北宋熙寧二年(1069年)，王安石開始推行對北宋后期社會經濟發展產生了深刻影響的變法運動。王安石變法的內容包括多個方面，農田水利法、均輸法、青苗法、免役法(又稱募役法)、市易法、方田均稅法，保甲法和將兵法，而其中的青苗法以其涉及面廣，影響深遠而成為王安石變法的核心內容。

　　摘要：王安石的青苗法，在制度設計上解決了兩種生產要素―農民、土地在青黃不接時面臨的功能難于有效發揮的問題，較大提升了稀缺資源的使用效率。同時，青苗法具備了銀行借貸的雛形和財政的功能，有效替代了北宋之前的常平倉、惠民倉的功用，兼具了兩者的優點，起到了富國、抑制兼并、輔助農耕的重要作用。

　　關鍵詞：工程論文發表,北宋,王安石,“青苗法”,經濟學分析,抑制兼并,冗官積弊

　　一、青苗法的經濟學特征

　　青苗法于熙寧二年(1069年)實行，其具體內容是：規定凡州縣各等民戶，在每年夏秋兩收前，可到當地官府借貸現錢或糧谷，以補助耕作。借戶貧富搭配，10人為保，互相檢查。貸款數額依各戶資產分五等，一等戶每次可借15貫，末等戶1貫。當年借款隨春秋兩稅歸還，每期取息2分。

　　(一)從資源稀缺性的解決看青苗法

　　經濟學理論認為稀缺性是資源的根本屬性，相對于人類的無限欲望，資源總是處于稀缺的狀態，而解決資源稀缺性的根本途徑就是不斷地通過技術進步與制度改進來促使稀缺資源的功能得到充分發揮，不斷提升稀缺資源的使用效率。

　　封建社會屬于農耕文明，自給自足的農業生產是封建社會的主要經濟組織形式，因此，農民和土地是封建社會經濟結構中最重要的兩種生產要素。這兩種生產要素的功能是否得到充分發揮，使用效率是否得到有效提升是決定封建社會經濟社會發展狀態的關鍵性因素。

　　農業生產有其自身的特點：周期長，自然條件約束性強。這兩個特點決定了農業生產穩定性差，風險度高，豐收或歉收難以事前預料。一旦風險發生，農業歉收，封建社會經濟結構中最重要的兩種生產要素――農民、土地，都會遭受直接影響。在農業歉收的情況之下，農民的基本生活就會受到干擾，勞動力的自我維系難以實現，農民的生產效率就會降低。同時，農業歉收也會影響到下一周期的農業生產，致使土地的功能也難以充分發揮。因此，在封建社會中，由于農業生產的高風險性，農業歉收成為經常性的事件，兩種主要生產要素――農民、土地，其生產功能的發揮始終處于一種抑制狀態。而農業歉收的負面影響在青黃不接之時表現的最為急迫。在通常年份，農民生活與農業生產在青黃不接之時面臨較大影響，而在歉收年份，農民生活與農業生產將承受更大壓力，農業的周期性生產活動在極端情況下可能就此終止。

　　青苗法規定在夏秋未熟之前，農戶可向當地官府借貸現錢或糧谷，所得錢谷隨春秋兩稅歸還官府。夏秋未熟之前，正是青黃不接之時，當農民生活難以為繼，官府及時貸出錢谷，維系農民的生產能力，保障土地的正常耕種活動，從而使農民與土地兩種最重要的生產要素能夠發揮其應有功能。因此，青苗法從制度設計上，可以解決兩種生產要素在青黃不接之時面臨的功能難以有效發揮的問題，從而提升稀缺資源的使用效率。

　　(二)從銀行業借貸雛形看青苗法

　　青苗法分二期散青苗錢，在正月放夏料，五月放秋料，所放錢谷隨春秋兩稅歸還，每期取息2分。青苗法與現代銀行經營方式相比存在顯著差別。青苗法下，只安排錢谷貸出而不涉及錢谷存入，并且，不同于銀行單純地貸出錢財，青苗法所貸雖包括錢財但仍以谷物為主。但是，青苗法已具備了銀行借貸的雛形，這是這一制度難能可貴的地方。正是青苗法的這一特點，使得青苗法相比較純粹的開倉放量、無償賑災，有著巨大的成長潛力。在青苗法的制度安排之下，對貧困農民的幫扶，對農耕生產的促進，更有可能發展為一種可以形成規模，發揮廣泛影響的長效機制。

