摘要：本文從我國土地征收制度入手，結合土地征收實踐，剖析土地征收中失地農民權益缺失的制度性缺陷和隱含的深層次原因，進而提出了解決我國失地農民權益保障問題的思路與對策，改革我國現行土地征收制度，并健全失地農民社會保障制度。

　　關鍵詞:土地征收制度,失地,農民權益

　　一、 失地農民權益確實的表現

　　在我國城鄉二元體制下，對農民而言，土地不僅承擔著生產與生活功能，還承擔著社會保障功能。我國現行農村集體土地所有制是一種產權分離的土地制度，其所有權屬于集體，農民對土地有限的使用權。。但現實中，隨著土地被征收，附帶在土地上的權益不斷地流失，失地農民生活面臨嚴重危機。

　　(二)農民權益不平等

　　農民所有的土地承包經營是法律所保護一項重要的財產權，在市場經濟條件下，農民理應是市場主體，有擁有征收權的政府應處于同等的地位，在土地征收中有知情權、還價權等，然而，整個土地征收過程完全掌控在政府手中，失地農民的主體權地位被剝奪，包括知情權、參與權、申訴權也監控權等的民主權益受到嚴重傷害。

　　(三)社會保障權益不充分

　　目前的征地補償方式普遍采用的是“買斷式”一次性的貨幣補償，缺乏相應的社會保障措施。這導致要相當多的失地農民淪為“三無”人員，面臨著無路可走、無地生存的困境，是社會不穩定的因素。

　　(一)土地征收法律法規不完善

　　土地征收是國家獲得非農建設用地主要甚至是唯一的手段，并初步形成了以《憲法》為基礎、以《土地管理法》以及相關條例為中心的土地征收制度法律體系。但土地征收的相關規定和條款，只散見于各個單行的法律文件中，且有些法律、法規與政策之間缺乏一致性，缺乏法律執行的可操作性，留給行政機關很大的自由裁量權，客觀上形成行政機關征收權的無限制濫用，難以保障失地農民的合法權益。

　　(二)公共利益界定模糊

　　土地征收是典型的公權行為，國家出于公共利益的需要，在一定范圍內征收農民集體所有的土地是完全合理的、應該的。但是，公共利益這一概念具有高度的抽象性和不確定性。

　　(三)土地征收補償偏低且補償機制不完善

　　1.土地征收補償標準偏低

　　我國現行土地征收補償是以被征土地原有用途為標準給予補償的，這種補償理論傾向于恩惠說，采用不完全性補償。從公平與發展的角度來看，這種補償標準存在兩大問題：土地補償費按照農地收益來計算，對各地的經濟水平和種植結構、農村耕作水平的差異缺乏體現，無法反映被征土地的區位價值，征地低價位補償與供地高價出讓反差很大。隨著科技進步，許多農民已對土地進行了大量的投入，經營集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業，與原有單傳統單一農業相比，現代農業的產值收入明顯成倍提高，對被征地的農民按被征地的原有用途前三年平均產值計算顯失公正。再次，沒有反應倍增地的增值收益。因此，農民作為農村集體所有土地的所有者和使用者就應該參與土地增值收益的分配，但是現實土地征收補償并沒有將土地的增值收益合理的分配給失地農民，給失地農民的權益造成極大的侵害。

　　2、土地補償機制不完善

　　按照《土地管理法實施條例》第二十六條的規定，土地補償費用給農村集體經濟組織，農民個人只得到地上附著物和青苗補償費，安置補助費必須專款專用，需要安置的，安置補助費給安置單位，不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。這種規定顯得過于籠統，除了地上附著物和青苗補償費明確規定給被征地農民個人外，作為占補償總額大頭的土地補償費和安置補助費的歸屬都沒有明確規定。(四)土地征收程序不完善、監督機制不健全

　　1、土地征收程序缺乏透明性

　　許多國家規定公告程序貫穿于整個土地征收過程之中，除了涉及到國家機密的內部內容以外，每一環節的信息都應該向社會公開。而我國土地征收的整個過程都由政府控制，農民始終被排除在通過博弈達成契約以保護自己利益的主體地位之外。

　　2、缺乏有效的土地征收監督機制

　　土地征收屬于一種法律行為，應該具有嚴格的法律程序，而我國對土地征收審查僅僅限于行政審批，并沒有引入適當的監督機制，從而導致權利的大肆濫用。農民始終被排除在土地征收之外，無法對政府征地行為實施監督。

　　3、缺乏土地征收的司法救濟程序

　　土地征收中對失地農民權益遭受到的侵害進行合理及時的補救是保證失地農民權益的最后一道屏障。然而，對于土地征收出現爭議時的行政和司法措施，現行立法缺乏明確全面的規定。根據《土地管理法》及其《土地管理法實施條例》的規定，被征地農民在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由批準征地的人民政府裁決，并沒有規定其向司法機關獲得救助的權利。政府既是土地征收的批準機關，又是裁決機關，這種裁決機制對于農民顯然有失公正。

