本篇文章是一篇農(nóng)業(yè)政策研究論文，發(fā)表在《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)》上，雜志是綜合性的農(nóng)業(yè)學(xué)術(shù)期刊，立足本校，面向社會(huì)，主要刊載作物科學(xué)、植物保護(hù)、園藝科學(xué)、林業(yè)科學(xué)、生命科學(xué)、動(dòng)物科學(xué)、蜂學(xué)、資源與環(huán)境學(xué)、食品科學(xué)、材料工程、計(jì)算機(jī)與信息科學(xué)、機(jī)電工程、交通等及相關(guān)學(xué)科的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和開(kāi)發(fā)研究等方面的學(xué)術(shù)論文。讀者對(duì)象為國(guó)內(nèi)外有關(guān)專業(yè)的科技工作者、高等院校教師和研究生等。

　　中國(guó)入世在即，隨著世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)形勢(shì)變化及我國(guó)與世貿(mào)組織成員就農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放談判的進(jìn)一步進(jìn)行，我國(guó)必須及時(shí)有效地制定“十五”期間農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，積極應(yīng)對(duì)入世沖擊，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國(guó)是我國(guó)最大的農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴之一，分析研究美國(guó)政府農(nóng)業(yè)扶持政策，對(duì)我國(guó)“十五”期間農(nóng)業(yè)政策制定具有極大的借鑒意義。

　　一、美國(guó)政府農(nóng)業(yè)扶持政策發(fā)展?fàn)顩r分析

　　美國(guó)農(nóng)業(yè)政策由來(lái)已久，早在南北戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國(guó)政府就制定了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，為滿足不斷增長(zhǎng)的國(guó)內(nèi)外需求起到了積極的推動(dòng)作用。到了20世紀(jì)20~30年代，由于國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)收縮和嚴(yán)重的生產(chǎn)過(guò)剩，美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了空前嚴(yán)酷的危機(jī)。為了避免農(nóng)業(yè)部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開(kāi)始推行“新政”農(nóng)業(yè)政策，支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)收入，到這些政策和技術(shù)進(jìn)步使生產(chǎn)發(fā)展大大超過(guò)需求增長(zhǎng)時(shí)，政府轉(zhuǎn)而制定擴(kuò)大內(nèi)外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰(zhàn)后歷屆政府推行的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)政策體系。該政策體系主要包括以下三個(gè)方面：

　　(一)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本的政策。

　　1.發(fā)展農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聯(lián)邦政府向農(nóng)業(yè)地區(qū)提供或資助發(fā)展交通運(yùn)輸、供電和通訊事業(yè)。20世紀(jì)30~60年代，政府累計(jì)農(nóng)業(yè)投資88億美元，使680萬(wàn)農(nóng)戶受益。

　　2.推動(dòng)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)普及。聯(lián)邦政府通過(guò)各地建立起來(lái)的農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站三級(jí)機(jī)構(gòu)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率的持續(xù)提高。此外，農(nóng)戶還可以通過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站獲得有關(guān)市場(chǎng)、管理、氣象、病蟲(chóng)害和技術(shù)方面的信息和指導(dǎo)。

　　3.提供農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)可以從政府獲得低息貸款轉(zhuǎn)而提供給農(nóng)戶。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司則為參加價(jià)格支持計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)主提供短期優(yōu)惠貸款。農(nóng)戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補(bǔ)助性質(zhì)，它向受災(zāi)地區(qū)提供利率很低的緊急貸款。1981年《農(nóng)業(yè)法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災(zāi)害農(nóng)戶的主要方法，取代了70年代的直接補(bǔ)助。政府還為保險(xiǎn)費(fèi)用提供多至30%的補(bǔ)貼。

　　4.稅收優(yōu)惠。農(nóng)戶可以在收益多的年份提前支付開(kāi)支，收益少的年份提前出售農(nóng)產(chǎn)品，以少繳所得稅。此外，農(nóng)戶還享有資產(chǎn)的“加速折舊”優(yōu)惠。

　　5.補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入。政府資助水利設(shè)施的興建和維修，提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水。為保護(hù)土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補(bǔ)貼的結(jié)果使農(nóng)戶在不增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的情況下，可以獲得更多的收成。

　　(二)價(jià)格和收入支持政策。

　　1.價(jià)格支持。為防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度下跌，政府成立了農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，著手實(shí)施農(nóng)業(yè)價(jià)格支持計(jì)劃。支持計(jì)劃主要包括“直接收購(gòu)”和“無(wú)追索權(quán)貸款”兩項(xiàng)。“直接收購(gòu)”是指農(nóng)產(chǎn)品信貸公司為了支持某些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，隨時(shí)準(zhǔn)備以最低保證價(jià)格(即支持價(jià)格)從市場(chǎng)上收購(gòu)任何數(shù)量的剩余農(nóng)產(chǎn)品。“無(wú)追索權(quán)貸款”是指農(nóng)戶以農(nóng)產(chǎn)品為擔(dān)保從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(nèi)(多為一年之內(nèi))，如果農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格高于貸款，農(nóng)戶可以還本付息，重新得到他的農(nóng)產(chǎn)品以投放市場(chǎng);反之，在貸款到期時(shí)，則可以用擔(dān)保的農(nóng)產(chǎn)品來(lái)抵償，而不必歸還本息。政府通過(guò)價(jià)格支持政策，總可以讓農(nóng)戶獲得高于市場(chǎng)的售清價(jià)格(即長(zhǎng)期均衡價(jià)格)，獲取利益。

