長江經濟帶跨越中國東中西三大區域覆蓋11省(市)，人口總量和經濟總量在全國總量中占比均超過40%，是我國綜合實力最強、戰略支撐作用最大的內河經濟帶，也是生態文明建設的示范帶，推動長江經濟帶發展已成為關系國家發展全局的重大戰略。2014年至2020年期間，國家相繼出臺政策文件，黨的十九大報告更明確提出以“共抓大保護、不搞大開發”為導向，切實保障長江經濟帶經濟發展與環境保護協同共生的任務目標。長江流域水資源較為豐富，總量約為9,958億立方米，是農田灌溉、生活用水和工業用水的主要來源，也是南水北調受水區的重要水源地，是長江經濟帶最為重要的環境資源。但是，伴隨城鎮化和工業化持續推進，水資源環境正面臨巨大挑戰。為此，需要建立長江經濟帶流域水污染區域協同治理的長效機制，在“共抓大保護”背景下，發揮經濟集聚的輻射作用促進區域協調發展，強化多元主體協商共治完善水生態產品價值實現和水生態補償，落實法治保障健全環境執法監督，共促“綠水青山就是金山銀山”的可持續發展格局。

　　一、長江經濟帶流域水污染區域協同治理實踐探索

　　(一)流域水污染協商合作初顯成效。

　　自2016年以來，長江經濟帶所轄省市之間圍繞“共抓大保護，不搞大開發”展開了不同程度的跨區域水污染治理協商合作。從全域層面來看，涉及長江經濟帶全流域范圍的11個省市之間形成了《長江經濟帶升級協商合作機制總體方案》《關于辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》等協議文件，即從頂層設計著手，成立涉及長江經濟帶全部省市的統籌協調機制，構建覆蓋全流域的省際協商合作機制，建立跨區域環境案件辦理的司法協作和生態環境修復等工作機制。這些實施舉措和實施方案對長江流域水污染治理起到了積極作用。從區域層面來看，長江經濟帶上、中、下游涉及省市分別成立跨區域協調機制，加強鄰近省域之間的協商合作。其中，長江上游重慶、四川、云南、貴州等達成了《關于建立長江上游地區省際協商合作機制的協議》，通過建立上游地區省際協商合作聯席會機制，共同推進上游四省市在生態環境、基礎設施等領域的一體化發展，形成了協商互補的發展態勢;長江中游湖北、江西、湖南三省達成了《關于建立長江中游地區省際協商合作機制的協議》和《長江中游湖泊保護與生態修復聯合宣言》等多項合作機制，在明確對長江中游地區湖泊保護與水生態修復方面形成了省際之間的一致共識，通過建立決策、協調、執行三級架構，不斷推進水生態保護、水環境修復以及涉及水污染治理領域的一體化發展;長江下游上海、江蘇、浙江、安徽等在《關于建立長江下游地區省際協商合作機制的協議》框架下對水生態環境實施三級運作、統分結合、務實高效的協同治理。國家生態環境部發布的《中國生態環境狀況公報》顯示，2016～2019年長江流域國考斷面各類水質情況均得到有效好轉。其中，I、II類水質占比總體向好，分別由2.7%、53.5%上升至3.3%、67%;III至V類水質占比得到有效控制，分別由26.1%、9.6%、4.5%下降至21.4%、6.7%、1.0%;劣V類水質占比呈現顯著下降趨勢，分別由3.5%降至0.6%。在長江經濟帶各省市協商合作和協同治理的大環境下，長江流域水污染情況已有大幅好轉，治理效果正在初步顯現。