　　三、解決失地農民權益保障問題的思路與對策

　　現行土地征收制度在安排與設計上不合理直接導致失地農民權益受到嚴重侵害，因此，改革和完善全國現行土地征收制度對其進行重新安排與設計，使其公正化、合理化，是解決失地農民權益缺失問題的根本途徑。

　　1、明確界定公共利益

　　強調以公共利益目的是世界各國對國家行使征收權進行法律限制的通行做法。我國可以借鑒國外所采用的列舉式或概括式等方法，結合我國具體實際嚴格界定公共利益。由于公共利益概念較抽象，且存在技術上的困難，因此，最好的辦法是在政策和法律中明確具體列出可以動用征收權的“公共利益”，但肯定還會有一些例外。

　　2、提高土地征收補償標準

　　首先，土地征收補償必須以保障農民的基本生活為原則，最低限度應能保障被征地農民的現有生活水平不下降。

　　其次，增加補償項目。土地承包權作為農民法定的財產權，土地補償費也就是對農戶土地承包經營權的財產補償，因此，征地補償項目的設置必須與此相適應，應對地上建筑物、青苗等財產進行相當于市場價格的補償。對需要遷移地上物的，要給于遷移費補償;對土地征收造成剩余土地地塊形狀變化、耕作受到影響的，也應進行補償。

　　(2)完善土地征收補償機制

　　首先，要改變目前土地征收補償標準由行政機關單方面決定的做法，征收補償方案應由政府與農民雙方平等協商確定。

　　其次，嚴格實行征地公告，征地補償安置方案公告及征地補償登記制度。地方政府和集體經濟組織組織召開村民代表大會或聽證會，將征地方案及補償標準與被征地農民見面，實行陽光操作，確保被征地農民的知情權、參與權、異議權和監督權。

　　再次，加強土地征收補償費合理分配和使用的監管，確保專款專用。推行土地補償費分配和使用公開、民主管理制度，從資金的運行機制和管理制度上鏟除土地補償費分配和使用公開、民主管理制度，從資金的運行機制和管理制度上鏟除土地補償費分配、使用和管理方面可能存在的違法違紀行為，維護失地農民的合法權益，防止集體財產的流失。

　　(3)積極探索對失地農民的多種安置途徑

　　積極探索并確定切實可行、有益于解決失地農民長久之計的多種安置途徑，可以將貨幣安置、留地安置、用地單位安置和保險安置等方式結合起來，做好失地農民的安置工作;對有長期穩定收益的征地項目，可采用探索土地使用權入股和征地補償費入股的方式，實行資本化運作，定期分紅，長遠受益，讓農民真正分享土地的增值收益，為失地農民提供收益保障，建立健全失地農民的社會保障體系等。

　　3.健全土地征收法律程序

　　土地征收雙方——政府與被征地農民之間對比懸殊，為了確保強制性的土地征收的公平性，充分保護被征地農民的利益，必須設置透明的、規范化的土地征收程序，以允許相關當事人有機會參與土地征收事務的談判，盡量避免政府有關部門在土地征收過程中進行暗箱。

　　首先完善土地征收程序，再次加強土地征收的執法監督機制，建立全方位多元的監督體制，必須加大土地征收執法力度，制定土地征收執法責任追究制，對重大的違法違規征地案件要公開調查、公開結果，并追究相關人的責任實行違法批準征收土地和占地的個人賠償原則，并追究違法人員的刑事責任。

　　四、小結

　　城市化是我國經濟社會高速發展的必由之路，國家正在不斷推進農村的城市化進程，于是農民失地不僅成為歷史發展的必然，也是時代進步的需要。使農民科學、合理地離開土地，不僅符合政府的愿望也是多數農民的愿望和要求。在這個過程中，政府需要不斷調整自身的決策方式，充分保障農民合法權益。在實行土地私有制的西方國家，城市化進程中也產生大量的失地農民，在歷史上曾經引發嚴重社會問題。我國實行土地公有制，完全能夠避免西方國家那種尖銳對立的矛盾。但能否做到這一點，還取絕于我們具體的制度和政策安排是否合理。城市化對于農民來說，應該是陽光而不是陰影，但如何通過政府的決策去創造陽光，還需要我們更多的關注農村、善待農民。

　　參 考 文 獻

　　1. 景天魁等著。《社會公正理論與政策》，社會科學出版社，2004

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　　5. 周其仁。《農地征用壟斷不經濟》，《中國改革》，2001

　　6. 陳江龍。《土地征用的理論分析及我國征用制度改革》，《江蘇社會科學》，2002

　　7.陳利根。《土地征用制度改革與創新：一個經濟學分析框架》，《中國農村觀察》，2003