轉基因食品的市場化監(jiān)管模式一直被認為是尊重市場機制下的有效監(jiān)管模式。然而美國以食品藥品監(jiān)管局的監(jiān)管實踐經驗表明，轉基因食品市場化監(jiān)管模式存在著雙重缺陷。由于市場失靈與政府失靈的存在，轉基因食品的市場化監(jiān)管并不能夠有效實施，也無法解決消費者對轉基因食品安全性的擔憂。針對轉基因食品的公共安全風險、負外部性以及信息不對等等市場失靈表現，需要通過轉基因食品標識、追溯與信息披露制度的結合進行規(guī)制。對于政府監(jiān)管帶來的問題則需要在法治語境下對轉基因食品實施審慎監(jiān)管。因此，轉基因食品審慎監(jiān)管是既符合轉基因食品市場發(fā)展，又能夠有效保護公眾利益的現實解決路徑。

　　1轉基因食品市場化監(jiān)管模式：來自美國的實踐

　　美國的轉基因食品的監(jiān)管經驗包含了轉基因食品上市前審批程序，上市后由生產商消費者決定與自由選擇。美國食品藥品監(jiān)管局FDA認定轉基因食品是“一般被認為安全GRAS的”食品，與其傳統的食品“實質等同”。這意味著轉基因食品需要進行標識的唯一情況是與傳統食品存在營養(yǎng)成分上存在重大差別。FDA對轉基因食品實施監(jiān)管的核心程序是上市前自愿咨詢程序，該程序的核心環(huán)節(jié)是安全性評價。FDA主要是通過新型食品生產者向其提供的食品上市申請書材料來理解和判斷其安全性。添加有“一般被認為安全GRAS的”新成分的食品可以不經過FDA的檢測和嚴格審查而直接進行上市生產和銷售[1]。新型食品生產者認定新型食品食用安全便可上市銷售。新型食品只有出現安全問題時，生產者才可能需要對其負相應的法律責任。新型食品生產者商可在食品上市前咨詢FDA，以確定其生產的新成分和新型食品的安全性，由FDA對其食品添加劑進行安全檢測與審查分析。這種“市場化監(jiān)管”被認為是“看得見的手”與“看不見”的手之間的良性契合，充分尊重了市場機制。然而，在這種市場化監(jiān)管模式下，民眾對于轉基因食品安全性以及政府部門監(jiān)管的合法性和能力的質疑愈演愈烈。2014年，佛蒙特州成為對轉基因食品強制標識進行立法的第一個州[2]。根據佛蒙特州聯邦眾議院112法案的相關規(guī)定，自2016年開始,含有轉基因成分的食品必須進行強制標識。不僅如此，該州還創(chuàng)設了專項資金應對州立法可能面臨的違憲審查訴訟。在美國各州立法的巨大輿論壓力下，奧巴馬簽署了S.764號關于轉基因食品使用強制標識的聯邦法案，以聯邦立法的形式正式否定了“實質等同”的原則，將轉基因食品與其他傳統食品區(qū)別對待，徹底推翻了對轉基因食品的標識與上市前咨詢的自愿原則，側面否定了FDA的市場化監(jiān)管。美國轉基因食品市場化監(jiān)管經驗表明：轉基因食品市場化監(jiān)管模式存在著一定的缺陷。

