農村地區土地資源豐富，但由于缺乏綜合整治，土地資源并沒有得到充分而合理的利用，本文以山東省為例，研究農村土地綜合整治的需求問題。

　　《沈陽農業大學學報(社會科學版)》1999年創刊，是沈陽農業大學主辦的綜合性社會科學學術期刊，是高等學校師生傳播和交流哲學社會科學信息的學術園地，是廣大社會科學研究工作者闡述學術觀點，發表學術理論和展示學術成果的媒體平臺。主要欄目有“三農”論壇、經濟管理、生態園林、教育教學、社會法律、語言文學等。本刊獲CAJ-CD規范執行優秀期刊獎，是全國理工農醫院校優秀社會科學版學報。

　　農村土地綜合整治是山東省建設經濟文化強省和城鄉統籌發展的時代要求，也是推進新農村建設的重要舉措。當前山東省農村土地整治存在著管理組織不夠健全、行政管理機制亟需改善、涉農涉地體制改革有待深化等政府管理問題�；�于此，構建面向農村土地綜合整治的政府管理體系框架，并從完善法規政策體系、健全政府行政管理制度、加強體制機制改革創新等三個方面保障農村土地整治工作順利開展，具有重要的理論研究與實踐應用價值。

　　1山東省農村土地綜合整治的需求分析

　　1.1加快建設現代農業，對耕地保護與土地整治提出更高要求

　　山東省屬于耕地資源緊張省份。全省耕地具有“三少一差”特點：人均耕地少，優質耕地少，后備資源少，基礎設施條件差。全省人均耕地面積1.22畝，低于全國人均1.39畝，排在全國第19位;省內有6個市、47個縣逼近聯合國糧農組織確定的人均0.8畝的耕地警戒線;根據農用地分等定級成果，優等地和高等地占比不高，有些地區土壤污染嚴重;耕地細碎化問題突出，田坎、溝渠、田間道路占現有耕地面積13%;集中連片、具有一定規模的耕地后備資源較為匱乏;農地設施建設不足，基礎條件有待改善。在此條件下，加快建設現代農業成為山東省增強耕地保護和推動農業發展的必由之路，對農村土地綜合整治提出了兩點要求。

　　(1)加快建設高產穩產農田，保障現代農業快速發展�，F代農業是以高產穩產農田為基礎，以科技進步為主要動力，低投入、高產出、高效益、集約化經營的持續發展農業，它以實現農業經濟效益、社會效益和生態效益的統一為根本目的。現代農業主要具備生產技術科學化、生產過程機械化、增長方式集約化、經營循環市場化、生產組織社會化、生產績效高優化、勞動者智能化等特征。從根本上講，現代農業是以擁有一批旱澇保收、規�；�的高產穩產農田為基礎保障。山東省現有糧食種植面積10620多萬畝，其中旱澇保收高標準農田5380萬畝，面積僅占一半。高產穩產農田的建設不足嚴重影響了現代農業的快速發展，亟需通過農村土地綜合整治加以改善。

　　(2)規范新型農業主體發展，兼顧耕地質量和數量。2013年中央1號文件和省委1號文件對鼓勵、支持家庭農場等新型生產經營主體發展提出了明確要求，并將其作為創新農業生產經營體制的重要方式之一。著眼長遠，家庭農場將是現代農業發展的重要組織形式和推動力量，代表著現代農業的發展方向。目前，山東省家庭農場共有9207個，經營耕地面積501萬畝，2012年經營總收入達到37.79億元。隨著家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型主體的發展，如何在保持農村承包地產權流轉和增加收益的情況下，確保耕地質量不下降，面積不減少，成為農村土地綜合整治面臨的一個新的挑戰。

　　1.2加快工業轉型升級，對節約集約用地提出更高要求

　　目前，山東省處于工業化中后期階段，規模擴張與提質增效并存，工業用地需求比較旺盛。在這種情況下，為加快工業轉型升級和加強節約集約用地，亟需通過土地綜合整治解決以下幾個問題：

　　(1)工業化快速推進，產業用地需求強勁。隨著工業化的規模擴張和轉型升級，重大產業項目、工業改造項目等陸續上馬將會產生巨大的用地需求;山東省區域發展規劃出臺及各類開發區擴區發展等都將導致建設用地需求呈激增態勢;此外，今后一個時期山東省基礎設施用地需求仍處高峰期。如何滿足工業化過程中的用地需求成為農村土地綜合整治的一項重大挑戰。

