，已成為國家重要的科研課題。本文主要針對金華市金東區耕地利用存在的問題及耕地變化的情況進行了分析，提出了在城市化進程中基層地區保護耕地的有效機制。
　　關鍵詞：城市化進程；耕地保護；可持續發展
　　一、耕地利用存在的主要問題
　　1建設占用耕地的需求仍然旺盛，需加大耕地保護和補充耕地力度
　　金華市金東區社會經濟快速發展對用地空間的需求越來越大，耕地后備資源不足的現象日益突出。目前金東區人均耕地面積相對較高，人口與耕地之間呈逆向增減，用地需求與耕地保護二者之間的關系日趨緊張。一方面建設用地增加迅速,導致大量占用農業用地,且大多數為質量較好的耕地,使耕地面積減少。另一方面，金華市金東區是浙中地區經濟較發達地區，綜合經濟實力較強，有很大的集聚人口功能，人口數量將不斷增加，人地矛盾將更加突出。因此必須在嚴格控制建設用地規模的同時，加大耕地保護和補充耕地的力度，實現耕地占補平衡。
　　2土地利用率較高與土地浪費并存
　　金華市金東區已利用土地面積為63746.15公頃，利用率達96.9%。但是，廣大農村仍然存在著部分棄耕、拋荒土地和其它零星用地，導致土地利用率降低。農業的基礎設施相對薄弱，分布不均，仍有相當一部分耕地不能實現旱澇保收，直接影響土地利用效益。城鎮、村莊用地及工礦用地拓展和布局有的欠合理。尤其是行政區劃調整前各鄉鎮自成體系，鄉鎮撤并后，需重新進行城鎮規劃，從而給規劃布局帶來一定難度。另外由于部分村莊建設存在盲目擴大問題，舊村改造滯后，導致“城中村”、“空心村”現象相對突出，個別地方工礦用地征多用少，造成了土地資源的浪費。由于農業比較效益差，大量農業勞動力轉向非農產業，為了節約成本和減少勞動強度，一些地方采用了耕地輪休，部分水田只種植單季水稻，其余時間均為輪休期，春季和冬季撂荒比較普遍，客觀上也造成了耕地利用率的降低。
　　3耕地總體質量尚可，但進一步改良難度較大
　　金東區耕地從總體上看，質量較好。耕地（不包括可調整為耕地的地類）中灌溉水田占85.2%，望天田占3.5%，旱地占11.3%。但城市快速發展占用了大量的平原區的耕地，地處低山丘陵區的耕地，立地條件較差，要建成適合機械化作業的大面積平整農田比較困難。從耕地利用現狀看，由于農家肥施用量日益減少，施肥以施化肥為主，綠肥種植面積大量縮減，土壤有機質含量下降，缺鉀少磷土壤增多，加之工業“三廢”污染，使全區耕地質量呈下降趨勢。由于目前農村實行家庭聯產承包責任制，相當部分農田地塊零碎，權屬多樣，地類交叉，農業生產規模小，既不方便農業田間管理，也很少能夠實行統一施肥、灌溉和病蟲害防治，耕作田塊不規則，影響農業機械化的普及，限制了農業生產力的提高。金東區較好地完成了基本農田的保護目標，但仍存在基本農田部分地塊劃定不夠合理；國家重點工程建設占用基本農田偏多；標識基本農田的樁、牌部分損毀；檔案建立不夠及時等問題，需要在新一輪規劃中予以改進。
　　4特色農業高產高效，經營不當者可破壞耕作層
　　金東區既是“中國南方牛奶之鄉”，又是“中國番鴨之鄉”。果蔬產業效益顯著，放心菜工程、源東白桃、葡萄、草莓是金東農業的一大亮點。其中大部分特色農業的用地主要為耕地，對于提高耕地利用效率和增加農民收入，成效顯著。但是，由于經濟作物對于土地肥力消耗大，有的屬于多年生作物，對于土壤耕作層的結構會帶來影響，甚至造成土壤化學成分發生變化。耕地轉用，經營不當者可破壞耕作層，耕地恢復種植作物出現障礙。
　　5自然災害在一定程度上造成了對耕地的損毀