　　(三)從國家財政看青苗法

　　國家財政是國家或公共團體以維持其生存發達之目的，而獲得收入、支出經費之經濟行為。青苗法通過散放青苗錢而收取利息，可以使朝廷獲取穩定的錢谷收入，從而使得青苗法具有了財政功能。從制度設計的角度來看，青苗法無疑是一個有著多重功效的優良法規。青苗法涉及主體包括四個：農民、土地、兼并大戶、朝廷。如果青苗法能夠得以順利實施，就可以建立起一套幫貧濟困、輔助農耕的長效機制，同時，國家亦可以得到一種穩定的財政收入。青苗法從制度功能上講，是能夠承擔起接濟農民、提升土地效率、抑制兼并大戶、增加朝廷財政收入的作用的。

　　二、與常平倉、惠民倉的比較分析

　　北宋朝廷在青苗法實施之前，用以輔助農事的手段是常平倉和惠民倉。青苗法實施是以常平倉與惠民倉為基礎，將常平倉與惠民倉之錢谷挪作青苗錢，貸與農戶。直白地講，青苗法是以常平倉和惠民倉的替代者這一角色出現在歷史舞臺的。

　　常平倉在豐收與歉收的買賣行為，其目的在于平抑糧價，平穩的糧價可以使得農民在豐產時可以高價格賣糧，獲得好的收益，在歉收時可以低價格獲取糧食，有助于經濟社會的穩定。但是應該看到，封建社會的農耕經濟以自給自足為主要特征，用于糧食交易的市場是存在的，但農耕文明的自給自足經濟背景的市場與由工業文明催生的市場經濟中的市場不可同日而語，無論是在功能上還是在規模上，農耕背景下的市場都要弱得多。這就決定了常平倉平抑糧價、維持社會經濟穩定功能的實際影響是十分有限的。

　　惠民倉也是在豐收時征糧積儲，但與常平倉不同的是在農業荒年時不是低價賣出而是無償賑災。無償賑災對于荒年中的災民而言無疑如雨露般可貴，對于維系社會的穩定也有著不可替代的作用。惠民倉的優勢與特點在于賑災的無償性，惠民倉的弊端也正是無償性。無償性制約了惠民倉的規模與可持續性。由于是無償供給災民，如果惠民倉規模過大則使得政府承擔巨大的負擔，如果惠民倉過小則其救濟災民的力度會十分有限。 　　青苗法的實施可以講既兼具常平倉和惠民倉的優點，同時又可以避免兩者的不足。與常平倉相比，青苗法不是將制度目標定位為平抑糧價，使貧民能夠在歉收時可以低價格購進糧食，而是將制度目標定位為輔助農耕，抑制兼并，使農民在青黃不接之時，可以向官府申請錢谷貸款。這一特點使得青苗法對農耕活動的輔助更加直接，有立竿見影之效。與惠民倉相比較，青苗法有息放貸，避免了惠民倉官府負擔過重、難以為繼的弊端，使其更有條件發展成為一種可以發揮廣泛影響的長效機制。因此從制度設計上講，青苗法是一種比常平倉與惠民倉更優良、更有效的輔助農耕的法規。

　　三、青苗法的制度目標

　　(一)富國

　　北宋熙寧時期，三冗(冗官、冗兵、冗費)問題已經是愈演愈烈，其最直接、最顯著的影響就是給北宋王朝帶來了巨大的財政負擔。王安石深刻認識到財政匱乏的弊病，主張理財乃政事之要。他曾向宋神宗進言：“今所以未舉事者，凡以財不足故。臣以理財為方今急務，未暇理財而先舉事，則事難濟。”②王安石推行新法的目的之一是要設法增加朝廷收入，緩解財政困難。他在上仁宗皇帝言事書中曾提出“因天下之力以生天下之財;取天下之財以供天下之費”的思想，認為“自古治世，未嘗以財不足為公患也，患在治財無其道爾。”

　　開源與節流是財政增收的兩條根本途徑。三冗問題是財政危機的結癥所在，解決財政危機必先解決三冗之患。王安石沒有選擇直接應對三冗問題，通過裁消三冗來節制開支，而是選擇了通過實施青苗法和免役法這類開源方式來增加財政收入。為使青苗法和免役法開源來之入能夠彌補巨大的三冗之出，勢必迫使青苗法和免役法不斷提升開源力度，這為后來在青苗法實施過程中出現的息錢水平失控局面埋下了伏筆。

