摘要：隨著濱海新區的開發開放，近年來天津市因實施建設而征收集體土地的量在逐年加大，為保障被征地農民合法權益，研究解決一些項目批后補償費用落實難的問題，探討通過在項目用地審批前預存征地補償費用，進一步規范和加強征地管理。
　　關鍵詞：征地管理，預存，征地補償費
　　
　　2006年6月國務院批復《天津濱海新區綜合配套試驗改革方案》，確立了天津濱海新區作為中國經濟第三增長極的地位。隨著濱海新區開發開放納入國家發展戰略，天津市迎來了前所未有的發展機遇，經濟發展進入上升期。2005年至2009年，全社會固定資產投資增幅始終保持在20%以上。特別是2009年，全市固定資產投資增勢強勁，固定資產投資突破5000億元，同比增長47.1%，為近18年來最快增速。見圖4-1
　　
　　圖22005年-2009年天津市固定資產投資增長趨勢圖
　　資料來源：天津市人民政府網站
　　在經濟發展的同時，天津市的人口規模也穩步擴大。在外來人口作用下，2009年末全市常住人口1228.16萬人，比上年末增加52.16萬人。其中外來人口265.99萬人，增加41.99萬人，占全市常住人口的比重為21.7%，提高2.7個百分點。
　　土地是經濟發展和人口增長的載體。根據《天津市城市總體規劃（2005-2020）》，到規劃期末2020年全市城鎮建設用地規模達到1450平方公里，規劃期內需要新增城鎮建設用地389平方公里，相當于平均每年新增建設用地2600公頃，土地資源需求旺盛，征地任務量巨大。規劃期的前五年2006年-2010年，全市年均征地面積在6000公頃以上，年均發生征地補償費在50億元以上。
　　一、目前天津市征地制度建設概況
　　天津市一直十分重視征地工作，將征地工作視為統籌城鄉協調發展的抓手之一，在征地制度建設方面做了很多有益的嘗試，形成了一套比較完備的制度體系。
　　近年來，天津市在征地管理工作上取得了較大的發展。在健全征地機構方面，2007年征地事務職能與土地儲備職能分離，成立了市級征地事務機構，隨后陸續成立了區縣一級的征地事務機構，為開展征地工作提供了人員保障。在規范征地程序方面，2007年市國土房管局出臺《天津市征收土地工作程序》，2008年進行了修訂。為實現土地審批與出讓無縫對接，同年發文進一步明確農用地轉用土地征收和出讓程序。在補償安置標準方面，2007年4月8日天津市在全國率先實行了征地區片綜合地價。2008年市國土房管局會同市物價局制定了《天津市征收土地地上附著物和青苗補償標準》。此外早在2004年市政府轉發《天津市被征地農民社會保障試行辦法》，為被征地農民社會保障安置方式奠定基礎。上述三文件共同構成天津市實施征地補償安置工作的制度體系。
　　除上述三個主要方面外，天津市在征地領域的改革創新包括：實行土地征收轉用網上審批，提高審批效率；制定天津市集約節約用地控制標準，提高土地利用效率；根據國務院關于濱海新區綜合配套試驗改革的批復，探索并推廣征轉分離的土地管理模式，一方面提前落實農民的補償安置工作，一方面實現地等項目，提高土地保發展促增長的能力。
　　盡管國家在一九九九年開始頒布實施現行的《土地管理法》中就對政府統一征地做出了規定，但是由于復雜的歷史原因和現實原因，天津市長期以來多頭征地的問題一直十分突出。這些原因包括建設單位和農民習慣舊的直接談判的征地方式、國土部門成立較晚且初期人力不足、征地事務機構長期與土地儲備機構及土地整理機構聯合辦公等。因此在實際執行中，區縣政府往往按照項目類型，分別委派園區管委會、建交委、水利等部門實施征地，有的仍由建設單位自行實施。由于這些部門和單位對征地的標準、程序和政策不了解，直接與被征地鎮村協商價格、簽訂協議，違反了土地管理相關法律法規，極易引發各種矛盾。這其中征地補償是征地問題的焦點。由于大部分補償資金不通過國土部門，不但其補償標準擾亂了整體市場秩序，而且監管缺失，無法保證資金及時、足額撥付到位，容易形成拖欠、截留、挪用征地補償費的問題。
