摘要：改革開放以來，在一些經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，由于城市建設(shè)速度加快，導(dǎo)致城市用地緊張，把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入城市建設(shè)用地的范圍，在這些用地上原來的行政村被“卷入”城市，形成現(xiàn)在許多的城中村現(xiàn)象。本文農(nóng)業(yè)經(jīng)濟科學(xué)論文參照深圳城中村改造的成功經(jīng)驗進一步探討“城中村”改造的可實施性。
　　關(guān)鍵詞：“城中村”現(xiàn)象；透視分析；城市化；改造對策
　　一、“城中村”的特征分析
　　城中村是城市化推進過速的產(chǎn)物。隨著城市化進程的加速，城市用地的急劇擴張，越來越多的村莊被納入了城市建設(shè)用地范圍之內(nèi)。在發(fā)展的初期，政府因無力妥善安置村民，不得已預(yù)留一些村民居住和維持生存的空間。這些地塊和以前的村民住宅用地基本保持集體所有制性質(zhì)不變，實行農(nóng)村管理體制，形成了相對封閉的小社會。城中村所在的街道又難以按照城市管理體制實施管理。這種城鄉(xiāng)二元管理體制，實際上使城中村處于“兩不管”的狀態(tài)，造成城中村的規(guī)劃、建設(shè)、管理長期處于混亂無序的狀態(tài)。當(dāng)前，城中村普遍存在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，村內(nèi)建設(shè)混亂，環(huán)境衛(wèi)生惡劣，社會治安復(fù)雜等問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市化進程的推進，影響到城市整體形象功能的發(fā)揮。
　　1、空間形態(tài)和內(nèi)部功能與周圍環(huán)境的劇烈反差：
　　全國快速城市化進程中，一部分地區(qū)由于規(guī)劃跟不上或者沒有按照規(guī)劃及時實施及規(guī)劃管理不嚴(yán)和政策的引導(dǎo)不當(dāng)，在由第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，發(fā)生村鎮(zhèn)用地范圍內(nèi)用地功能混亂的現(xiàn)象。居住、工業(yè)、商業(yè)等用地相互交織，綠化、停車、疏散等公共空間用地幾乎為零，建筑物雜亂無章，建筑密度高達60%—80%。村民建房一般建至3—4層甚至6—7層，容積率超過3.0甚至4.0。日照、采光、衛(wèi)生、通風(fēng)等居住自然條件相當(dāng)惡劣。其次，這些地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重缺乏，道路狹窄一般寬度為6-7米甚至3-4米不等，并且曲折、不成系統(tǒng)，無法滿足居民的使用和停車、消防的基本要求。市政設(shè)施缺乏導(dǎo)致經(jīng)常性內(nèi)澇，尤其北方城市冬季不能及時清掃積雪導(dǎo)致冰雪消融時環(huán)境臟亂差的現(xiàn)象。學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療衛(wèi)生、市政公用設(shè)施、人防等設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量更無從談起。再次，“城中村”是一個充滿矛盾的地域空間，人口構(gòu)成混雜，人群密度大而社會管理薄弱，外來人口較多管理不到位，亂搭亂建、亂堆亂放導(dǎo)致社區(qū)環(huán)境臟亂差，社會治安問題較為突出，人口組成包括本地村民、城市人口及外來流動人口。這些不同地域、社會地位、心理價值、籍貫、語言的群體在此匯集產(chǎn)生了文化上的沖突和融合。
　　2、用地、人口的性質(zhì)和規(guī)模難以界定：
　　首先，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中對這類用地的性質(zhì)一般歸為E6類用地（村鎮(zhèn)建設(shè)用地），但其又處在和城市用地交錯位置，用地功能難以用城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)進行界定。其次，居住在這些地區(qū)的村民既能享受到城市居民所能得到的一切公共服務(wù)設(shè)施，又能享有國家賦予農(nóng)民的特權(quán)，占地建房和計劃生育方面的特殊政策。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來的農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口之間的差距在這里蕩然無存。城市總體規(guī)劃中計算城市人口時又難以分類，難以統(tǒng)計；另外，這些地區(qū)具有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢和低廉的建設(shè)成本，使出租屋（村民自建房），生意異常火爆。同時，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)達和出租屋帶來的大量流動人口也使得這里人口構(gòu)成復(fù)雜，相應(yīng)的帶來了諸多的社會問題。
