摘 要：2014年4月24日通過的《環境保護法修訂案》首次對我國環境公益訴訟的相關要素作出了規定。對環境公益訴訟主體的爭議曾經是《環境保護法》修訂的爭議焦點。文章介紹了我國環境公益訴訟主體的演進，分析了新修訂的環保法對環境公益訴訟主體的拓展及其不足，最后指出，環保法修訂案對環境公益訴訟主體資格的有限放開是對當下各種現實因素綜合權衡的權宜結果，對公民個人環境公益訴訟主體資格的排除，也只是一種階段性的選擇。國家治理和環境治理的發展將不可避免會要求降低環境公益訴訟主體資格的門檻，讓凡是受到環境污染影響的社會組織和個人都有權提起環境公益訴訟，以更有效地打擊環境違法行為，促進民主和法治的進步。

　　關鍵詞：核心論文,環境,公益訴訟,主體,資格

　　一、我國環境公益訴訟主體資格的演進過程

　　在2012年8月31日《民事訴訟法》修訂之前，我國僅有《海洋環境保護法》對環境公益訴訟作了明確的規定，該法第90條第2款規定：“對于破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”其他法律，包括修訂前的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》均規定，對于環境侵權案件的索賠，原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織，所以，如果個人、團體等不能證明自己和案件有直接利害關系，法院往往會以原告主體不適格為由拒絕受理。因為立法的欠缺，在《環境保護法》修訂前相當長的時期里，環境公益訴訟存在著立案難、審理難、判決難和執行難等現象。

　　2010年7月，最高人民法院下發的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》明確規定：在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭，實行環境保護案件專業化審判，提高環境保護司法水平。該意見發出以后，全國各地不少省市紛紛成立環保法庭。據《云南日報》報道：截至2014年1月，全國共有153個法院成立了環保法庭或專門審判合議庭[1]。此項環境保護司法新機制的建立，在推動我國法院保護和改善生活環境與生態環境的同時，也推進著環保公益訴訟的進一步發展。但是，盡管環保法庭的建立讓環保案件投訴有門，但實踐中環保法庭卻面臨“環保案件少，無案可審”的窘境。中國應用法學研究所所長孫佑海認為，造成環境類案件數量較少，主要原因是當事人起訴難、舉證難、勝訴難;法院審理難、判決難、執行難。在“十一五”期間，環境信訪案件數量達30多萬件，其中訴訟案件不足1%[2]。中華環保聯合會副主席兼秘書長曾曉東也說：“我國每年發生的環境污染案件有幾十萬起，但能進入到訴訟程序的寥寥無幾，受害者的環境權益得不到伸張，污染企業逍遙法外，而且不需要為污染損害的生態環境買單。”[3]截止2013年12月，我國各級法院共受理的環境公益訴訟僅有53件[4]。這與我國近年來環境污染事件持續高發、環境污染糾紛頻繁發生的現象是極不相稱的。

　　2013年1月1日開始，我國新修訂的《民事訴訟法》開始實施。新民訴法第一次以基本法的形式明確了民事環境公益訴訟制度的法律地位。該法第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”應該說，這樣的規定首次明確了“法律規定的機關”和“有關組織”可以提起環境公益訴訟，這曾被普遍視為中國環境公益訴訟的破冰之舉，標志著我國環境公益訴訟制度跨入了一個新的歷史階段。但該規定將環境公益訴訟的主體限定為“法律規定的機關和有關組織”，在實踐中還是將環境公益訴訟擋在了法院的門外。法院普遍認為，“法律規定的機關和有關組織”是指可以提起公益訴訟的機關和組織不僅要求機關和組織的設立和職能由法律規定，其可以提起公益訴訟的權利也要由法律明確規定。而在當時，可以提起民事公益訴訟的機關，除了《海洋環境保護法》第90條第2款規定的“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門”外，再沒有其他法律規定的機關和組織有資格提起環境公益訴訟案件。正是由于這一規定，直接導致中華環保聯合會在2013年度提起的7起環境民事公益訴訟、1起環境行政公益訴訟共8起環境公益訴訟案件，法院均以原告主體不適格為由而未予立案[5]。而2013年度又正是《環境保護法》修訂的重要時段，一方面，是環境形勢持續惡化、重大環境污染事故屢屢發生，另一方面，這一年度的環境公益訴訟卻是零立案。應該說，客觀現實的需要和社會公眾的呼吁對當時環境公益訴訟主體資格的立法起到了一定的助推作用。

