湖南省懷化市人口多耕地少，有七成耕地在丘陵山區(qū)，耕地后備資源不足。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，建設(shè)用地需求量不斷增加，保護(hù)耕地和保障發(fā)展之間的矛盾日益突。究其原因，其中很重要的一點(diǎn)是沒有很好地落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。為更好地貫徹落實(shí)國土資源部“保增長、保紅線”的行動(dòng)方案，懷化市進(jìn)一步規(guī)范和完善耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制勢在必行。
　　一、懷化市耕地保護(hù)責(zé)任機(jī)制現(xiàn)狀：
　　（一）完善和落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)管理制度
　　2007年湖南省政府與市州政府簽訂了新一輪的土地管理和耕地保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任書（2008-2012年），根據(jù)該責(zé)任書，懷化市耕地保有量不少于447.09萬畝，基本農(nóng)田面積保持372.6萬畝不減少。2008年懷化市簽訂了市對(duì)縣的新一輪責(zé)任書。并按規(guī)定將有關(guān)責(zé)任目標(biāo)層層分解落實(shí)，把這一內(nèi)容列入市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)目標(biāo)責(zé)任考核范疇，建立嚴(yán)格的檢查和考核制度，把實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和土地管理各項(xiàng)目標(biāo)作為衡量縣（市、區(qū)）政府工作實(shí)績的重要指標(biāo)。
　　（二）嚴(yán)把建設(shè)占用耕地審核、審批關(guān)，確保建設(shè)用地項(xiàng)目占一補(bǔ)一
　　建立了耕地后備資源庫、占補(bǔ)平衡項(xiàng)目庫、補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫，嚴(yán)格實(shí)行補(bǔ)充耕地與建設(shè)用地項(xiàng)目逐一掛鉤制度，按規(guī)定落實(shí)耕地先占后補(bǔ)制度，足額繳納耕地開墾費(fèi)；建立了耕地占補(bǔ)平衡臺(tái)帳，2008年全市共納入補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備項(xiàng)目29個(gè)，可用于占補(bǔ)面積711.5285公頃。我市共批準(zhǔn)建設(shè)占用耕地項(xiàng)目52宗，總用地面積7227.1261公頃，農(nóng)用地面積3467.8478公頃，占用耕地面積1521.0836公頃。補(bǔ)充耕地按項(xiàng)目進(jìn)行管理，建立了補(bǔ)充耕地項(xiàng)目庫，按照項(xiàng)目選址立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)預(yù)算、評(píng)審、任務(wù)下達(dá)、資金投入、驗(yàn)收、儲(chǔ)備、指標(biāo)劃轉(zhuǎn)等程序?qū)嵤��?br /> 　　（三）切實(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)
　　按照湖南省國土資源廳有關(guān)規(guī)定和要求，督促溆浦縣有目的、有步驟地實(shí)施省級(jí)基本農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)，該縣全年投入60萬元。完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，印制并發(fā)放了村級(jí)《基本農(nóng)田保護(hù)證》662份，編制了村級(jí)1：1萬基本農(nóng)田保護(hù)圖，印制并發(fā)放21.1萬份到戶的基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任卡。懷化市13個(gè)縣（市、區(qū)）基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫均通過了湖南省國土資源廳驗(yàn)收。建立了基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)巡查、基本農(nóng)田統(tǒng)計(jì)核查、定期報(bào)告、信訪舉報(bào)等制度。全年共受理調(diào)規(guī)占用基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目27宗，補(bǔ)劃面積810.8495公頃。
　　（四）進(jìn)一步強(qiáng)化違法占用耕地的執(zhí)法監(jiān)察
　　在懷化市范圍內(nèi)開展了一次違法違規(guī)占用耕地的清查活動(dòng)，全市共清查出違法占用耕地1226宗，其中農(nóng)家樂22宗、商店4宗、村民建房924宗、礦山56宗、其他217宗，違法用地總面積1607畝，涉及耕地1402畝。僅2008年懷化市共發(fā)現(xiàn)涉及耕地的案件148件,面積20.12公頃,立案查處148件,結(jié)案141件,耕地查處率100%，結(jié)案率92%。
　　二、懷化市耕地保護(hù)責(zé)任機(jī)制存在的問題
　　懷化市耕地保護(hù)工作雖然取得了一定的成績，守住了保有量，實(shí)現(xiàn)了依法占用耕地的占補(bǔ)平衡，問題和困難依然存在，耕地保護(hù)面臨的形勢越來越嚴(yán)峻。主要存在的問題有：
　　（一）耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核落實(shí)不到位
　　耕地保有量面積和基本農(nóng)田保護(hù)面積的統(tǒng)計(jì)還難以做到十分精確。耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核年末的耕地面積和基本農(nóng)田面積均以各縣(市、區(qū))上報(bào)數(shù)據(jù)和土地利用現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，合法的建設(shè)用地進(jìn)行了上報(bào)，但是對(duì)于違法用地的數(shù)量難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施新增耕地?cái)?shù)量和結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀減少耕地?cái)?shù)量不能準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)；基本農(nóng)田的補(bǔ)劃質(zhì)量難以保證。占好補(bǔ)差；耕地保護(hù)專項(xiàng)資金嚴(yán)重不足，影響了耕地保護(hù)工作的縱深開展。
　　（二）重點(diǎn)工程違法占用耕地現(xiàn)象較為嚴(yán)重，違法用地?zé)o法追究
　　近年來，國家、省、市的一批高速公路、水電站、輸變電線路等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目在懷化相繼開工建設(shè)，占用了大量的耕地。如托口電站、銅灣電站、清水塘電站等省重點(diǎn)水電項(xiàng)目雖然辦理了先行用地手續(xù)，但時(shí)效都已過期，處于違法用地狀態(tài)。此外市本級(jí)為了立項(xiàng)、爭取更多項(xiàng)目，也存在未批先用地的現(xiàn)象。如邵懷高速公路連接線配套工程等項(xiàng)目。