　　(2)產業園區占地過多，土地浪費現象較為嚴重。目前，山東省現有各類開發區共173個，有些開發區的道路、綠化、辦公等非生產性用地比例過高，土地利用集約程度有待提升，甚至部分開發區工業用地不足30%。據初步估算，全省各類開發區可挖潛閑置、低效用地至少在30萬畝以上。

　　(3)工礦建設用地“攤大餅”式蔓延擴張，低效和閑置問題突出。山東省工業用地容積率偏低，近半數土地屬低效利用，部分土地處于閑置狀態。據調查統計，全省工礦廢棄用地大量存在，面積達40萬畝。低效利用的鹽田面積比較大，僅文登、乳山、青島城陽區兩市一區就有20萬畝鹽田。

　　(4)存在大量未利用地，開發建設力度不夠。目前，山東省存有大量的未利用地，主要集中在沿海灘涂區、山地丘陵區、采煤塌陷區，特別是沿萊州灣至漳衛新河入�？诘狞S河三角洲瀕海地區，岸線長度約900公里，未利用地800多萬畝。這些土地多是鹽堿荒草地和灘涂用地。經過開發利用，水資源充足、設施比較完善的土地可用于濕地保護和養殖，其余部分可用作建設用地，有效彌補工業化和城鎮化進程中的用地需求。

　　1.3加快構建現代城鎮體系，對優化城鄉用地布局提出更高要求

　　堅持城鄉一體與統籌發展，協調推進大中小城市、小城鎮和新農村建設，加快構建現代城鎮體系，對于山東省優化城鄉用地布局提出了更高要求。

　　(1)“城中村”問題較為突出，城鎮用地容積率不高。山東省很多城鎮均存在大量“城中村”、城市企業和棚戶區等，由此產生的土地低效利用和閑置浪費現象普遍存在。據初步摸底，全省大、中城市擁有“城中村”平均約50個左右，縣城平均約有“城中村”20個左右，按每村改造可挖潛用地100畝左右估算，全省僅“城中村”改造就可挖潛用地30多萬畝。部分城鎮的建筑容積率普遍偏低，一層、兩層建筑比較普遍，改造挖潛的潛力很大。(2)農村人均居住用地過多，居民點“散”、“亂”、“空”現象普遍。山東省農村居民點用地接近1800多萬畝，農村人口人均居民點用地高達291平方米，超過國家現行人均150平方米的高限;農村居民點存在著較為嚴重的“散”、“亂”、“空”現象。據調查，聊城市通過村莊遷并整合，可挖潛盤活用地60萬畝以上;威海市300個村農村住宅空置率達17.4%;文登市閑置農村住宅比重超過9%;東明縣有些農村住宅空置率超過48.5%。

　　2山東省農村土地綜合整治的政府管理問題分析

　　圍繞著農村土地綜合整治的迫切需求，山東省按照“在保護中開發，在開發中保護”的方針，立足保護糧食綜合生產能力和可持續發展能力，統籌規劃、規范管理、突出重點、整體推進。根據全省土地資源現狀和經濟社會發展需要，重點實施土地整治“六大工程”：基本農田保護工程、實施特色農業示范工程、未利用地和灘涂開發利用工程、山區丘陵河流湖泊生態建設工程、采煤塌陷地綜合治理工程、村莊改造整理工程。目前，山東省基本建立起政府引導、市場運作、社會參與的土地開發整理新機制。雖然在土地整治工作取得了顯著成效，山東省在健全政府管理體制機制上還存在著諸多不足，具體表現在五個方面：

　　2.1管理組織形式分散，不利于發揮統一合力作用

　　隨著農村土地整理復墾開發逐步向土地綜合整治轉變，整治范圍逐步由局部整治向全域整治轉變，很多工作已經超出了單個部門管理范疇，工作格局中“多龍治水”的問題十分突出。

　　首先，相關部門多頭管理，難以統籌協調。農村土地整治包括對田、水、路、林、村的整治，而田、水、路、林、村的主管部門又分別涉及國土、農業、水利、交通、林業、規劃等部門，存在職能重疊交叉的現象。受部門利益、管理模式和運作方式不同等影響，各相關部門根據自己的職責和分工具體組織實施、管理和驗收，項目建設缺乏統一規劃和協調配合，難以集中力量辦大事。

　　其次，涉農涉地資金投入分散，影響資金效益。農村土地整治、農村安全飲水、小型農田水利、農業綜合開發、農村道路等涉農涉地資金設立依據、來源渠道不同，資金分散使用、交叉重復，造成大量的重復建設。因為缺乏統一的資金平臺，資金的綜合效用沒有得到發揮。