　　二、《環境保護法》修訂后對環境公益訴訟主體資格的拓展及其局限性

　　我國《環境保護法》自 1979年試行、1989年正式頒布施行。2011年環保法的修改被列入十一屆全國人大的立法計劃，2012年8月、2013年6月、2013年10月、 2014年4月，全國人大常委會對環保法修正、修訂草案進行了四次審議，期間，兩次向社會公開征集意見并數易其稿，于2014年4月24日獲得十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過。

　　一般的法律修改草案經全國人大常委會三次審議后就可以提交表決，但《環境保護法修訂案》經過四審才最后通過，其中，對環境公益訴訟主體的爭論，一直是社會公眾以及多方機構關注的重點。

　　對環境公益訴訟，一審修正案沒作規定。二審修正稿規定為：“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟”。把可以提起環境公益訴訟的主體限定為中華環保聯合會一家，主體顯然過窄，草案公布后在社會上引發了普遍的不滿和廣泛的爭議。2013年10月的三審修訂稿規定，可以提起環境公益訴訟的主體是“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續5年以上且信譽良好的全國性社會組織。”與二審稿相比，環境公益訴訟的主體從“中華環保聯合會”擴展到“全國性社會組織”，可以說主體的范圍是擴大了。但經檢索，能夠滿足“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續5年以上且信譽良好”的要求的，也只有中華環保聯合會總會、中國環境科學學會、中國環保產業協會、中國生態文明研究與促進會等幾家，且這幾家都有官方或政府背景，而廣大的民間環保機構和眾多的草根民間組織因為不能完全符合標準而被排除在環境公益訴訟的門外，令大眾對環境公益訴訟主體資格過窄的爭議持續發酵。2014年4月22日，四審修訂稿的內容再次將提起環境公益訴訟的主體擴大到設區的市級以上人民政府民政部門登記的相關社會組織。2014 年4月24日，獲準通過的環境保護法修訂案第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”據報道，目前符合環保法修訂案第58條規定條件的環保組織，全國超過了 300余家[6]。 　　對于社會組織的環境公益訴訟主體資格，從一審稿的空缺、到二審稿的1家、再到三審稿的5、6家，到最后正式立法時的300余家，環境公益訴訟主體范圍的逐步擴大，反映了社會公眾的呼聲，也是各方力量博弈的結果。環境保護民間組織和環保專家普遍認為，環境保護訴訟的主體太窄，不利于保護公眾監督環境保護的積極性，不利于形成整合力量，遏制、制裁環境污染的行為。但是，從經濟發展的角度看，環境公益訴訟可能會影響地方經濟的發展，一些地方污染大戶正是納稅大戶，一些地方的污染行業正是地方的經濟支柱，執法部門甚至被要求為經濟建設保駕護航。所以，立法者擔心完全放開公益訴訟可能會對經濟的發展產生影響。

　　據報道，截至2013年6月底，全國依法登記的社會組織有50.67萬個，其中社會團體27.3萬個，民辦非企業單位23萬個，基金會3713個，從業人員超過1200萬人[7]。據不完全統計，全國現有近2000家環保NGO，組織成員近20萬人[1]。就新環保法的規定來看，將公益訴訟的主體資格限定為“在設區的市級以上人民政府民政部門登記的相關社會組織”和“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取利益”，設定這樣的門檻，主要是考慮了公益訴訟的功能要求和防止濫訴等因素，同時適應我國的現行管理體制，從而保障公益訴訟制度的適度開展和有序進行。如全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰表示，“之所以對環境公益訴訟主體劃線，實際上也是借鑒了國際慣例。因為公益訴訟的功能和作用首先是監督環境違法行為，另外還有一定的救濟功能。同時因為專業性比較強，就要求起訴主體對環境問題比較熟悉，要具有一定的專業性和訴訟能力，要有比較好的社會公信力，不牟取經濟利益的社會組織才可以提起公益訴訟。”[6]對此，一些不符合條件要求、但實際從事環境保護工作的草根民間組織明確表示了失望和不滿。例如，民間環保組織“自然之友”就曾于4月22日在環保法修訂草案第四次審議時發出公開信，呼吁正在審議的《環境保護法》進一步放開公益訴訟的主體資格，認為四審稿對公益訴訟主體資格的規定依然過于嚴格，不利于公眾對環境污染和破壞行為進行監督。希望環保法修訂可以進一步放開對公益訴訟主體資格的限制，將環境公益訴訟的主體范圍擴大到“所有依法登記的從事環境保護工作的社會組織”[8]。

