摘要：改革開放以來，佛山市農村體制改革已取得了巨大成就。作者在對佛山市農村基層組織架構改革歷程及現行制度進行分析的基礎上，對未來農村公共政策提出了若干建議。

　　關鍵詞： 佛山,農村制度,改革

　　改革開放以來，佛山市農村體制改革不斷推進，大膽創新，雖然城鄉二元結構依然存在，但城鄉制度障礙不斷消除，城鄉一體趨勢日趨明顯。

　　一、佛山市農村基層組織架構改革歷程

　　佛山農村的城市化是在不斷動搖和突破“城鄉分治”體制中推進的，具有制度變遷的深刻意義。從歷史發展演進看，改革開放以來，佛山的基層組織架構改革大致可以分為以下幾個階段：

　　1、改革開放初期的“人民公社模式”

　　1980年代中期以前，佛山的農村政治格局是人民公社模式，即“三級所有、隊為基礎”。這種模式以行政手段指揮生產、以經濟組織形式代替政權組織形式，它的最大特點是“黨政不分、政企合一”。

　　2、1980年代開始的“鄉政村治模式”

　　我國的農村改革是從經濟體制開始的，即從實行土地聯產承包責任制開始的，經濟體制的這一變化要求找到一種新的政治模式來替代。1982年新憲法規定“鄉(鎮)設立人民代表大會和人民政府”、“城市和農村按居民住居地設立的居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織”;1983年，全國人大常委會發布了《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，我國開始恢復鄉鎮政權建制;1987年通過《村民委員會組織法》，佛山農村基層普遍建立了村民委員會。“鄉政村治”的新的政治模式替代了人民公社“公社、大隊、生產隊”三級管理的模式。

　　3、1990年代開始的“股份合作模式”

　　佛山市推行農村社區股份合作制始于1993年，其改革核心是將農村集體經濟股份化，并將股權固化到戶，即將股權一次性固化到家庭，以戶為單位進行管理，股權實行長久不變。這既有效地維護農村居民利益，又有效地解決農村股權利益糾紛，維護農村和諧穩定，為農村發展創造良好的社會環境。在佛山，以土地入股組建股份合作組織成為土地流轉形式的藍本。目前佛山全市除了高明區外的四區全部已經完成農村股份合作制改革，已建立的農村股份合作經濟組織達到2957個，設置股權750萬份，其中土地股份數609萬份，入股土地面積102萬畝，土地入股面積占土地流轉面積的97.73%。

　　4、新世紀開始的“城市化改革模式”

　　2004年7月1日，佛山戶籍管理制度終結以往的城鄉分割“二元化”模式，實現全市戶籍統一政策、統一管理、統一戶口性質、統一準入標準的“一元化”模式，取消原有的“農業戶口”、“非農業戶口”、“自理口糧戶口”等戶口類別，統一登記為“佛山市居民戶口”。同時積極推進城鄉區劃調整，有計劃地實施“并鎮”、“并村”、“并校”和“鎮改街”、“村改居”，調整和重構城鎮布局。有計劃地撤并面積45平方公里、人口4萬人以下的建制鎮，撤并面積小于1平方公里、居民300戶以下的村。2006年以前，納入兩個百萬人口、五個三十至五十萬人口城市組團規劃范圍的建制鎮逐步改設為街道，村委會改設為社區居委會。納入中心鎮規劃范圍的村委會也要改設為社區居委會。

　　二、 佛山市農村現行制度分析

　　佛山在原來“50條”的基礎上，出臺了首批9個配套文件，這些文件包括三個方面：一是制度改革配套，如戶籍以及依附在戶籍上的計生、征地等;二是社會保障，如就業、養老、醫療、社會救助;三是農業產業化。“以人為本，讓利于民”，讓農民真正享受改革開放成果，實現身份、觀念、體制上的系列轉變，最后實現“同城生活、同等待遇”，在佛山城市化進程中形成城鄉協調發展的一元格局。

　　1、統一城鄉戶籍管理

　　從2004年7月1日起，將佛山市“農業戶口”、“非農業戶口”、“自理口糧戶口”統一登記為“佛山市居民戶口”，并實現市內居民戶口網上自動遷移，打破了城鄉“二元”戶籍管理"壁壘"，實現了城鄉戶籍“一元化”管理模式，消除了城鄉居民享受平等待遇的體制性障礙，保障了“同城生活、同城便利”的發展目標。

　　2、統一城鄉規劃

　　按照建設組團式現代化大城市的要求，樹立大規劃理念，將農村建設發展納入城市發展總體規劃，將城鎮規劃延伸到農村，實行城鄉一體化規劃。

　　3、統一城鄉低保標準

　　從2007年1月起，佛山以區為單位，統一了城鄉居民最低生活保障補助標準。目前禪城區、南海區、順德區低保標準為每人每月350元，三水區、高明區每人每月310元。

　　4、統一城鄉居民基本醫療保險

　　2007年6月，按照“覆蓋城鄉，應保盡保”的原則，將參加農村居民基本醫療保險制度的人員以及未納入城鎮職工基本醫療保險制度范圍的人員全部納入"居民基本醫療保險制度"。2008年7月1日起，實行居民門診基本醫療保險制度，將門診基本醫療費用納入保險范圍。