　　再次，工程標準不一，難以實現統一管理。農村土地整治包括土地平整、農田水利、田間道路、農房建設等多項工程，每項工程又涉及到不同的管理部門及其建設標準。由于建設標準的不統一，導致工程建設、驗收缺乏統一標準，后期的管理也難以實現統一。

　　2.2土地登記多頭管理，土地確權進程緩慢

　　現行的土地登記制度分散且不完善，宅基地使用權、土地承包經營權、林權等從屬于國土、農業、林業等不同的部門登記。土地在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定。土地整治過程中土地產權的空間布局將發生一定的變化，但在大多數農村地區還尚未完成確權登記，農村未在冊、未承包的土地大量存在，不利于土地整治中土地承包經營權分配和宅基地使用權的重新調整。當前正在組織實施的農村承包地、宅基地和集體建設用地確權頒證，受多種因素影響，工作量大、進度不快。

　　2.3土地流轉市場有待建設，土地流轉價格體系不完善

　　通過土地整治，農地的規�；�經營、村莊建設用地的節約集約利用促進了農地承包經營權及農村建設用地的大范圍流轉，但目前各地還缺少土地流轉水平較高、規范化的農村土地市場。

　　首先，沒有明確的市場主體和客體，市場準入資格模糊不清。目前，形成的農村土地流轉以政府管理為主，農民很難成為流轉的主體。由于受到政策法規的限制，土地流轉局限在村集體經濟組織內部的流轉，進入城市障礙較多。

　　其次，土地流轉程序不規范，土地流轉規模較小。相當一部分農民流轉土地沒有遵循一定的程序和履行必要的手續，土地流轉任意性較大。農民對于土地權利交易的信息較為閉塞，土地流轉較為分散，難以集中形成規模。

　　再次，未建立起完善的土地流轉價格體系，缺乏必要的交易中介機構。由于土地承包權的商品性不明確，缺乏歷史價格，同時由于我國農地集體所有，不能借鑒國外土地價格，所以造成土地流轉價格比較低，流轉得不到較高的收入。

　　2.4收益分配不盡合理，缺乏配套的社會保障體系

　　在有些地方，土地整治所獲得的剩余收益分配往往是政府通過農村基層組織的政治運轉帶來利益分配機制的倒置。由政府主導的宅基地置換中，地方政府、農戶追求利潤最大化的過程往往演進為地方政府占用農民宅基地、獲取大量城市和工業建設用地，賺取巨額土地出讓收益的過程。農民被上樓或放棄宅基地到城鎮生活，無形中增加了生活成本，同時城鄉戶籍制度的分割阻礙了農民對城市就業機會和保障福利的享有。對于農地整理的規�；�經營而言，無法保障轉出土地承包經營權的農民從土地之外獲得穩定的收入，能應對諸如年老、生病、失業、貧困等風險。

　　2.5程序上政府主導為主，公眾參與不足

　　首先，在項目的申報和審批上，土地整治作為一項惠民工程，理應首先讓農民了解認識并積極主動的爭取項目，但實際上主要由地方政府申報項目，決定實施范圍。

　　其次，在土地整治的規劃上，規劃編制和實施過程在制度設計上應是參與規劃主體間不斷協商的過程，但是以政府意志和規劃專家思想為主導的整治規劃往往忽略了公眾參與的必要性，公眾參與土地整治規劃信息不暢、參與環節少，從而出現規劃設計和農民生活實際相脫節的現象。

　　再次，在工程項目施工上，主要有專業監理人員和國土部門的質檢人員進行監管，而直接利益相關者農民，卻沒有最終表決權，造成工程隨意性較大、后期維護無人管理的現象。

　　3山東省農村土地綜合整治的政府管理機制創新

　　針對山東省農村土地綜合整治的需求與問題，從法規政策體系、行政管理框架、體制機制創新等三個方面來構建面向農村土地綜合整治的政府管理體系框架。3.1完善政策法規體系

　　農村土地綜合整治法規政策體系建設是一項系統工程，需從法律法規、規劃體系、標準體系、資金政策和技術支撐體系等方面進行統籌設計。

　　(1)法律制度

　　加強土地整治立法工作，建立以法律法規為中心，專項法規和地方法規相配套的法律法規制度體系。在國家層面上制定《土地整治法》，對土地整治的目的、任務和方法、組織機構及其職能、土地整治參加者的權利與義務、土地整治資金、權屬調整以及成果檢驗等方面作出規定，提升土地整理治法在整個法律體系中的地位，形成科學有效的土地整治運行機制;省、市級地方政府結合本地實際，制定土地整治條例或規劃實施辦法等地方性法規，夯實土地整治工作的法制基礎，使農村土地整治項目管理從可研編制、項目申報、踏勘選址、評審、入庫備案、規劃設計、預決算審核、工程招投標、施工管理、施工質量監督、竣工驗收、利用管護等，形成一個比較完整的工作流程，使農村土地整治工作逐步實現規范化、制度化，把土地整治實施工作納入法治化軌道。