　　2轉基因食品市場化監(jiān)管模式：難以避免的雙重缺陷

　　2.1轉基因食品市場化監(jiān)管模式過度

　　依賴市場機制，市場失靈難以避免轉基因食品市場是伴隨著轉基因食品交易而衍生出的一個新興市場，與農業(yè)市場、食品市場緊密相聯。作為細分市場，轉基因食品市場同樣面臨著市場失靈問題。由于轉基因技術的特殊性與超前性，市場失靈在轉基因食品領域更為明顯。市場機制難以獨立自主的充分發(fā)揮其市場調節(jié)作用，是以“市場機制”為主導的市場化監(jiān)管在現實中難以有效實施的基本原因之一。轉基因食品市場失靈表現為轉基因食品公共安全風險、負外部性、信息不對等性等方面。轉基因食品的公共安全風險泛指轉基因食品的過敏性、毒性和抗藥性等對廣大消費者健康利益可能會產生直接影響的公共安全風險[3]。例如，美國埃文迪斯農作物科學控股公司通過轉基因技術研制出一種能產生Cry9C蛋白質(對某些昆蟲有毒)的農作物種子，并以“星聯”為商標進行銷售，此后有報道反映人用該谷物食品后，Cry9C檢測為陽性，轉基因食品生產商大量召回該谷物產品，許多美國食品生產商停止使用該谷物。韓國和日本等國終止或限制從美國進口谷物[4]。事實上，星聯種子案并不是個別事件，美國農業(yè)部曾多次宣布農作物基因污染事件。轉基因食品的負外部性首先表現在生物多樣性方面，轉基因生物的使用能夠通過轉基因品種的介入、或者基因移植等方式對環(huán)境造成損害[5]。與自然品種相比，轉基因品種對于氣候變化更具抵抗能力，同時在特定地理區(qū)域內可能會改變自然植物的構成，從而對現有的生物多樣性造成了嚴重威脅[6]。轉基因食品的“負外部性”還表現在轉基因食品安全方面。在轉基因食品市場中，價格并不能有效指導市場進行合理的資源配置。早在20世紀90年代末，瑞典65%的消費者認為轉基因食品存在嚴重風險，奧地利69%的消費者認為轉基因食品有嚴重風險，德國50%的消費者認為轉基因食品存在嚴重風險，英國39%的消費者認為轉基因食品有嚴重風險，只有14%的美國人認為轉基因食品存在風險[7]。2010年，歐洲消費者仍很難接受轉基因食品[8]。大部分的愛爾蘭消費者在轉基因食品問題上持抵制態(tài)度[9]。隨著時間的推移，消費者對于轉基因技術及其產品的認知水平越來越高，但是接受程度卻越來越低[10]。在轉基因食品市場中，由于轉基因食品的安全問題普遍存在，價格管制手段并不能有效解決食品市場經營過程中的質量問題，市場機制并不能按照其理想狀態(tài)正常運行。轉基因食品信息不對等是信息不對等在轉基因食品領域的反映。轉基因技術研發(fā)者與轉基因作物種植者信息溝通不暢，很多轉基因作物的種植者甚至不清楚他們種植的作物是否屬于轉基因作物。轉基因食品的生產商與銷售商之間信息溝通不暢，轉基因食品生產商也會因為無法及時獲得市場信息而盲目進行決策和生產，導致了轉基因食品的供給和市場需求在產品數量和價格結構上的不平衡。轉基因食品銷售商與消費者之間的信息溝通不暢導致轉基因銷售商沒有或者不愿將與轉基因食品相關信息公開，消費者不能夠充分了解這些轉基因食品與新技術的相關信息，降低了消費者購買意愿。轉基因食品消費者很難以從外觀上辨別出食品中是否存在轉基因成分以及這些轉基因成分的真實名稱與含量，從而直接引發(fā)了消費者的擔心。這些食品信息不對稱既是直接導致轉基因食品市場信息失靈的重要決定性原因之一，也是導致轉基因食品安全問題出現的根本原因。其實，缺少對市場交易權力結構的分析是現有的市場機制的一大問題，其會導致對市場主體真正行為邏輯的忽視。社會經濟的進步和發(fā)展速度遠超出了市場主體的想象和認知，自然人之間的經濟利益存在明顯的沖突。因此，市場主體在其交易行為中進行利益交換與合作，自覺遵循既定交易行為的模式或者行為習慣，這意味著社會必然存在各種剝削或者掠奪[11]。為了尋求自身經濟利益的最大化，轉基因食品的生產加工商往往不愿意過多宣傳轉基因食品，更不愿意對食品中含有轉基因成分的食品加貼標識�？紤]到消費者的選擇傾向，無論其生產的食品是否含有轉基因成分，一些投機的食品生產商均會故意加貼“非轉基因食品”標識以吸引客戶，從而獲取定價優(yōu)勢，攫取更大的經濟利益。轉基因食品產業(yè)與國際市場的健康有序發(fā)展需要政府和監(jiān)管部門的介入合作來對其進行市場保證。美國轉基因食品自愿式的標識與咨詢，忽略了食品生產商作為“經濟人”的逐利動機，夸大了市場機制的能力，無視了法律的約束力。