　　此前，理論和實務界對于環保行政機關和檢察機關的環境公益訴訟主體資格也曾進行過充分的探討。但新環保法已經將該兩個主體排除在新民事訴訟法第55條的“法律規定的機關和有關組織”之外。主要理由主要是，雖然這兩個機關都有公權力的背景，環保機關具有環境保護方面的知識和技術專長、檢察機關具有法律知識和技術專長，以這樣的背景和專長提起環保公益訴訟效果可能會比較好，但如果允許這樣的機關作為環境公益訴訟的主體，明顯有悖于我國民事訴訟中當事人地位平等的原則，對于環保機關來說，難辭既當運動員又當裁判員的嫌疑，而對于檢察機關來說，也有利用國家公權力干預民事私權利之嫌，有違現代法治的理念。所以，環保法修訂沒有賦予環保機關和檢察機關的環境公益訴訟主體資格，在理論和實務界都能達成共識，普遍接受。

　　但對于環保法修訂案沒有賦予公民個人環境公益訴訟主體資格，理論和實務界還是存在很大爭議的。官方的立場據稱主要是擔心可能會引起濫訴以及專業性欠缺等 [6]。顯然，這樣的理由太過于牽強。由于公益訴訟需要投入相當的經濟成本，耗費大量時間和精力，并且承擔一定的敗訴風險，所以，放開環境公益訴訟的公民資格可能會導致濫訴的擔憂未免是在杞人憂天。更何況，因為公益訴訟的取證難、鑒定難等訴訟過程中的專業性問題而限制公民個人的公益訴訟資格，就好比擔心溺水而限制游泳一樣滑稽和無理。可以說，限制公民公益訴訟起訴資格所折射出來的是立法者的不自信以及對民眾的不信任和提防。

　　三、以環境權理論為基礎進一步拓展我國環境公益訴訟主體資格范圍

　　環境公益訴訟的理論基礎是環境權。環境權是指特定的主體對環境資源所享有的法定權利，它涵蓋了國家和公民個人所享有的環境權利。從國家層面來看，環境權就是環境資源管理權，從公民個人的層面來看，環境權主要包括對環境狀況的知情權，環境資源的利用權和環境侵害的請求權。本世紀以來尤其是二次大戰以后，環境問題日趨嚴重，“環境危機”成為威脅人類生存、制約經濟發展和影響社會穩定的直接因素。1960年，原德意志聯邦共和國的一位醫生首先提出了環境權的具體主張。當時他是針對有人往北海傾倒放射性廢物而向“歐洲人權委員會”提出控告，認為這種行為違反了《歐洲人權條約》中關于保障清潔衛生的環境的規定。 1960年環境權的主張提出以后，1969年美國密歇根州立大學的約瑟夫・L・薩克斯教授以“公共信托原則”為依據，提出了公民享有環境權的理論。同年美國公布的《國家環境政策法》和日本《東京都防止公害條例》都明確規定了環境權。1972年，聯合國人類環境會議通過了《人類環境宣言》，該《宣言》第一條宣告：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。”在《人類環境宣言》的影響下，環境權開始被世界普遍接受，至今已有53個國家在憲法中明確了環境權，有60多個國家在其環境保護法律中明確了環境權 [9]。