　　2.限制生產(chǎn)。價(jià)格支持政策只是使剩余的農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)入政府倉(cāng)庫(kù)，并不能根本解決生產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題。為此，政府又出臺(tái)了限制生產(chǎn)的三項(xiàng)政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農(nóng)戶生產(chǎn)某些農(nóng)產(chǎn)品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個(gè)農(nóng)戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)固定化，政府亦可以防止農(nóng)戶之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。所有限耕和限售的規(guī)定農(nóng)戶都必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則要受到政府嚴(yán)厲處罰。休耕則是把限制生產(chǎn)與水土保持相結(jié)合，保持生態(tài)環(huán)境。

　　3.保證供應(yīng)。為了滿足20世紀(jì)70年代出口增長(zhǎng)的需要，聯(lián)邦政府擔(dān)心“貸款率”(即支持價(jià)格)會(huì)限制美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，于1973年制定了《農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》，以便使價(jià)格支持和收入支持這兩重目標(biāo)分離開(kāi)來(lái)。70年代中期，由于市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)偏高，政府擔(dān)心庫(kù)存不足而引起價(jià)格劇烈波動(dòng)，又于1977年出臺(tái)了《食品和農(nóng)業(yè)法》，建立起新的農(nóng)產(chǎn)品信貸計(jì)劃——“農(nóng)場(chǎng)主儲(chǔ)備”，以刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

　　(三)擴(kuò)大需求的政策。

　　1.擴(kuò)大內(nèi)需。由于“農(nóng)場(chǎng)主儲(chǔ)備”政策效應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)剩，產(chǎn)品銷售成為農(nóng)戶面臨的首要任務(wù)。政府為保護(hù)農(nóng)戶利益，推出最龐大計(jì)劃——“食品券計(jì)劃”，即向低收入者發(fā)放只能購(gòu)買食品的“食品券”、“學(xué)校免費(fèi)午餐”等政策，以擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)需求。

　　2.擴(kuò)大出口，限制進(jìn)口。根據(jù)1954年的《480號(hào)公法》實(shí)行的“食品用于和平”計(jì)劃，美國(guó)政府把減少農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的庫(kù)存同開(kāi)拓國(guó)外市場(chǎng)和推行對(duì)外政策結(jié)合在一起。向第三世界國(guó)家贈(zèng)送剩余農(nóng)產(chǎn)品，或者向那里低價(jià)銷售，換取當(dāng)?shù)刎泿呸D(zhuǎn)作援助資金或美國(guó)駐那里的官方機(jī)構(gòu)的開(kāi)支。美國(guó)20世紀(jì)60年代的糧食出口幾乎有40%是通過(guò)《480號(hào)公法》進(jìn)行的。為了維護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)集團(tuán)利益，《480號(hào)公法》對(duì)一些第三世界國(guó)家的農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不良影響。從20世紀(jì)60~70年代，美國(guó)政府一直通過(guò)出口補(bǔ)貼來(lái)減少庫(kù)存農(nóng)產(chǎn)品，但由于受到關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定的限制，該政策不可能大規(guī)模進(jìn)行。80年代以來(lái)，為了迫使其他出口國(guó)(尤其是歐共體)減少出口補(bǔ)貼，美國(guó)政府開(kāi)始采用“混合貸款”和特殊補(bǔ)貼的辦法來(lái)擴(kuò)大出口。所謂“混合貸款”就是把無(wú)息政府貸款同有政府擔(dān)保(或無(wú)擔(dān)保)的商業(yè)貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項(xiàng)貸款金額就由15億美元增加到48.7億美元。另外。農(nóng)產(chǎn)品“目標(biāo)價(jià)格”也起到出口補(bǔ)貼作用。通過(guò)“目標(biāo)價(jià)格”壓低市場(chǎng)價(jià)格，以刺激農(nóng)產(chǎn)品出口，農(nóng)戶因價(jià)格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補(bǔ)償。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國(guó)在20世紀(jì)80年代對(duì)小麥的出口補(bǔ)貼率為5.4%，水稻為30%，煙草為23%。在進(jìn)口方面，為了保護(hù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者，政府對(duì)某些農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)口配額限制，例如，規(guī)定每年進(jìn)口的乳制品不得超過(guò)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的2%。其他實(shí)行進(jìn)口配額的農(nóng)產(chǎn)品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿(mào)易方面，美國(guó)政府要求主要對(duì)美出口國(guó)實(shí)行“自愿限制”，否則美國(guó)也將實(shí)施進(jìn)口配額。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)形勢(shì)變化和歐美農(nóng)業(yè)摩擦的雙重影響下，美國(guó)政府更加注重制定和實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)、信貸支持、信息管理與服務(wù)等方面的農(nóng)業(yè)支持政策。