　　(二)流域水污染生態補償探索付諸實施。

　　長江經濟帶流域水污染治理的現實情況表明，實施11省市區域內、省際間的水生態補償能夠充分調動各地區水污染治理的積極性，是較為有效的治理舉措。由于不同省市所處區域存在較為顯著的地理特征和發展階段差異，導致其發展目標和任務需求也存在明顯的區別。通過實施水生態補償措施，能夠有效緩解和協調區域間的差異化利益訴求。近年來，長江經濟帶所轄省市已實施跨區域水資源生態補償的積極探索，跨區域水生態補償協議已逐漸顯現積極作用。例如，長江上游云南、貴州、四川三省共同印發了《赤水河流域橫向生態補償實施方案》;長三角區域浙江、安徽兩省簽署《關于新安江流域上下游橫向生態補償協議》;長江中游江西、湖南兩省政府簽訂《淥水流域橫向生態保護補償協議》。這些協議明確了以下幾點：第一，各地區對相應河流開發時需要對水生態系統進行必要的保護和修復工作，對水體造成的破壞必須按照一定的成本予以補償;第二，水生態補償方案是通過經濟手段將河流開發產生經濟效益的外部性予以內部化;第三，各地區政府應當向開發主體對區域水生態環境系統保護所投入或放棄發展機會的損失予以經濟補償;第四，各地區應當對于具有重大生態價值的流域或對象實施保護性投入。這些水生態補償措施的總體原則是建立在以內化外部成本基礎之上，在協調府際利益訴求，共抓水環境大保護等過程中發揮了積極作用。

　　(三)流域水污染法制化協作逐步強化。

　　《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)于2021年3月1日正式實施，是建立在長江流域內、廣泛公共利益基礎上通過協商對話達成的環境價值共識。其基本定位是遵循長江經濟帶生態、經濟和社會發展規律，針對長江流域資源開發、利用及污染防治等方面的綜合立法。在《長江保護法》指導下，中央和地方政府間、生態環境部門和自然資源部門機構間職權得以重新配置，構建了一套完整的基于長江流域上、中、下游不同利益訴求，環境綜合規劃、水環境安全保障、資源開發利用、水污染防治、生態修復與利益補償等制度體系。此外，長江經濟帶上、中、下游各省市之間的檢察機關部門也紛紛達成諸多流域跨界聯動法治機制。如：重慶、云南、貴州、四川的檢察機關聯合簽訂《關于建立長江上游生態環境保護跨區域檢察協作機制的意見》;江西、湖北、湖南的檢察機關簽署《關于加強新時代區域檢察協作服務和保障長江經濟帶高質量發展的意見》;上海、江蘇、浙江、安徽四省市檢察機關共同出臺《胡蘇浙皖檢察機關加強環太湖流域生態環境保護檢察協作三年行動方案》等。這一系列法治舉措賦予長江經濟帶各省市共同承擔水生態保護和檢察的責任，通過明確政府、企業、公眾的權利義務，建立相關利益主體多方參與流域治理的平臺，監督和解決糾紛機制，逐步強化了長江流域水污染法制化協作的作用。同時，也提升了長江經濟帶全流域水生態治理的現代化水平。

　　二、長江經濟帶流域水污染區域協同治理制約瓶頸

　　(一)流域水污染治理的經濟目標差距較大。

　　長江經濟帶各區域的經濟發展目標存在顯著差距，而發展不平衡不充分現象是制約流域水污染區域協同治理的瓶頸因素之一。長江經濟帶三大區域中，上游地區仍以第一產業作為主導產業，中游地區正處于工業化加速發展階段，下游已逐漸完成工業化并向服務業轉型。長期以來，受制于地理位置、產業特征、人力資本、治污技術等因素影響，三大區域的發展階段、發展路徑和發展速度均有所不同，經濟基礎也存在較大差異，經濟發展目標和訴求的差異直接導致廢水污染排放存在較大差異，而經濟發展不充分不均衡現象也深深地影響著各地區跨流域水污染的治理動力。國家統計局2020年發布的《中國統計年鑒》數據顯示，下游地區經濟最為發達的上海市GDP總量為38,155億元，人均GDP為157,406元。上游地區貴州省GDP總量僅為16,769億元，人均GDP為46,582元。長江下游地區GDP總量幾乎達到上游地區GDP總量的3倍。總體來看，長江經濟帶三大區域經濟發展呈現梯度落差，下游地區經濟總量和人均GPD普遍高于中游地區和下游地區。由于現階段地區政府間仍然存在行政區劃壁壘和唯GDP導向，長江經濟帶地區經濟發展的極化現象較為嚴重。經濟目標差異又在不同程度上體現于水污染協同治理的主體層面多元化缺失、權力層面單向性運行和客體層面邊界失效等現實方面。由于缺乏長江經濟帶全局視野下的綜合性流域經濟發展規劃，更增加了長江經濟帶流域水污染協同治理的難度。