　　2.2調解市場過程中的政府失靈

　　市場失靈是政府介入市場經濟活動的有力依據。無論是凱恩斯主義還是社會福利經濟學基本理論，都對政府對于市場經濟活動進行管制和市場調節(jié)的合理性和有效性進行了充分的論證。但是政府在市場管制的實踐中不斷出現政府失靈問題，說明了政府同樣不是萬能的。由于政府的有限權力和合理性、信息偏在、權利的尋租等導致其對于市場的積極干預和市場調節(jié)行為進一步走向僵化和低效。在美國的市場化監(jiān)管經驗中，政府失靈頻現，是造成轉基因食品市場化監(jiān)管困境的原因之一。轉基因食品監(jiān)管中政府失靈的出現并不鮮見。一方面，轉基因技術的復雜性造成監(jiān)管難度增加。由于轉基因技術自身的專業(yè)門檻非常高，政府部門作為監(jiān)管主體，事實上很難針對各個環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)管。從轉基因風險管理的角度來說，與傳統的食品相比，轉基因食品在安全風險評估、風險來源轉移等各環(huán)節(jié)方面都有著顯著不同。新型轉基因技術的發(fā)展更是為政府的監(jiān)管制造了層層阻力。另一方面，政府“尋租”的行為也是導致政府監(jiān)管失效的一個重要動因。政府官員會充分利用其所掌握的資源諸如公權力，為自己、部門或利益集團在公共決策的制定和執(zhí)行中謀求經濟利益[12]。2016年，美國頒布的S.764法案中關于“轉基因食品可追溯性”的部分條款就是聯邦政府權力尋租的典型例子。美國聯邦政府和當局迫于州立法的要求出臺了轉基因食品強制標識的聯邦法案。在該法案下，轉基因食品的標識被明確賦予了法律約束力，要求含有特定轉基因成分的食品必須強制標識�？上У氖�，受到了來自于轉基因食品行業(yè)各個利益集團的壓力，該法案對于標識以及“可追溯性”的要求非常寬松，標識達不到其應有的效果，沒有可追溯性保障的食品標識效力大幅削減。美國民眾對此反應強烈并稱之為“黑暗立法”[13]。

　　2.3轉基因食品市場化監(jiān)管模式的法律矯正：審慎監(jiān)管的現實意義

　　審慎監(jiān)管一詞最早來自于金融市場。在不同的市場領域，監(jiān)管的對象不同，但是審慎監(jiān)管的核心理念一致，就是對風險進行及時、有效的控制和監(jiān)督，防止出現嚴重的后果。轉基因食品領域實施審慎監(jiān)管的理論基礎是風險預防原則。根據風險預防原則，將可能會對生態(tài)環(huán)境和人類健康產生潛在危害的活動判定為風險行為，其實際傷害的判定及舉證責任由行為人承擔。即舉證責任應由行為人來承擔，而不是由主管機構來承擔。該原則賦予了監(jiān)管機構能動性，無論是否具有合理證據，只要其提出懷疑，申請人就必須承擔證明其項目安全可靠的義務。