　　二、征地補償費預存制度的產生和發展
　　為制止亂占濫用土地，防止突擊批地，抑制一些行業、地區固定資產投資過快增長，按照國務院辦公廳《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》（國辦發明電〔2004〕20號）要求，2004年國土資源部等七部委，結合開發區清理行動，繼續在全國范圍內深入開展土地市場治理整頓行動。行動清理出拖欠、截留、挪用征地補償費175.46億元，協調處理一大批由于征地補償標準、征地工作程序問題引發的矛盾。針對治理整頓中暴露出來的問題，國務院要求國土資源部門必須采取有效措施，加強征地實施過程監管，規范征地行為。
　　在全國范圍內第一個提出征地補償費預存制度的地區是遼寧省。2004年8月遼寧省人民政府下發《關于做好征地補償安置工作切實維護農民合法權益的通知》（遼政發〔2004〕27號），提出“各市縣在申請征地前，必須落實征地資金，將不低于總額50%的征地補償安置費用存入國土資源部門或征地機構設立的征地資金專戶。”這是征地補償費預存制度的發端和雛形，以后各地建立的相關制度都是在此基礎上發展完善的。此后，廣東、貴州、海南、江蘇、安徽等省先后對征地補償費預存制度進行了不同程度的探索，并以省政府或省國土資源廳文件的形式下發，建立了征地補償費預存制度。
　　2010年6月26日，國土資源部下發《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96號），第一次在全國性文件中提出征地補償費預存制度，具體規定是第一條第二款：“探索完善征地補償款預存制度。為防止拖欠征地補償款，確保補償費用及時足額到位，各地應探索和完善征地補償款預存制度。在市縣組織用地報批時，根據征地規模與補償標準，測算征地補償費用，由申請用地單位提前繳納預存征地補償款；對于城市建設用地和以出讓方式供地的單獨選址建設項目用地，由當地政府預存征地補償款。用地經依法批準后，根據批準情況對預存的征地補償款及時核算，多退少補。
　　三、在天津市實行征地資金預存制度的必要性
　　結合目前具體的工作，我們認為現在天津市實行征地補償費預存制度的必要性主要體現在以下三個方面：
　　（1）貫徹落實國家方針政策，維護被征地農民權益的需要
　　國務院辦公廳在《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》（國辦發明電〔2010〕15號）中要求：“嚴格執行農村征地程序，做好征地補償工作。征收集體土地，必須在政府的統一組織和領導下依法規范有序開展，不得強行實施征地。要嚴格執行省、自治區、直轄市人民政府公布實施的征地補償標準。要加強對征地實施過程的監管，確保征地補償費用及時足額支付到位，防止出現拖欠、截留、挪用等問題。”國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96號）也明確要求：全面實行征地區片綜合地價，確保補償費用落實到位；規范征地程序，提高征地工作透明度；國土資源部門在政府統一組織領導下，依法規范有序開展征地工作。該文件明確提出了探索完善征地補償款預存制度的要求。因此，規范征地工作，實施統一征地和征地補償費預存制度是貫徹落實國家方針政策，維護被征地農民權益的需要。
　　（2）保障經濟社會發展，做好重點項目用地服務的需要
　　近年來，天津市經濟社會發展進一步加速，重大基礎設施和工業項目集中開工建設，用地需求壓力較大。重點項目征地工作中一些不規范行為影響了用地保障工作。如有的區縣與被征地村協商征地補償標準隨意性大，造成同一項目的不同部位補償標準懸殊，引起農民不滿；有的將征地工作與其他無關事項打包簽定協議，由于打包事項沒有解決，影響項目征地報批和開工建設；還有部分項目不按規定支付征地補償費，造成群眾上訪，導致征地工作被動。為保障天津市經濟社會發展，做好重點項目用地服務工作，有必要進一步規范征地行為，實施統一征地和征地補償費用預存制度。