　　(二)流域水污染治理的利益訴求差異明顯。

　　長江經濟帶上、中、下游的經濟發展層級化也導致在水污染協同治理上存在利益訴求不一致問題。長江上游地區是長江流域重要的生態功能區，設立了多處生態保護區和禁止開發區。2018年云南、貴州、四川、重慶等省市地方政府分別出臺了各自設定的生態保護紅線通知，其中生態保護紅線劃定的面積分別為11.84、4.59、14.80、2.04萬平方公里，總數達到33.27萬平方公里，上游四省市的紅線面積占到長江經濟帶11省市的61.12%(長江經濟帶總劃定生態保護紅線面積為54.43萬平方公里)。但是上游地區卻是經濟發展相對落后地區，地方政府對經濟發展渴求和權益伸張顯得尤為強烈。長江中游地區是承接下游產業轉移的集中地，既享用了上游地區優質水資源產品和服務，也面臨著產業轉型升級的巨大壓力，因此在水生態保護和經濟發展的共同約束下，中游地區在環境保護責任和經濟發展利益訴求上與上游地區出現了明顯差異。長江下游地區的經濟強勁發展是在得到中上游地區提供的良好水資源環境卻未能有效承擔合理的水生態補償的情況下實現的，即長江中上游在一定程度上犧牲了自己的經濟發展為下游地區創造出了良好的條件。更由于長久以來形成的行政區劃禁錮、行政體制分割，導致三大區域間仍部分保有各自為政，行業壟斷、地方保護等特征。行政區劃關系高于市場區際關系，過分注重地方行政主體利益，使得各區域資源難以優化配置、協調發展。同時，也正因為地方利益驅使，放松了對環境風險的警惕。數據表明，2013～2018年間，長江經濟帶上游地區突發環境事件次數整體占比從7.84%上升至37.63%;中游地區從4.58%上升至44.09%，表明長江經濟帶中上游地區經濟發展意愿日益強烈，忽視了環境保護，對打造長江流域共同體形成了一定程度的制約。

　　(三)流域水污染治理的法治監管力度不同。

　　流域水環境存在著較為明顯的外部性，符合典型的公共物品特征，尤其對于長江這一橫跨我國東中西三大地區且存在經濟級差特征的大河流域來說，在實施跨流域水環境保護特別容易產生“搭便車”現象從而導致“公地悲劇”局面。長江經濟帶全流域利益整合往往是建立在部分地區利益受讓的前提之上，而當前部分省際之間雖有頻繁交流，也制定了眾多府際協議，但契約協議仍較為松散，缺乏強力的法治約束，也沒有形成有效契約監管，在水環境治理上容易出現各自為陣的情況。現有地方法律法規缺乏協同性，存在銜接不一致情況，而《長江保護法》落地到實施以及地方執行過程中也可能存在一定程度的時滯。特別是各地在產業布局和重大項目實施過程中，由于各地區法治監管力度不同，導致單一地區無法統籌長江流域整體水系的生態環境承載能力。此外，在長江經濟帶上、中、下游推動產業有序轉移過程中，也缺乏統一有效的權威監管部門，由于各地區的自己的監管力度不同，對環境污染的認定、處罰和修復也有一定的差別，難以統一遏制污染物的非法偷排和過度排放。現實情況也表明，水污染排放通常來說并非單純的局域環境污染問題，在很大程度上受到流域擴散、大氣環流和大氣化學作用等自然因素以及產業轉移、工業集聚、結構轉變、交通運輸等經濟因素的共同影響，其在地理空間上呈現出向鄰近地區擴散和轉移的趨勢，從而影響長江經濟帶全流域水污染協同治理。