　　除洪澇、干旱等氣象災害外，滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地質災害在一定程度上損毀了部分耕地。在金東區現已查明的20處地質災害中，滑坡有16處，崩塌4處。金華市金東區1997-2004年災毀減少耕地11.6公頃。
　　二、金華市金東區耕地變化情況分析
　　1耕地總量減少趨勢明顯
　　據統計，自2001年至今全區耕地面積總體呈現不斷減少趨勢。如圖1所示，2001年全區耕地面積為15493hm2，2002年全區耕地面積為15489.5hm2；2003年全區耕地面積為15446.8hm2；2004年全區耕地面積為15436.1hm2；到2005年全區耕地面積為15430hm2。在2001-2005年期間全區耕地面積共減少了63hm2，凈減少了0.41％。
　　圖1金華市金東區近5年的耕地面積變化
　　2經濟發展與耕地面積變化關系分析
　　經濟發展和人民生活水平的不斷提高是耕地數量變化的一個主要驅動因素。隨著工業化和城市化的發展，生產用地需求量日益增多必然要求占用大量耕地。另一方面人民生活水平的提高，生活質量的改善，也必然影響耕地數量的變化。例如住房條件的改善，人均住宅面積的擴大要求大量耕地轉向住宅建設用地；對生活環境質量改善的要求增加城市中綠地面積和公共設施用地面積。因此，經濟發展與耕地面積的變化息息相關。如下圖所示，金華市金東區自2001年以來，人均GDP不斷增加，但耕地面積卻逐年下降(見圖2)。
　　圖2金東區2001-2005年以來耕地面積與地區人均生產總值變化圖
　　3人口增長與耕地面積變化關系分析
　　人口的不斷增長也是影響耕地數量變化的最基本原因之一。人口密度與土地利用變化速率呈正相關關系，人口增長速度越快，土地利用變化也就越快。隨著人口的增長和收入的提高必然會在住、行等方面產生更多更高的需求，從而對土地(耕地)產生巨大的壓力。隨著城市化進程的加快，城市人口的不斷增長，必然會推動城市規模的不斷擴大，導致耕地面積的不斷減少。另一方面，隨著人口的增加，導致人均耕地面積銳減，使得每戶農民經營的耕地規模也相對減少，種植業效益呈下降趨勢，導致耕地資源向比較效益較高的土地利用結構流動，耕地面積的大量減少。金東區的非農業人口從2001年開始飛速增長，從而導致了耕地面積也逐漸減少(見圖3)。
　　圖3金東區2001-2005年以來耕地面積與非農業人口數量變化圖
　　三、構建城市化進程中耕地保護的有效機制
　　從國外發達國家城市化發展歷程看，伴隨城市化的發展，耕地資源總量都呈現不斷減少的趨勢。城市化發展與耕地保護之間在客觀上存在矛盾，城市的發展和擴大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發展。只有正確處理好城市化與耕地保護之間的矛盾才能保證糧食安全和經濟可持續發展。為了緩解金華市金東區城市化發展對耕地保護的壓力，為確保耕地及基本農田保護方案的實施，可從制度、經濟、生態和技術等多角度、多層面，并結合金華市金東區當地實際情況，提出了以下有效的耕地保護機制。
　　1完善基本農田保護制度，堅決剎住亂占濫用耕地的歪風
　　基本農田是保證一定人口正常生活消費水平所必需數量的耕地，通過基本農田保護區的規劃和劃定，大量優質高產農田劃入保護區得以切實保護，亂占濫用耕地的勢頭得到有效控制；對非農建設尤其是城市用地規模的盲目擴展也起到了一定的控制作用。
　　要從土地市場秩序治理整頓工作中發現線索，抓緊選擇典型土地違法案件，與監察、審計等部門通力協作，從嚴從快查處，公開曝光。堅持既查處事，又查處人，堅決追究違法違紀者的責任，切實起到震懾警示、剎風整紀的作用。要進一步建立健全土地執法監察工作機制。要重視從群眾信訪、舉報、媒體報道和動態巡查等多種渠道中，及時發現案件線索，建立土地違法違紀案件的快速發現機制和分級查處機制。