　　3、行政體制和管理機制上的混淆和疏漏。
　　首先，在農(nóng)村行政體制上村集體一把手說了算，很多鄉(xiāng)村干部不懂規(guī)劃，不知道盲目建設(shè)是違法的，會帶來嚴(yán)重后果，相反還認(rèn)為是做了好事。有的甚至將村集體土地出租、買賣，給國家和集體利益造成了重大的損失。其次，村民很少有人過問村集體利益及資產(chǎn)，村里很少或者不召開村民代表大會，管理上存在很大漏洞。在農(nóng)村城市化發(fā)展的今天使得“城中村”的管理建設(shè)顯現(xiàn)出了諸多問題。
　　二、“城市里的鄉(xiāng)村”的負(fù)面影響
　　1、土地資源的浪費
　　“城中村”的土地資源由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)和管理，造成土地的占有率高，利用率低，產(chǎn)出率更低，形成不了開發(fā)的規(guī)模效益，破壞了城市土地利用的整體性，造成城市土地資源的嚴(yán)重浪費，“城中村”所具有的優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢和低廉的價格使這些地區(qū)不規(guī)范的房地產(chǎn)“二級市場”特別活躍。一方面，對城市規(guī)范化的房地產(chǎn)市場形成了不公平競爭；另一方面，使本應(yīng)屬于城市房屋、土地使用的交易收益流入個人或某些單位的囊中，房屋、土地收益流失。
　　2、從社會、文化發(fā)展上的種種弊病
　　社會發(fā)展要求“改善醫(yī)療、重視教育、增加就業(yè)、提高人口素質(zhì)等”，由于“城中村”內(nèi)的村民和外來的暫住人口由于歷史的原因普遍文化素質(zhì)不高，再加上改革開放以后富裕的物質(zhì)生活，容易滋生游手好閑、惟錢獨尊的價值觀念，缺乏在文化和專業(yè)知識技能上提高的動力。如果不及時進行更新改造，將引發(fā)諸多社會問題，使整個社區(qū)的生活質(zhì)量下降和惡化，導(dǎo)致穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)趨向于動蕩。
　　3、從政策方面分析
　　“城中村”這種獨特的發(fā)展模式，使得普通的城市居民很難去理解和關(guān)心這些地區(qū)的村民，而村民本身也缺乏參與城市生活的追求，從而形成公眾參與的盲區(qū)。
　　由于“城中村”涉及“三農(nóng)”中許多深層次的問題，現(xiàn)在城市規(guī)劃管理部門對“城中村”的存在和發(fā)展還缺乏系統(tǒng)的研究，無法形成一個明確的政策，這和城市這幾年新區(qū)建設(shè)量太大，政府無暇顧及這些地區(qū)的發(fā)展有關(guān)。
　　三、“城中村”改造的新嘗試
　　1、本地區(qū)“城中村”問題影響
　　改革開放使我市的城市建設(shè)突飛猛進，并迅速朝著現(xiàn)代化的方向發(fā)展。城市化及城市的發(fā)展，村改居政策的實施使“城中村”村民變成城市居民，邁出了縮小與“城市人”身份差距的第一步。但是，由于這些“城市單元”仍然實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村管理體制，成為“城市里的村莊”。由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，村民紛紛在彈丸之地隨意建設(shè)、加層、搭接出租房，建了不少“握手樓”、“貼面樓”、“連體樓”，致使基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)不了人口密度增大的要求，出現(xiàn)了消防隱患無法消除，疏散通道、水、電、下水管道和地基等難以承受的問題。同時，居住人口密集造成的環(huán)境衛(wèi)生惡劣、社會治安混亂等現(xiàn)象成為城市管理的死角。所有的這些問題，嚴(yán)重地影響到我市城市綜合競爭力的提升、城市功能的發(fā)揮、旅游城市形象的樹立和城市現(xiàn)代化的推進。改造“城中村”，是實現(xiàn)農(nóng)村城市化、推進城市現(xiàn)代化的需要，是社會發(fā)展的要求，勢在必行。
　　2、深圳“城中村”改造經(jīng)驗