　　2.4審慎監(jiān)管：轉基因食品市場失靈的解決

　　與市場化監(jiān)管模式不同，審慎監(jiān)管以“風險”作為監(jiān)管對象，在宗旨上與《卡塔赫納生物安全議定書》相吻合，更強調監(jiān)管主體對于“風險”發(fā)生前的干預。因此，針對市場失靈的種種表現，堅持審慎監(jiān)管，建立與完善相應的制度是解決市場失靈的有效手段。2.4.1轉基因食品強制標識制度的完善轉基因食品的強制標識制度是目前解決信息不對稱的重要途徑。轉基因食品消費者在市場中處于信息劣勢的地位，而掌握產品信息的轉基因食品生產者和銷售者就有了使用轉基因食品冒充非轉基因食品而獲取超額利潤的可能[14]。為了有效保護廣大消費者的合法利益，轉基因食品加貼標識是合理的。通過加貼轉基因標識，從生產源頭控制轉基因食品，市場銷售者與其他消費者對于轉基因食品成分的相關信息就非常明確。很多消費者無法從轉基因食品的外觀上明確區(qū)分出轉基因食品與非轉基因食品，而通過標識，消費者可以準確辨別出食品中是否存在含有轉基因成分。2.4.2信息披露制度的建立轉基因食品信息披露制度是解決市場中信息不對稱問題的有效方法。通過對轉基因食品以及原料等相關信息的披露，消費者能夠掌握更多的與轉基因食品有關的安全性信息，做出消費選擇。在建立轉基因食品信息披露制度的過程中應堅持以下主要原則：①真實、準確、完整原則。信息披露的首要原則之一就是信息真實性。轉基因食品的生產者與銷售商披露的信息需要完全反映客觀事實。信息準確性要求信息必須準確表達信息的含義。信息完整性要求披露信息利于消費者形成完整的消費價值判斷和意識。②時效性原則。轉基因信息的披露要嚴格遵守法定期限，對于重要的事實信息需要及時收集和報告，當信息披露方式發(fā)生了實質性的變更時，信息收集和披露的主體機構應及時進行更改與完善，從而有效保障消費者及時獲得真實有效的產品信息。③風險揭示原則。轉基因食品生產商和銷售商應當說明現狀及發(fā)展前景，并向購買轉基因食品的消費者陳述轉基因食品的潛在問題和風險。2.4.3建立風險追溯法律制度轉基因食品風險追溯制度是解決信息不對稱，保證轉基因食品質量安全的有效手段。建立轉基因食品的風險追溯制度，能夠對轉基因食品整個貿易鏈條上的每一個關鍵環(huán)節(jié)進行有效管控。風險追溯是能夠有效減弱公共健康環(huán)境受轉基因食品安全事件直接影響的有效措施和手段[15]。轉基因食品風險追溯制度的核心在于信息記錄與存儲，記錄轉基因食品生產與流轉的全鏈條中覆蓋的全部信息，輸入到數據庫，建立電子監(jiān)管網絡，確保政府在實施監(jiān)管時可以隨時追溯查詢，公眾也可以在需要的時候查詢。歐盟建立了世界上第一個轉基因食品可追溯制度。可追溯性的核心是系統的有效性，這意味著在轉基因食品流通的每一個環(huán)節(jié)，都有著雙向判斷的意義。轉基因食品投放市場后，經營者應確保將書面信息傳遞給接收產品的運營商。含有轉基因成分的產品直接作為食品或飼料或加工產品時，書面信息可以由操作者聲明取代，并附上所有這些轉基因產品的獨特標識列表。轉基因食品整個生產經營鏈條中的各個環(huán)節(jié)都有著質量記錄以供備查。歐盟成員國消費者既不擔心轉基因食品信息獲取方面存在阻礙也并不擔心轉基因食品安全危機的爆發(fā)。