　　5、統一城鄉勞動力管理。

　　全市建立統一開放、競爭有序的城鄉一體化勞動力培訓就業機制，健全完善市、區、鎮(街道)三級勞動保障管理服務機構和市、區、鎮(街道)、村(居)委會四級城鄉一體化的勞動力市場信息服務網絡、城鄉一體化的培訓服務平臺，從機構、政策、培訓、勞務信息多方面為失業農民提供就業保障。

　　6、統一城鄉義務教育。

　　基本實現了以區為主的城鄉一體化教育體制，并按照“全市統一規劃，城鄉同步實施”的原則，從2006年秋季起，全面實現了12年城鄉免費義務教育。

　　7、統一城鄉公共基礎設施。

　　加大城鄉公共基礎設施建設力度，農村通電、電視、電話通信、郵政等網絡覆蓋率均達到100%，自來水普及率96.91%，村道路硬化率99.79%。

　　三、 佛山市農村公共政策建議

　　1、土地政策建議

　　(1)加強農村土地承包和流轉法律法規及政策的宣傳，切實轉變農民的思想認識。

　　(2)規范各種土地流轉形式的操作辦法和程序，使農戶間發生的土地使用權轉出、轉入合法化。

　　(3)建立農村土地承包經營權流轉中介服務機構。

　　(4)搞好農地分等定級和價格評估工作。

　　(5)培育農村土地金融市場，暢通土地承包經營權流轉融資渠道。

　　2、戶籍管理政策建議

　　(1)進一步統一思想，充分認識戶籍制度改革對促進經濟發展和構建和諧社會的戰略意義。

　　(2)加緊制定適合社會主義市場經濟體制的戶籍法律法規，將戶籍制度改革納入法制化軌道。

　　(3)逐步剝離附加于戶籍制度之上的各項社會管理政策。

　　(4)增加投入，建立健全戶籍管理網絡，提高人口戶籍管理的科學化水平。

　　3、住房政策建議

　　(1)搭建農民房屋和宅基地變現平臺，通過盤活農民沉淀資產，實現農民房屋和宅基地的變現，增強進入城鎮農民自我解決城鎮住房的能力。

　　(2)制訂鼓勵農民退出農村房屋和宅基地的優惠政策，如到城鎮可享受經濟適用房政策等，促進農民在城鎮有穩定收入來源后，流轉其農村房屋及宅基地，提高農民離土離鄉進入城鎮的積極性。

　　(3)鼓勵農民“持股進城”。一方面對條件具備的區(市)縣可通過建立土地承包經營權流轉市場，支持農民采取轉包、出租、轉讓等方式流轉土地承包經營權;另一方面加快村級綜合改革，通過對集體經濟組織股份制改造，大力發展土地股份合作社、股份制公司等新型集體經濟組織，實現農民“持股進城”。

　　4、公共服務政策建議

　　公共服務政策最重要的目的在于公共服務的均等化，但是在城鄉公共服務均等化之時，碰到的最大問題是公共服務籌資機制。因此解決公共服務的籌資問題，是公共服務政策的首要任務。

　　(1)三級財政項目聯系關聯化。佛山可依托舉辦具有影響力的重大項目活動，通過產業關聯，帶動公共服務體系建設。另外，從長期來看，如果國家適當放開，佛山市可以探索發行地方政府債券，或針對某項具體建設項目發行地方政府債券。

　　(2)金融運作，服務資產交易化。探索成立村鎮銀行，服務中小企業，服務三農，服務創業。

　　(3)社會參與，公益基金專業化。佛山市應該建立靈活的籌資機制，應當充分吸納社會資金，投入到城鄉基本公共服務體系建設中來。

　　(4)繼續加速發展經濟，增加財政收入。佛山政府應該通過深化改革，積極調整經濟結構，提高第三產業的比重，轉變經濟發展方式，促進經濟的科學、持續、協調發展，做大財政蛋糕，不斷增強公共服務供給能力，爭取實現較高水平的公共服務供給能力。

　　(5)規范市以下政府財政轉移支付制度。佛山五個區經濟發展水平參差不齊，財政收入差距較大，財政支出責任與財政收入能力之間存在一定的差異，因此所提供的公共服務也存在不小差距。因此需要建立和完善配套合理、規范的一般轉移支付和專項轉移支付制度，解決支出責任與收入能力之間不均衡的問題。

　　5、社會保障政策建議

　　需要認真貫徹落實《國務院關于解決農民工問題的若干意見》提出的“堅持分類指導、穩步推進，優先解決工傷保險和大病醫療保障問題，逐步解決養老保險問題”的若干原則.針對農民工流動性大的特點，為他們“量身訂做”的社會保障制度。在現有基礎上，政府應加大政策落實力度，根據實際情況建立起覆蓋農村剩余勞動力在內的城市醫療、勞動保障體系，解決農民工子女上學難問題，為其創造一個公平、合理、平等的就業環境，為農民離土離鄉進入城鎮就業創造有利環境。同時根據進城農民的需求和特點，按照分類指導、穩步推進原則，在優先解決進城農民急需的基本社會保障的基礎上，逐步建立和完善城鄉一體的社會保障體系。

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