　　以深圳為例，近幾年在政府對“城中村”改造的支持下，村干部群眾，依靠自己的力量，在改造“城中村”的試點中取得了明顯的成效。
　　“城中村”改造涉及戶籍制度、土地利用制度、財政體制、投融資體制等多方面的問題。面對問題，地方政府鼎力支持村股份公司實行“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”，堅持“自行改造、整體重建”。村股份公司在上級的支持下創(chuàng)造了靈活的融資機制。由股份公司擔(dān)保、銀行貸款、政府貼息，在建戶出資，工程竣工后，銀行把貸款轉(zhuǎn)成樓宇按揭貸款，各戶按揭年限三到十年不等。由于領(lǐng)導(dǎo)高度重視，村干部群眾擰成一股繩，使工程提前六七個月竣工。新住宅區(qū)的設(shè)計和建筑，體現(xiàn)了當(dāng)?shù)靥厣�和城市文化的品位。�?guī)劃全面考慮市政設(shè)施配套，道路、幼兒園、青少年活動中心、老年娛樂室、圖書館、健身房等，“城中村”改造取得了成功。
　　深圳“城中村”改造之所以成功，一是政府掌握了管理社會的主動權(quán)，土地資源得以有效整合。政府的管理工作由被動變主動，管理成本有所降低。在新住宅區(qū)內(nèi)，制定了居民規(guī)范準(zhǔn)則、外來人員入住規(guī)定等等，出租屋也納入了社會化的規(guī)范管理，良好的內(nèi)外環(huán)境吸引了更多的“打工族”入住。這種管理是由過去的“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，使社區(qū)管理走上了良性循環(huán)的軌道。同時，把村民原有的宅基地、村集體土地變?yōu)閲�有土地，使地價升值；政府通過合理調(diào)整住宅和商業(yè)用地，合理規(guī)劃布局和公共配套設(shè)施，使居民的住房面積、居住環(huán)境都大為改善。二是村民向居民轉(zhuǎn)變。在改造過程中，事事都與干部群眾商量，征得同意后才定案實施。不僅增強了干部群眾的民主法制觀念，還加強了基層民主法制建設(shè)。在管理體制改革方面，由過去的村委會變成了居委會。城中村被改造為現(xiàn)代城市社區(qū)，人們從物質(zhì)生活到行為方式和思想觀念，逐步與城市人融為一體，生活水平和質(zhì)量都大為提高，從而加快了城市化步伐。
　　“城中村”是城市發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象，改造“城中村”是城市化進程中必須破解的一道難題。深圳城中村改造的實踐，為“城中村”改造提供了寶貴的經(jīng)驗。
　　四、“城中村”合理城市化對策
　　1、“城中村”改造，必須以思想觀念更新為前提。
　　要在大范圍內(nèi)進行“城中村”改造，必須大膽解放思想，不斷更新觀念。各地“城中村”的狀況不同，干部群眾的思想水平、物質(zhì)基礎(chǔ)不一樣，解放思想、更新觀念的任務(wù)各有側(cè)重。政府要重點圍繞加快建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制和機制，強化市場經(jīng)濟觀念和城市經(jīng)營理念，在改進工作作風(fēng)、加強服務(wù)上下功夫。“城中村”的干部群眾，要富而思進，加快城市化步伐，樹立向現(xiàn)代城市人轉(zhuǎn)變的觀念。
　　2、“城中村”改造，必須遵循科學(xué)規(guī)劃、為城市發(fā)展留下空間的原則。
　　總結(jié)其他城市“城中村”改造規(guī)劃的經(jīng)驗，重要的是規(guī)劃要有前瞻性和科學(xué)性，做到一二十年都不落后，以適應(yīng)城市發(fā)展的需要。規(guī)劃要與城市化水平相適應(yīng)，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)地完善市政公用設(shè)施，完善環(huán)境規(guī)劃和空間設(shè)計，特別要注意保護國土資源和防止環(huán)境污染。建成完善的、相對獨立的、體現(xiàn)出地區(qū)和民俗特色的新型旅游城市和城市文明社區(qū)。
　　3、“城中村”改造，必須以推動經(jīng)濟和社會發(fā)展為出發(fā)點。
　　改造是否推動經(jīng)濟和社會發(fā)展是衡量“城中村”改造成功與否的一條根本標(biāo)準(zhǔn)。從充分挖掘土地利用的潛力，改善居住環(huán)境，提高人的整體素質(zhì)著眼，提升無形資產(chǎn)和有形資產(chǎn)的價值，以獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益。改造后的住宅區(qū)，應(yīng)能達到房屋面積增加，居住環(huán)境優(yōu)美，服務(wù)功能齊全的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能獲得良好的市場效應(yīng)。