　　（3）減少違法用地數量，提高國土資源管理水平的需要
　　部分區縣政府在建設單位需要用地時，委托相關行業主管部門實施征地。這些部門對征地政策不了解，與被征地村商定征地價格后簽定協議，直接將費用撥付給被征地村和農民，沒有按照規定履行告知、確認、聽證、審批、公示等法定程序，也沒有將社保費用打入社保專戶，就開始拆遷、施工，形成事實上的違法用地。在國土資源部門后期補辦征地手續時，由于社保費用沒有落實，或者被征地農民拒絕履行征地程序等原因，導致項目用地無法正常依法批準，增加了全市違法用地數量。2008年，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合下發《違反土地管理規定行為處分辦法》（第15號令），對違法用地數量較多的地方政府進行問責。規范征地管理，實施統一征地和征地補償費用預存制度，有利于減少違法用地數量，提高依法用地、依法管地水平。
　　四、在天津市實行征地資金預存制度的可行性分析
　　天津市實行征地補償費預存制度已經具備的基礎條件如下：
　　（1）征地補償標準有法可依
　　2007年公布《天津市征地區片綜合地價標準》，近期即將完成修訂；2008年公布《天津市征收土地地上附著物和青苗補償標準》。這兩個標準保證征地補償費測算結果科學合理，按此預交的補償費能夠滿足補償安置要求。
　　（2）征地事務機構隊伍壯大
　　2007年成立市征地事務機構-天津市開墾征地事務中心，2008年成立全市12個涉農區縣國土資源分局的征地事務機構。經過三年的發展，兩級征地事務機構的實戰經驗不斷豐富，人員素質不斷提高，干事力量不斷增強，有能力、有思路、有信心完成補償費收付管理和征地組織實施等一系列工作。
　　（3）區縣實踐基礎比較廣泛
　　區縣國土資源部門自發實行征地補償費預存制度比較普遍。12個涉農區縣中有9個曾采取過類似措施，占到75%。絕大多數區縣國土資源分局在調查中表示支持建立征地補償費預存制度，呼聲很高。
　　（4）社保資金預存制度施行
　　2010年11月，市人力資源和社會保障局、市財政局、市國土房管局聯合下發《關于規范被征地農民養老保險預存費的通知》（津人社局發〔2010〕58號），開始實行被征地農民社會保障費用預存制度。該制度與征地補償費預存制度具有很多相似之處，可以彼此借鑒。
　　綜上所述，在天津市實行征地補償費預存是必要而且是可行的，它針對當前存在征地補償渠道不規范的情況，不能從制度上保證補償費按時足額到位，導致出現補償費按時足額到位，直接引發一系列不穩定社會因素的問題，將征地補償費的落實情況納入建設用地審批內容中，并由國土資源管理部門對資金收付進行統一監管，既加強征地管理工作的力度，進一步規范征地工作秩序，又實現征地資金陽光運轉，切實保護了被征地農民的合法權益。
　　
　　
　　參考文獻：
　　㈠國務院辦公廳《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》（國辦發明電〔2010〕15號）
　　㈡國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96號）
　　㈢天津市人力資源和社會保障局、天津市財政局、天津市國土資源和房屋管理局《關于規范被征地農民養老保險預存費的通知》（津人社局發〔2010〕58號）
　　㈣遼寧省國土資源廳《關于改進征地補償費用預存制度的通知》（遼國土資發〔2009〕181號）
　　㈤廣東省國土資源廳《關于試行征地補償款預存制度的通知》（粵國土資發〔2005〕153號）
　　㈥江蘇省國土資源廳《關于實行預存征地補償款制度的通知》（蘇國土資發〔2007〕175號）