　　三、長江經濟帶流域水污染區域協同治理政策建議

　　(一)促進經濟活動空間集聚，推進協調發展機制。

　　當前，長江經濟帶已形成“一軸、兩翼、三極、多點”的空間發展格局，經濟集聚正以都市圈和城市群為載體快速提升區域經濟水平。現有研究也表明，經濟集聚對水污染排放存在抑制作用，這種抑制作用主要來源于三方面因素：第一，在集聚區域內，企業能夠形成有效分工與合作以及良好的競爭，利于知識和技術的溢出與吸納。高效的環保技術和管理水平提高了生產效率和改善工藝流程實現降低區域水污染排放的效果。第二，集聚效應穩定了企業交易對象和空間范圍，有效降低了企業經營風險成本，激發企業減排動力。第三，集聚過程加強了產業間上下游的垂直關聯并完善了產業鏈條，中間投入品在循環經濟的作用下實現了水污染排放的減量效果。與此同時，經濟集聚還存在明顯的空間溢出效應且抑制水污染排放的直接效應和間接效應均較為顯著。因此，通過經濟和政策兩種手段加快長江經濟帶三大區域的經濟集聚水平提升，對于緩解區域間經濟級差和平衡區域間利益訴求來說能起到積極作用，而對于推進長江經濟帶全流域水污染協同治理來說也可以起到促進作用。一方面在促進經濟集聚的過程中，可以加快長江經濟帶新型城鎮化建設、加速區域一體化進程、持續優化產業結構、充分利用國內國際雙循環環境，通過培育新經濟、數字經濟等綠色生產和生活方式實現水污染減排效果;另一方面針對長江經濟帶上、中、下游發展極化和發展落差，充分實現經濟集聚，可以構建互補區域經濟布局，發揮長三角一體化的引領作用，增強長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群的協同發展。通過構建長江經濟帶整體綠色發展產業體系來實現跨區域水污染治理協同效應。

　　(二)強化多元主體協商共治，完善水生態產品價值實現和水生態補償機制。

　　實現長江經濟帶流域水污染區域協同治理，關鍵在于構建協商共治機制，通過協同省際政府之間、政府企業之間以及政府、企業、公眾之間的治理行為，從而形成參與、合作、共同擔責的格局。與此同時，需要加大長江流域管理體制的改革力度，實現流域水環境綜合治理。借助自愿性環境協議，推動企業自治，重視社會公眾參與，實現流域決策民主化，從而強化長江經濟帶流域水污染治理的多元主體協商共治。實現長江經濟帶流域水污染區域協同治理，還需要建立水生態產品價值實現機制，將水資源環境變為一種重要的生產要素，使水生態產品融入生產、分配、交換、消費等價值實現的循環鏈條當中。并且通過實施一系列產權制度，明晰生態資產的所有權、收益權、使用權，促進生態產品的價值實現，使之成為推動地區經濟發展新的力量源泉，充分實現長江經濟帶各地區的利益訴求。此外，長江經濟帶上、中、下游地區應著力于從流域水環境系統性保護全局出發，推動區域合作與利益協調，明確省際間的權利邊界，完善重點領域的水生態補償機制。尤其是對于各省際跨域地區的生態補償問題，可以通過定期協商方式明確統一的補償標準、分層分級的補償形式和多元化補償方式，最終形成區域共贏的可持續發展態勢。

　　(三)落實治理法治保障，健全水環境執法監督機制。

　　在《長江保護法》框架下實施全流域水生態環境的聯動治理，在綠色、安全和高質量發展的法理基礎上，促進長江經濟帶流域水環境保護和經濟發展協調共進的規范化、制度化和程序化，通過法律手段從制度層面破除地方政府的行政壁壘，將條塊化制度整合，有效形成長江上、中、下游統一的管理和調度機制，充分保護長江水生態系統。加快提升長江流域水環境執法監督的智慧化水平，不斷完善長江流域水環境信息化監控平臺，大力推進技術創新，充分利用物聯網、大數據、人工智能等技術手段，統籌整合政府、企業、科研院所等信息渠道和數據資源，對流域水環境問題進行分析診斷，實現水環境信息共享、聯合預警和統一行動，為長江流域水污染跨區域協同治理和執法監督提供先進的技術支持。創新和完善長江經濟帶水環境承載力監測評價預警體系，健全跨區域環境執法監督機制，在同步實施區域內差異化和區域間“大保護”水環境治理策略兩種路徑下推動長江經濟帶高質量發展。

　　參考文獻

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　　《長江經濟帶流域水污染區域協同治理研究》來源：《合作經濟與科技》，作者：張帆; 林安妮; 白鴿; 黎文濤