　　4、“城中村”改造，政府必須始終堅持依靠村民自己搞改造的原則。
　　“城中村”改造，觸及到群眾的既得利益。要從實際出發(fā)，在不損害國家利益、集體利益的前提下，給群眾一些政策性的補償和一定的資金扶持，使群眾得到實實在在的好處。制定符合實際的補償政策。即：在建期的貸款利息由各區(qū)財政全額補貼；區(qū)政府撥出部分啟動資金，作為基建前期市政配套建設(shè)補助費；妥善安置村民過渡房，合理補貼村民拆遷損失費；分別情況，給予面積補償；原村集體在舊村改造范圍內(nèi)的留用地、工業(yè)用地，同樣與住宅用地一樣免交有關(guān)費用，并納入統(tǒng)一規(guī)劃、改造，土地升值的收益由村集體、舊村居民共同享有。在正確制定和運用政策的同時，充分發(fā)揮“城中村”黨組織、群眾自治組織、股份經(jīng)濟組織的作用，號召干部、黨員起模范表率作用，調(diào)動群眾參與舊村改造的積極性。
　　5、“城中村”改造，必須實行政府調(diào)控與市場運作相結(jié)合。
　　“城中村”改造是是城市化進程中的一件大事、難事。這其中既有做群眾思想工作的難度，又有實行政策補償?shù)碾y度，還有成本投入的難度。如何破解這一道道難題？深圳城中村的改造經(jīng)驗是把政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)結(jié)合起來運作。比如，改造一個“城中村”需要龐大的資金，這一大筆錢從哪里來？單靠某一方面的投入是不夠的，必須多元化融資。除了群眾集資一部分、銀行貸款一部分、財政情況好的補助一部分以外，要用優(yōu)惠政策激起投資者的投資興趣，以此吸收大量的民間資本，從根本上解決建房資金缺口的困難。又如，建房質(zhì)量的好壞，與房產(chǎn)開發(fā)商的綜合素質(zhì)直接相關(guān)，只有靠市場規(guī)則公平運作，在公平、公正、公開招標(biāo)中競爭，杜絕“寫條子、拉關(guān)系、用物質(zhì)打通”等歪門邪道，才能把一些開發(fā)商中的佼佼者挑選出來，保證高質(zhì)量完成“城中村”改造的任務(wù)。再如，通過舊城改造新建的住宅，面積增加了，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)高了，居住環(huán)境改善了，要按增值的市價租賃出去，也要善于通過市場來運作，才能收到好的經(jīng)濟效益。因此，只有把“看得見”的手和“看不見”的手結(jié)合起來運作，才能闖出一條“城中村”改造的成功之路。
　　6、“城中村”改造，還必須與加強城市社區(qū)建設(shè)和村民就業(yè)相結(jié)合。
　　首先，接納“城中村”市民的城市社區(qū)，要全面推行勞動預(yù)備制度，各區(qū)勞動就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)為“城中村”居民進行專門培訓(xùn)。培訓(xùn)措施有聯(lián)合辦學(xué)、短期技能培訓(xùn)等。就業(yè)措施有獎勵自主擇業(yè)、進行創(chuàng)業(yè)資助、社區(qū)招工等。政府還需充分利用市、區(qū)、街道、社區(qū)居委會四級勞動就業(yè)網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)轉(zhuǎn)非居民提供推薦就業(yè)服務(wù)。使“城中村”居民就業(yè)納入社會再就業(yè)工程，為“城中村”居民改變以前的靠集體分紅和出租房屋的謀生方式提供了機遇。實現(xiàn)謀生方式的職業(yè)化，是“城中村”居民從農(nóng)村村民轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代意義上的城市居民的最重要的標(biāo)志。其次，要針對農(nóng)民變市民這類人群的特點，最大限度地發(fā)揮社區(qū)管理和服務(wù)的功能。要進一步明確工作方向、對象、職責(zé)、方式、作用，把社區(qū)辦成新型市民之家。社區(qū)要以居委會為核心，圍繞居民群體“求安、求樂、求知、求富”的心理和要求，采用大眾喜聞樂見的有效形式，開展各種有益的群眾性的活動。把“知識技能推廣、防火防盜安全措施、優(yōu)生優(yōu)育政策、健康向上的文化娛樂形式”等寓于各種活動之中。潛移默化地進入市民頭腦，落實到創(chuàng)新實踐中去。要通過社區(qū)優(yōu)質(zhì)服務(wù)、優(yōu)良管理，全面提升新型市民的整體素質(zhì)，把城市提升到一個更新、更高的層次，使城市的經(jīng)濟建設(shè)、社會穩(wěn)定得到更快更好的發(fā)展。
　　參考文獻
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