　　(2)規劃體系

　　健全國家、省、市、縣四級土地整治規劃體系，科學編制農村土地整治規劃。土地整治各級規劃定位清晰，各有側重，相互銜接。全國規劃明確我國土地整治的方向、重點和目標任務，是指導全國土地整治工作的綱領性文件;省級規劃分解落實全國規劃任務，確定土地整治的重點區域、重點工程、重大項目和投資方向;市級規劃重點提出土地整治的規模、結構和區域布局，確定重點項目和資金安排;縣級規劃重點確定土地整治和高標準基本農田建設的項目、布局和工程措施，明確實施時序，提出資金安排計劃。農村土地整治規劃要緊密結合土地利用總體規劃和城鄉建設總體規劃，符合區域發展功能定位、資源條件以及國家區域發展戰略，統籌兼顧新農村建設規劃。

　　(3)標準體系

　　完善技術標準體系建設，進一步規范農村土地整治工程。嚴格按照《土地開發整理項目預算定額標準》、《土地開發整理工程建設標準》、《高標準基本農田建設標準》等標準，開展土地整治項目;堅決落實《土地開發整理規劃編制規程》、《土地開發整理項目驗收規程》、《土地復墾方案編制規程》、《土地整治工程質量評定規程》等規程文件;科學制定省、市、縣三級土地整治規劃及土地復墾、土地開發、城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃編制規程。

　　(4)資金政策

　　落實土地整治資金政策，建立財政專項補助和部門資金整合相結合的資金投入機制。加強耕地開墾費、土地復墾費、新增建設用地土地有償使用費、土地出讓金等專項資金的征收使用管理工作，確保土地整治專項使用;按照“�？顚Ｓ�、用途不變”的原則，整合涉農涉地資金，捆綁投入，集中用于土地整治項目，提高資金使用效能和監管力度;積極探索市場化運作模式，鼓勵和引導社會資金積極參與農村土地整治。

　　(5)技術支撐體系

　　健全土地整治技術支撐體系，推進管理信息化建設。結合“一張圖”工程，綜合運用“3S”技術，建立農村土地整治基礎數據庫和綜合管理信息系統;建立農村土地整治實施跟蹤系統，強化對土地整治工作的動態監測、科學評價和即時預警，形成保障土地整治順利開展的監管體系;規范管理土地整治從業機構，加強農村土地整治的人才隊伍建設。

　　3.2健全政府行政管理制度

　　政府行政管理是農村土地綜合整治的重要保障，需從管理架構、工作機制、管理方式、監督考核和民眾參與等方面入手，創新政府管理工作機制，高效推進農村土地綜合整治工作。

　　(1)管理架構

　　完善管理架構，聚合形成統一的農村土地整治平臺�？h(市)級層面成立以分管縣(市)長任組長，國土、財政、林業、水利、農業等部門負責人為成員的土地整治領導小組，具體負責土地整治工作的組織、協調、實施和監督管理;成立由縣、鄉、村三級組成的鄉鎮土地整治工作協調小組，負責組織宣傳發動、民主決策、工程監督、調解矛盾糾紛等工作。

　　(2)工作機制

　　加強分工合作，健全多部門協同聯動工作機制。堅持“政府主導、國土牽頭、部門配合、農民參與”原則，明確分工，聯動推進，形成合力。國土資源部門負責項目計劃編制、項目論證與規劃設計、施工督查與竣工驗收等工作，規劃建設部門負責村鎮規劃設計，財政部門負責涉農涉地資金的籌集與檢查，農業部門負責田園化建設、基本農田質量管理與改良土壤質地，水利部門負責病險水庫治理與骨干水利溝渠建設，交通部門負責村村通公路建設市，審計部門加強對資金使用的審計。

　　(3)管理方式

　　積極推動管理方式由項目管理向規劃管理轉變。在規劃管理模式下，搭建農村土地綜合整治的規劃平臺，基于規章制度和技術標準等保障制度框架，以規劃為導向，由農村集體組織實施土地整治的具體項目，土地整治管理機構負責工程驗收完工，并根據工程類型和完工質量給予資金補助。