　　2發揮盆地的優勢，積極發展特色優勢農業產業
　　從金東區的資源和環境條件分析，特色農業的發展潛力很大，綜合效益好。金東區應積極發展現代農業示范園區，突破行政區域，形成產業帶、產業區，實現專業化生產、區域化布局，建成具有金東區特色的城郊、平原、山區三大農業圈層。重點培育發展優質稻米、花卉苗木、畜禽養殖、奶牛乳品、果品蔬菜、茶葉、竹筍、水產養殖等8類特色優勢農業，形成一批具有品牌效應，實行規模化經營和專業化生產的區域特色優勢農產品產業帶和產業區。通過特色優勢農業的發展，充分利用荒山、荒坡、荒溝等土地資源，達到提高當地居民的經濟收入目的。同時金華市金東區發達的交通及營銷渠道，及良好的栽培、管理和加工技術配套，為特色農業發展奠定基礎。
　　3堅持節約和集約用地的原則，嚴格控制用地規模
　　城市土地集約利用對土地的投入產出比要求有適宜的范圍，高建筑密度和高容積率并不能說明土地利用程度的集約利用水平，應充分考慮城市規劃的格局，依照金華市金東區的自然環境與社會經濟條件，確定不同類型用地區的土地集約利用方向和模式，充分、合理、集約地利用城市土地，減少對耕地的不必要占用。
　　從人均用地來看，金華市金東區城鄉居民點用地超標問題嚴重。尤其以縣(含縣級市)超標用地問題更為突出。因此，要嚴格控制城鄉用地規模，挖掘城市存量土地潛力，逐步實現外延式城鎮擴展向內涵式擴展的轉變。城區要鼓勵舊城改造，并適度提高房地產開發容積率，減輕建設占用耕地的壓力；鄉鎮要進行立體規劃，應注意規模發展，并引導居民逐步改變傳統的農村居住方式。同時要制定優惠政策鼓勵鄉鎮企業向城鎮工業園區集中，發揮產業集聚效應，實現土地資源的節約利用。
　　4進一步優化農村居民點布局
　　長期以來，當地農村居民點布局缺少整體上的規劃指導控制，為便于農業生產，其建設長期處于農民的自發選擇狀態，自然村落普遍形成了“滿天星”式的散落布局現象。而這種農村居民點布局的雜亂無序造成了土地利用效益低。因此隨經濟的快速發展以及城市化進程的加快，需要進一步優化農村居民點改造、遷村并點工作中，以減少農村居民點對土地的占用，提高農村居民點的土地利用率。
　　5提高耕地的綜合生產能力，增加耕地面積
　　①合理灌溉，科學施肥，增加有機肥投入，改良土壤性狀；
　　②加強農田環境保護，有效控制環境污染，重點抓好壩上、山區、平原的生態防護林工程；
　　③積極推進土地開發整理工作。研究地區可開發耕地后備資源有限，且開發投資成本較高，今后可將土地整理作為補充耕地的主要來源。可通過農地整理，加強對中低產田改造，補充耕地面積，提高耕地質量。除此之外，還應重點做好非農業用地的整理，采取遷并企業、合并村莊、治理空心村、復墾廢棄宅基地等方法，逐漸使工業向園區集中，居民向城鎮集中，增加耕地面積。
　　6多途徑強化基本農田保護
　　一是進一步完善地方各級政府主要領導任期基本農田保護目標責任制，完善地方政府政績考核制度。二是進一步落實基本農田保護公示制度，建立、健全社會監督體系。三是嚴格執行占用基本農田審批制度，堅決守住基本農田這條紅線。尤其要做到今年初國土資源部發文（國土資發（2003）338號）提出的“五不準”。四是嚴格執行基本農田占補平衡制度，杜絕“占優補劣”現象的發生，做到數量不減少，質量不下降。五是強化基本農田保護區的日常動態管理，進一步落實基本農田保護各項法規、制度。特別是要加強土地變更調查和衛星遙感監測，建立基本農田保護監測系統，準確掌握基本農田變化情況，及時發現和制止違法行為，同時建立土地利用信息系統。