摘要：主要針對目前我國耕地保護中所面臨的，耕地產權制度、土地資源利用方式及耕地保護法制建設等方面所存在的問題進行分析，結合所存在問題從耕地的內部及外部功能上闡述了全社會共同消費的耕地資源保護成本，應由中央、省等各級政府共同承擔，同時在建立突出農民權益的多元耕地保護補償機制和完善我國耕地科學保護的法制建設上進行了探討。
　　關鍵字：耕地保護問題,分析,探討
　　一、我國耕地保護存在的問題
　　（一）耕地產權制度不完善
　　1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第八條規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。但《中華人民共和國土地管理法》及有關法律法規只明確了集體土地所有權主體可由鄉(鎮)農民集體經濟組織所有、村民集體經濟組織所有或村民小組所有，三級集體間的界限劃分不清，同時沒有明確界定各權利主體的責、權、利，導致事實上集體土地所有權虛置，農民集體土地產權主體不明確。同時，法律規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律對農村集體所有土地實行征收，但對公益性征地和商業性征地沒有嚴格區分，這就可能會造成征地規模和標準的隨意與混亂。
　　（二）耕地資源利用呈粗放式模式
　　隨著社會主義現代化的發展，農業用地的減少和非農用地的大量增加成為必然趨勢，那么最大限度提高非農用地的利用效率，延緩農地非農化的步伐就成為耕地保護的必要措施。目前我國的土地資源投入仍是粗放型發展模式，土地、勞動、資本這三個基本生產要素之間要達到某種合理的比例才有最大化的經濟收益。我國目前土地成本較低，因而較低的勞動和資本投入即可獲利，致使土地利用粗放。耕地收益相對低下，驅動著向其它用途轉移。根據1990年的數據，我國每公頃土地的年產值：耕地是3115.05元，林地為260.4元，牧草地為174.3元，淡水養殖水面為6682.35元。而城鎮、工礦用地是116236元,交通用地是18214.35元。地方政府往往用廉價折抵的方式把土地資源賣出或者作為股份投入，這種投入模式雖然見效快，但土地資源是有限的，因此，這是一種粗放型的增長方式，從長遠的眼光看不利于現代化的發展。
　　（三）耕地保護的法制不健全
　　我國違法占地現象之所以屢禁不止，很大的原因就在于法律后果疏漏或過于簡單，法律責任不明確，我國又有法不責眾的傳統，所以在各種利益集團的推動下，法律失去了其強制執行性，往往是令行不止。例如：現行的《土地管理法》對耕地轉為建設用地進行了限制，但是土地監察司法機構執法力度不大，在體制、機制、手段、效用上還不完善，違法現象還時有發生。因此要完善耕地保護的法律建設，同時規范地方政府行為，防止行政違法。
　　二、完善措施
　　（一）共同責任是建立耕地保護補償機制的重要前提
　　耕地是土地的精華，具有多重功能和綜合價值。耕地作為第一產業勞動對象，具有生產農產品的生產性功能，同時還具有巨大的社會功能、生態功能等非生產性功能，不僅蘊藏著經濟產出市場價值，還蘊藏著豐碩的社會承載價值、生態服務價值等非市場價值，具有典型的準公共物品特征。保護耕地就是保護耕地在維護國家糧食安全、提供農民就業和社會保障等方面的社會承載價值，以及在調節氣候、保持水土、凈化廢物、維護生物多樣性和景觀文化等方面的生態服務價值。耕地保護的準公共物品特征和正外部性，決定了耕地保護是“公眾目標”，是全社會的共同責任。耕地比較效益低，據測算，城鄉工礦用地的生產效率是耕地的37.3倍，交通用地的生效率是耕地的5.8倍。目前，我國耕地保護或基本農田保護的責任是強制的義務，但這種義務帶來的權利很少，經濟補償也較少，耕地保護權利和責任不一致，挫傷了農民耕種土地的積極性。作為耕地的利用主體——農民集體或農民個人，除了能控制耕地用于農業生產帶來的經濟收益外，耕地的其他社會功能和生態功能幾乎全部外部化。耕地利用不僅包括代際內部性，還包括代際外部性，這對經濟社會可持續發展至關重要。全社會共同消費的耕地保護成本不能只由管理土地的縣、鄉（鎮）地方政府、擁有耕地的村農民集體和承包耕地的農民來全部承擔，中央政府、省級政府也應承擔相應的成本，從事第二、三產業的人們都要承擔一定的成本。因而，必須建立耕地保護全社會補償的共同責任機制，由全社會分擔耕地保護成本，減輕農民耕地保護負擔，協調城鄉、區域和代際公平發展。
　　（二）探索建立突出農民權益的多元耕地保護補償機制
　　建立耕地保護補償機制是項系統工程建設，受經濟效益、價值取向、政策法律約束力與激勵效益等因素影響，要充分運用行政、法律、經濟等綜合手段，激勵和約束機制并舉；農民作為耕地的直接使用者，在耕地保護中扮演著重要的角色，尤其在耕地質量的保護上，農民是關鍵因素。任何缺乏或忽視農民主動行為的耕地保補償機制，注定是一個殘缺、低效的機制。建立耕地保護的經濟補償機制。參照成都市的做法，推動建立中央、省、地市三級耕地保護補償基金，“基金”主要來自新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅、土地出讓收益等。“補償的接受主體”主要是農民，即對承擔耕地保護責任的農民進行直接補貼，提高他們保護耕地的積極性。還應對農村基層組織進行補償，主要補償其耕地保護及其相關方面發生的一些必要開支的。“補償標準”還要考慮耕地資源的生態價值和社會價值。要充分考慮到耕地資源在我國的特殊地位，尤其要認識耕地的社會保障價值、社會穩定價值(糧食安全價值）和發展權價值；要研究耕地各價值的歸屬，為耕地保護補償提供分配依據。同時，還應重視對延長農產品產業鏈的研究，制定相應的優惠政策，鼓勵農民發展相關非傳統農業產業，擴展農民經濟收入。建立耕地保護的工程補償機制。
　　
　　（三）完善我國耕地科學保護的法律建設
　　在我國現行的土地法律制度中，明顯特征是公法規范與私法規范在實際中呈現嚴重的失衡，以公法代替私法、公法侵犯私法的現象時有發生。究其原因，一方面是由于農村經濟體制改革和城市土地市場化的進程滯后于社會經濟關系變化，使我國立法一直不能以成熟、定型的結論將土地物權制度以民事法律規范的形式加以確定；另一方面是由于行政權力過分干預土地財產和資源的配置，在實踐中往往以行政管理代替民事行為。因此，首先，應加快制定以土地為核心的物權法，強化土地權利人的民事利益保護，排除來自行政機關的土地侵權行為；其次，完善土地公法規范，使土地行政機關的法定權利正當化和合法化。再次，制定《土地規劃法》和《耕地保護法》。《中華人民共和國土地管理法》中土地利用規劃的法律效力很弱，單獨制定“土地規劃法”，將以往行之有效的土地規劃政策、法規集中統一于“土地規劃法”之中，系統地規定土地利用規劃的編制原則、編制機關、編制程序、法律效力、違反規劃行為和違法制訂規劃的法律責任等。
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