　　（三）村民建房占用耕地的現(xiàn)象比較突出
　　由于村民依法依規(guī)用地的法律意識(shí)淡薄，加之種地效益不如經(jīng)商和打工，農(nóng)民對(duì)耕地的珍惜情感下降，占用耕地建住房或商業(yè)用房的隨意性加大，他們認(rèn)為在自己的承包耕地中建房是個(gè)人私事，是天經(jīng)地義的，有的冒充災(zāi)民和搬遷戶進(jìn)行報(bào)批建房用地，有的機(jī)關(guān)干部和城鎮(zhèn)居民弄虛作假，冒充村民或伙同村民違法占耕地建房，這些現(xiàn)象尤以城郊結(jié)合部最為突出。
　　（四）耕地保護(hù)執(zhí)法力度不夠
　　根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，非法占用耕地建房的，對(duì)于不符合土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，并處罰款。但實(shí)際執(zhí)法過程中手段單一，只有沒收、罰款和強(qiáng)制拆除。強(qiáng)制執(zhí)行必須申請(qǐng)人民法院執(zhí)行，程序復(fù)雜，國土資源部門2008年曾對(duì)懷化市郊農(nóng)村村民違法建房開展了專項(xiàng)執(zhí)法查處活動(dòng)，但執(zhí)行難以到位。
　　（五）國土資源主管部門的管理工作不夠到位
　　市、縣兩級(jí)國土資源部門作為主管耕地保護(hù)的政府職能部門，客觀上由于政策和管理體制變化的影響，主觀上開拓進(jìn)取，嚴(yán)格執(zhí)法，狠抓落實(shí)不夠，因此在履行耕地保護(hù)工作中不夠到位。特別是國土基層站（所）工作人員辦公經(jīng)費(fèi)少，待遇差，在查處違法用地案件時(shí)，往往以收取罰沒款來彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)不足，不同程度助長了違法占用耕地特別是村民建房違法占用耕地的風(fēng)氣蔓延。
　　三、增強(qiáng)懷化市耕地保護(hù)責(zé)任機(jī)制的對(duì)策措施
　　（一）創(chuàng)新耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，明確不同責(zé)任主體的職責(zé)
　　實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)從“一家管、多家用”轉(zhuǎn)向“多家管、多家用”。共同責(zé)任機(jī)制將耕地保護(hù)目標(biāo)納入政府年度綜合考核，實(shí)行行政首長問責(zé)制度，有利于強(qiáng)化各級(jí)政府的耕地保護(hù)意識(shí)，積極推進(jìn)依法行政，更好地保護(hù)耕地。
　　1.建立由政府領(lǐng)導(dǎo)、多部門配合、社會(huì)監(jiān)督、耕地權(quán)利人參與的耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，堅(jiān)守耕地紅線，確保糧食安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。政府是耕地保護(hù)的行政責(zé)任主體，對(duì)本區(qū)域耕地保有量負(fù)總責(zé)，耕地保護(hù)責(zé)任要納入政府年度綜合目標(biāo)考核。
　　2.為落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，構(gòu)建科學(xué)用地管地機(jī)制，建立完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度。對(duì)年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核不合格，土地管理秩序混亂的，啟動(dòng)行政首長問責(zé)，建立耕地保護(hù)監(jiān)管體系，充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督作用，構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的耕地保護(hù)監(jiān)管體系；建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，探索建立全市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、跨區(qū)縣的耕地區(qū)域有償調(diào)劑機(jī)制，運(yùn)用市場手段，實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的異地調(diào)劑和利益補(bǔ)償，提高各級(jí)政府保護(hù)耕地的積極性；加大耕地保護(hù)工作投入，加強(qiáng)耕地保護(hù)工作基礎(chǔ)建設(shè)等。
　　（二）加大耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的問責(zé)力度
　　根據(jù)湖南省政府頒布的《市州政府土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，各市州人民政府每年組織自查，并向省人民政府報(bào)告土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的履行情況；由省人民政府委托省國土資源廳制定考核細(xì)則，對(duì)各市州土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況進(jìn)行考核，做出預(yù)警分析，并向省人民政府報(bào)告。建議切實(shí)履行市政府對(duì)各縣（市、區(qū)）政府關(guān)于耕地保護(hù)的垂直問責(zé)體制。切實(shí)建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)負(fù)責(zé)、職責(zé)明確的垂直共同責(zé)任機(jī)制。
　　（三）加大地方人大的監(jiān)督力度
　　《中共懷化市委懷化市人民政府關(guān)于加強(qiáng)糧食生產(chǎn)確保糧食安全的若干意見》（懷發(fā)[2008]6號(hào)）文件是個(gè)剛性文件，對(duì)當(dāng)年非法占用基本農(nóng)田5畝以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、10畝以上的縣市區(qū)，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)就地免職。但是文件的執(zhí)行力度很軟弱，建議市人大進(jìn)行監(jiān)督。
　　（四）全面啟動(dòng)土地違法問責(zé)制
　　監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國土資源部聯(lián)合修訂的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》2009年就要開始依規(guī)進(jìn)行問責(zé)。保證本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少，確立土地違法問責(zé)制的啟動(dòng)程序，是我國建立責(zé)任政府的一個(gè)重要標(biāo)志。實(shí)施土地違法問責(zé)制的核心，是建立共同責(zé)任機(jī)制。國家的大體方針政策已經(jīng)出臺(tái)，我們要在建立共同責(zé)任體制的基礎(chǔ)上，逐步建立各級(jí)政府的土地違法問責(zé)制。