　　我國的環保專家和學者對于環境權的定義，表述雖有不同，但內涵是一致的，如蔡守秋教授將環境權表述為“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利。公眾環境權與公眾環境知情權、環境參與權和環境檢舉、控告、舉報權的關系，是主權與從權、基本權利與輔助性權利的關系。”[10] 王燦發教授則將環境權表述為：“公民有在良好、健康環境中生活和工作的權利，并享有參與環境保護、獲取環境信息、監督環境管理、受到損害后要求停止侵害和賠償損失的權利。”[11]公民的環境權要求并衍生了國家環境保護的義務。任何社會組織和公民個人，對已經造成或可能造成污染環境、破壞生態的當事人和行為，都有權向法院提起環境公益訴訟，如果企業違法，可以告企業;如果環保部門不作為或亂作為，也可以告環保部門，這樣才能通過司法程序，從根本上有效防治環境污染和生態破壞。所以，環境公益訴訟的法律基礎和依據是環境權。如果法律沒有明確規定環境權，沒有權利就沒有救濟。正因如此，“公民環境權是一個不能回避的立法議題，其所包含的使用權、知情權、參與權、獲得救濟權等四個具體權利，都應該在環保法修訂中有清晰的表述。”[12] 　　盡管我國現行《憲法》包含有環境權的意義，《國家人權行動計劃(2012―2015年)》也已將環境權利作為一項重要的基本人權，但上述相關規定和內容主要還是在于環境保護和人權方面的政策宣告，對環境權的主張提供了支持，與環境權的內涵相去甚遠。我國現行《環境保護法》只規定了公民的環境義務，而沒有規定公民享有相應的環境權。這成為我國環境管理和司法實踐中對政府監督不力、公眾參與乏力、公益訴訟無門的主要原因。為此，一些著名的環境法學專家和學者曾積極在《環境保護法》修訂的過程中建言獻策、強烈呼吁，力求在新修訂的《環境保護法》中增加環境權的規定。但是，《環境保護法修訂案》最終也還只規定了公民的環境義務、而沒有增加公民的環境權利。盡管環保法修訂案第53條和第57條規定了公民、法人和其他組織有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利和對污染環境和破壞生態行為的舉報權，但正如前面所說，環境知情權、環境參與和監督權以及環境舉報權等權利都只是環境權的衍生權利，是作為基本權利的環境權的輔助性權利。沒有了環境權作為法律基礎和依據，草根環保組織和公民個人的環境公益訴訟資格也就沒有了正當性和合法性基礎。或者，也可以這樣理解，在 “四分之一的國土遭遇霧霾籠罩、九成地下水遭污染、1.5億畝耕地受重金屬污染”[13]的惡劣環境現實面前，一旦在修訂案中規定了環境權，那意味著一切社會組織和公民個人都將有權提起公益訴訟要求享用清潔、健康的環境，無疑這也將會引起環境管理和環境司法的失控和失序。所以，從這個角度來理解，修訂案對環境公益訴訟主體資格的有限放開也只能是對當下各種現實因素綜合權衡的權宜結果，對公民個人環境公益訴訟主體資格的排除，也只是一種階段性的選擇。

　　從發展的角度來看，全面深化改革和簡政放權是不可逆轉的趨勢，對社會管理要從行政管控向多元共治過渡，要求公民以各種方式參與社會治理，從微觀層面自主調節和化解社會矛盾、彌補政府管理的空白和失信。具體到環境資源的管理保護以及生態文明的建設，也應該從過于強調國家的環境管理權、忽視公民的環境權向尊重和確保公民的環境權過渡。國家治理和環境治理的發展將不可避免會要求降低環境公益訴訟主體資格的門檻，讓凡是受到環境污染影響的社會組織和個人都有權提起環境公益訴訟，以更有效地打擊環境違法行為，促進民主和法治的進步。

　　無論如何，公共環境資源與我們每一個人的生存生活息息相關，環境公益訴訟本身保護的不是一個人的利益，而是公共群體、這一代和世世代的利益。對于當下沒有草根環保組織和公民個人參與的我國環境公益訴訟制度，我們也唯有理解和接受，并主動積極地參與和推動，使我國的環境公益訴訟制度在目前的制度安排下能夠最大限度地承擔起環境保護的重任。

　　參考文獻：

　　[1]張瓊文，聶 萌.我國環境公益訴訟何時能全面開放.[EB/OL](2014-04-23)http：//www.mzyfz.com/html/1469/2014-04-11/content-995063.html.

　　[2]中國環保法庭“無案可審”.[EB/OL](2014-04-26)http：//guancha.baike.com/articles/3067.html.

　　[3]胡璐曼.“問癥”環保法庭.[EB/OL](2014-04-17)http：//www.mzyfz.com/cms /minzhuyufazhishibao/zaixian/html/1261/2013-10-28/content-900859.html.

　　[4]郄建榮.各級法院受理環境訴訟公益案件53件.[EB/OL](2014-4-25)http：//www.legaldaily.com.cn /index/content/2013-12/03/content_5082686.htm?node=20908.

　　[5]郄建榮.中華環保聯合會去年提7起環境公益訴訟無一受理.[EB/OL](2014-04-23).http：//law365.legaldaily.com.cn/ecard/post_view.php?post_id=9858，