　　首先，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，政府早已意識(shí)到生態(tài)環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的巨大作用，利用各種媒體向農(nóng)戶講述改進(jìn)土地使用方法，聘請(qǐng)水土保護(hù)工作人員為農(nóng)民講解新技術(shù)。此外政府還提供免費(fèi)技術(shù)服務(wù)及改進(jìn)土壤、改善環(huán)境的資金。例如，目前美國(guó)農(nóng)業(yè)中廣泛使用的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)，具有降低自然災(zāi)害發(fā)生率的功效，美國(guó)目前還具有耐除草劑、抗蟲(chóng)劑、殺蟲(chóng)劑等基因改性農(nóng)作物。它們已占到全部農(nóng)作物的67%。這些作物的開(kāi)發(fā)極大地降低和取代了除草劑、抗蟲(chóng)劑、殺蟲(chóng)劑等化學(xué)品的使用，直接改善了生態(tài)環(huán)境。

　　其次，在科技信息支持方面，政府允許農(nóng)戶使用GPS，即全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)輔助生產(chǎn)。全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，是通過(guò)地面接收裝置，接收衛(wèi)星信號(hào)，來(lái)確定地面方位的設(shè)備。這項(xiàng)技術(shù)是美國(guó)在海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中打擊伊拉克時(shí)才運(yùn)用于軍事上的一項(xiàng)新技術(shù)，而目前在美國(guó)已有15%以上的農(nóng)戶將其應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶可以依據(jù)定位系統(tǒng)測(cè)得的有關(guān)土壤的技術(shù)數(shù)據(jù)對(duì)耕地“對(duì)癥下藥”，有針對(duì)性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產(chǎn)率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備正在推動(dòng)美國(guó)農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。

　　再次，在信貸支持方面，美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入更加巨大。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)戶已不可能完全依靠自身的資本來(lái)發(fā)展生產(chǎn)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)低，私人金融機(jī)構(gòu)一般不愿向農(nóng)戶提供貸款，因此，政府承擔(dān)起農(nóng)業(yè)信貸支持這一重任。目前美國(guó)農(nóng)業(yè)資本投入中約有40%依靠信貸來(lái)解決，70%以上的農(nóng)場(chǎng)每年需要借款來(lái)維持與擴(kuò)大生產(chǎn)。政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，它包括12家聯(lián)邦土地銀行及地方聯(lián)邦土地銀行會(huì)(向農(nóng)場(chǎng)提供不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款)、12家聯(lián)邦中間信貸銀行(向農(nóng)場(chǎng)提供中、短期貸款)、12家生產(chǎn)信貸公司以及由他們組成的地方生產(chǎn)協(xié)會(huì)(向農(nóng)場(chǎng)提供生產(chǎn)貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔(dān)保，即由“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司”負(fù)責(zé)實(shí)施各類出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目，使美國(guó)農(nóng)業(yè)出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風(fēng)險(xiǎn)。出口信貸擔(dān)保，即在進(jìn)口商未能付款的情況下，按美國(guó)出口貨值的一定比例予以擔(dān)保;設(shè)施和設(shè)備擔(dān)保，即向進(jìn)口商提供為銷售農(nóng)產(chǎn)品而設(shè)立的倉(cāng)儲(chǔ)、分撥、加工設(shè)施和設(shè)備等項(xiàng)目的信貸擔(dān)保。

　　最后，在農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)方面，政府更是大力協(xié)助。農(nóng)業(yè)部下設(shè)“經(jīng)濟(jì)研究所”、“農(nóng)業(yè)合作局”、“食品安全和技術(shù)服務(wù)局”、“食品和農(nóng)產(chǎn)品出口檢驗(yàn)局”、“農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和銷售信息中心”等部門，為農(nóng)戶提供有關(guān)市場(chǎng)信息、農(nóng)產(chǎn)品政策、出口對(duì)象國(guó)貿(mào)易政策、環(huán)境、運(yùn)輸、檢疫、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等多方面的信息，以幫助擴(kuò)大生產(chǎn)與出口。此外，農(nóng)業(yè)部下屬的“美國(guó)促進(jìn)出口辦公室”還負(fù)責(zé)向出口的農(nóng)戶提供關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)計(jì)劃安排、國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的信息和資料，進(jìn)行出口咨詢和世界各國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入狀況的分析，同時(shí)負(fù)責(zé)為農(nóng)戶出口牽線搭橋，使之與國(guó)外買主直接建立聯(lián)系。

　　美國(guó)作為最大的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國(guó)家，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，高度重視農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)，特別是現(xiàn)代信息技術(shù)和生物工程技術(shù)等高科技被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)，有利地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使美國(guó)農(nóng)業(yè)正在發(fā)生一次新的革命性變化。我國(guó)與美國(guó)雖然國(guó)情不同，但美國(guó)農(nóng)業(yè)扶持政策仍有許多我國(guó)可以學(xué)習(xí)和借鑒的內(nèi)容。