　　(4)監督考核

　　強化監督考核，提高農村土地綜合整治效能。建立項目責任制和責任追究制，對項目、資金和建設進行全程監管;嚴格項目管理，落實土地綜合整治項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制、公告制、審計制、驗收制和績效考核問責制等制度。土地綜合整治項目專項資金按照資金性質和用途單獨核算，�？顚Ｓ�，嚴禁截留、擠占和挪用。實行建設臺賬管理，建立土地綜合整治季報制度，按季度定期審計、定期考核，確保建設質量和資金安全。監察、財政、審計等部門對專項資金進行全程監管，堅決杜絕截留、擠占、挪用、侵吞等違法、違規問題發生。制定土地整治績效考核指標體系和考核辦法，并將考核結果列入年度政績考核，強化土地整治的激勵獎懲制度。

　　3.3加強體制機制改革創新

　　(1)建立長效的規劃驅動機制

　　科學編制農村土地整治規劃，并與土地利用總體規劃、縣域村鎮體系規劃、新農村建設規劃、產業發展規劃、生態建設與保護規劃、水利和交通等規劃相銜接。結合土地利用總體規劃修編，在摸清土地家底的基礎上，重新修編和完善省、市、縣、鄉鎮四級土地整治規劃，進一步明確了土地整治的目標、措施、重點區域和重點項目，確保土地整治工作有計劃、有步驟進行。嚴格規劃實施，建立土地整治規劃許可制度，切實維護規劃的權威性和嚴肅性;建立規劃實施監督考核制度，建立年度稽查、例行檢查和重點督察三位一體的監管體系，提高監管質量和效率。(2)加強農村土地改革制度建設

　　農村土地整治與農村土地制度創新息息相關。探索以集體土地調換、村莊撤并等辦法，促進農村人口集聚;以獎勵、補助、保障制度等措施，探索鼓勵宅基地退出機制;統一土地登記機構，加快推進農戶宅基地確權、登記、頒證工作，規范農村土地權屬管理，為宅基地置換和流轉提供有效的產權制度保障;規范農村土地流轉市場，確定市場準入范圍，建立土地流轉中介組織，制定農村土地流轉參考價格。建立農村土地融資機構，試行宅基地抵押等辦法擴大農民在土地流轉中的資金來源。

　　(3)健全土地整治資金聚合機制

　　按照“渠道不變、集中投入、專賬管理、統籌安排、各計其效”的原則，由各級財政部門整合現有各類涉農資金，集約投入、集中使用，避免重復投入和浪費。進一步加強和改進土地專項資金征收和使用管理，確保新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等專項資金依法足額征收并集中使用，切實發揮其在農村土地綜合整治中的主體作用。在農村土地綜合整治中適當引入市場機制，按照“誰投資、誰受益”的原則，制定開展土地綜合整治的優惠政策，吸引社會資金參與農村土地綜合整治。

　　(4)完善公眾參與制度

　　政府職能部門應充分利用宣傳媒體和信息渠道，確保群眾有充分的知情權，提高公眾參與的積極性;健全公眾參與的程序性制度，建立公示制度、聽證制度、政府回應制度，確保公眾在土地整治各程序中全程參與和全面決策;建立公眾參與的法律保障，通過完善相關立法，詳細規定公眾參與土地整治的程序、權利和方式等具體、可操作的法律條文。

　　(5)健全土地整治項目后期管護機制

　　土地整治項目竣工后，建立“群眾管護、村組負責、國土巡管、政府督查”的項目后期管護機制。健全項目后期管護制度，明確相關部門、單位和個人的責權利;從土地出讓金中提取部分建立項目管護基金，承擔重大維護工程;堅持“誰承包、誰管護”原則，簽訂管護合同，明確管理單位、管護責任人的職責;建立管護獎懲制度，激勵先進工作單位和個人，對破壞設施者進行懲戒。

　　4結論

　　農村土地綜合整治作為山東省推進新農村建設和城鄉統籌發展的重要舉措，在山東各級政府組織引導下取得了一定成效，但是也暴露出管理架構不夠健全、政府行政管理機制亟需改善、涉農涉地體制改革有待深化等政府管理問題�；�于此，應當從土地整治法規政策體系、行政管理框架、體制機制等三個方面創新政府管理體系：構建包括法律法規、規劃體系、標準體系、資金政策和技術支撐等的法規政策體系，從管理架構、工作機制、管理方式、監督考核和民眾參與等入手創新政府管理工作機制，并探索規劃驅動機制、土地改革制度建設、資金聚合機制、公眾參與制度、項目后期管護機制等體制機制創新。本文面向山東省農村土地綜合整治對政府管理體系創新進行了初步框架研究，理論研究還不夠完善深入;下一步將對政府管理創新體系在農村土地整治的作用機理、運作模式與成效評估進行深入研究。

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