　　2.5審慎監(jiān)管：“政府失靈”的法治抑制

　　2.5.1政府權力的限制以美國的《HR933農業(yè)撥款法案》為例，美國國會于2013年曾通過了這部法案，該法案中第735款是“農場主擔保條款”，該條款既不是來源于美國參眾兩院議員的提案，也沒有經由聯邦司法委員會與農業(yè)委員會先期審核。這一舉措違反了美國的立法程序。按照“農場主擔保條款”的規(guī)定，轉基因公司向民眾銷售的轉基因食品對人類健康產生損害或導致環(huán)境污染時，即使該公司因為食品安全性問題成被告，那么該公司以及轉基因作物的種植者在訴訟期間依舊能夠繼續(xù)生產、銷售轉基因食品。盡管該法案在施行半年后就被廢除，但是充分體現了美國政府受到利益集團影響時的權力尋租表現。近年來，美國國會剝奪聯邦法院的管轄權法案的情況并不是很鮮見，一般都是干涉反恐等其他關系國家安全的重大活動和事項。該法案當時能夠在美國得以通過并出臺的唯一解釋就是美國政府在利益集團勢力影響下的尋租行為。因為孟山都、先正達公司曾陸續(xù)向美國國會進行捐助，金額高達750萬美元。上述可見，政府失靈的主要可能性原因是約束與限制政府行為的法律規(guī)則過時或者缺乏法律約束力。由于政府對經濟生活的干預過度以及政府各機構和官員的行政裁量權寬泛，導致權力尋租頻頻出現。因此，限制政府權力尋租的關鍵是：通過憲法明確政府的管理職權范圍，政府官員只能在憲法明確授權的范圍內從事活動，限制政府各機構和官員的裁量權，權力尋租行為才能受到規(guī)范和制約[16]。此外，進一步明確行政部門職權和邊界也很重要。例如，《卡塔赫納生物安全議定書》由我國環(huán)境保護部牽頭會簽，但實際上環(huán)保部并不直接負責。農業(yè)部門在實踐中對轉基因生物及其相關產品的研究、試驗、進口和產業(yè)化等問題進行指導和管理。但是作為國務院環(huán)境保護行政主管部門，環(huán)境保護部在轉基因生物安全管理領域十分活躍，其環(huán)境保護行政部門職權的邊界和法律依據卻并不明確[17]。明確政府機構職權邊界才能夠將權力尋租的種子扼殺在萌芽中。2.5.2政府權力的監(jiān)督目前，我國農業(yè)行政主管部門承擔著農業(yè)轉基因生物安全管理的主要職責，轉基因生物的研發(fā)、生產與加工、經營等相關活動主要由我國農業(yè)部及省級人民政府的其他相關農業(yè)部門直接負責，對其進行監(jiān)督以及管理�？萍�、衛(wèi)生、環(huán)保、質檢、食品藥品的監(jiān)督與管理、外交等主管部門包括中國科學院等企事業(yè)單位也在各自的農業(yè)行政職責和范圍內承擔了部分對轉基因生物安全的管理和監(jiān)督職責。然而，對這些主管部門的指導和監(jiān)督基本屬于缺位的狀態(tài)，相關的主管部門很容易發(fā)生轉基因尋租行為。在轉基因食品銷售領域，管理者與轉基因食品的生產者和銷售者之間本質上是一種管理與被管理的關系。管理者手中往往掌握著大量的轉基因食品上市與生產流通資源，處于壟斷地位。這種壟斷地位能夠帶來高額的經濟收益，即所謂的“租金”。一些轉基因食品生產者與銷售者為了有效維護自己的既得利益，會采取各種方式獲取食品管理當局對轉基因食品寬松管制。因此，針對尋租者，政府部門實施的轉基因食品監(jiān)管活動需要有有效的監(jiān)督機制來制約，促進其決策的科學化。2.5.3問責制度的建立監(jiān)管“問責制度”的建立至關重要。首先，轉基因食品監(jiān)管部門要依法進一步明確政府加強監(jiān)管的職責、落實政府加強監(jiān)管的責任。其次，繼續(xù)加強對各級政府關于轉基因食品安全監(jiān)管部門的履行職責落實情況。在發(fā)生轉基因食品安全事件時，通過轉基因食品追溯鏈條，快速鎖定危險環(huán)節(jié)，明確相關責任人及相關監(jiān)管機構，加強對責任的追究，實施問責制，有效保障民眾的安全和利益。嚴格建立和執(zhí)行問責制[18]，使各級政府有效自覺履行轉基因食品安全監(jiān)管的職責。最后，各級政府要建立更加完善的轉基因食品安全監(jiān)管績效考核機制，將轉基因食品安全監(jiān)管效果指標予以嚴格量化,并作為衡量其政績的重要指標[19-21]。

　　3結語

　　轉基因食品領域審慎監(jiān)管的實施對轉基因食品風險控制有著積極意義。對轉基因食品實施審慎監(jiān)管時，監(jiān)管機構需要就如何引導市場參與者的行為做出選擇。監(jiān)管機構的選擇對市場參與主體來說非常關鍵，因為這將決定市場參與主體的市場行為選擇[22]。以來，我國的農業(yè)轉基因食品管理與應用和轉基因加工食品強制標識的立法都一直走在其他國家的前列，雖然在執(zhí)行力度與相關立法的完善程度上仍有很大的調整和提升空間，但其實不存在任何中國向美國借鑒轉基因食品監(jiān)管模式一說。我國轉基因食品監(jiān)管路線非常明確：只有充分認識轉基因食品的風險性，對轉基因食品實施審慎監(jiān)管，才能在法治化語境下保障轉基因食品的安全性，維護消費者的基本權利[23]。

　　《轉基因食品市場化監(jiān)管模式分析》來源：《食品安全導刊》，作者：劉婷