　　(二)抑制兼并

　　北宋時期，兼并之家蜂起，兼并行為日熾。兼并行為造成兩個惡果：一是社會危機。土地兼并使得土地不斷集中于豪強地主之手，其財富與勢力不斷增加，而大多數貧民擁有的土地不斷減少，生活日益窘迫，致使階級矛盾日益激化，社會結構的穩定受到嚴重挑戰。二是財政危機。豪強地主在吞并土地的同時，有意將土地數量隱瞞，以逃避應繳稅收。因此。在土地總量不變的情況之下，隨著兼并程度加深，朝廷可以獲取的土地稅收卻呈現出不斷減少的趨勢。王安石以為政府如不理財，控制社會經濟活動，不但百姓深受其害，國家經濟利益亦難免流失。青苗法作為法先王之道，在制度設計上希望抑兼并與振貧弱可兼而得之。因為，青苗法在青黃不接之時，散放錢谷接濟民眾，可以防止兼并之家在青黃不接之時放債取利，盤剝貧民，并吞土地。但是，以青苗法來抑制兼并卻未必是一種有效措施。僅僅通過散青苗錢阻止兼并之家放貸，從而實現抑制兼并目的的實現，著實有隔靴搔癢之嫌。

　　(三)輔助農耕

　　王安石推行青苗法的另一個主要目的是輔助農耕。政府將青苗錢貸給貧民，使之免遭兼并之家的高利貸盤剝，解決其生活與生產問題。王安石講：“昔之貧者舉息于豪民，今之貧者舉息于官，官薄其息，而民救其乏”③。魏泰也認為王安石青苗法：“以謂百姓當五谷青黃未接之時，勢多窘迫。貸錢于兼并之家，必有倍蓰之息。官于是結甲請錢，每千有二分之息，是亦濟貧民而抑兼并之道。”④雖然，朝廷夏秋兩季貸放錢谷依然收取2分利息，但比之兼并之家的高利貸要低些，在發揮抑制兼并的同時，也可以減輕貧民的負擔。從經濟學角度來看，青苗法有利于封建社會經濟結構中農民和土地兩種生產要素功能的充分發揮，從而有助于農業生產。

　　四、青苗法失敗探因

　　(一)錢谷利息水平失控

　　青苗法在頒布之時，明文規定在每年夏秋兩收前，可到當地官府借貸現錢或糧谷，以補助耕作，當年借款隨春秋兩稅歸還，每期取息2分。但是在青苗法實施的過程中，利息水平失去控制。青苗法的實際利息負擔遠遠超過2分之息。司馬光就這一問題談到：“竊惟朝廷從初散青苗錢之意，本以兼并之家放債取利，侵漁細民，故設此法，抑其豪奪，官借貸，薄收其利。今以一斗陳米散與饑民，卻令納小麥一斗八升七合五勺，或納粟三斗，所取利約近一倍。向去物價轉貴，則取利轉多，雖兼并之家，乘此饑饉取民利息，亦不至如此之重。”⑤本意以二分低息放貸，防止兼并之家放債取利盤剝貧民的青苗法，在實際的實施過程中，利息水平完全失去控制，貧民貸得一斗陳米，歸還時卻要納小麥一斗八升七合五勺，取利近一倍。青苗息錢之重成為不爭的事實，所謂名則二分之息，而實有八分之息。農民從政府那里借得二分息的青苗錢，雖能應一時之急，但其產出根本無法償還高額本息。高額的利息水平完全脫離了農業生產的規律，散放青苗錢的結果不但不能解決貧民的生活和生產問題，反而使貧民因債務困境而面臨更加惡劣的生活和生產問題。韓維曾對神宗言：“近日畿內諸縣近督青苗甚急，往往鞭撻取足，民至伐桑為薪以易錢貸。旱災之際，重罹此苦。”由于青苗法嚴重超標的高利息，貧民自然難以承受，無法按時歸還錢谷本息，而諸縣督促甚急，往往使用鞭撻手段，強行收取。韓琦說： “今放青苗錢，凡春貸十千，半年之內使令納利二千，秋再放十千，至年終又令納利二千，則是貸萬錢不問遠近之地，歲令出息四千也。……臣謂王莽時官貸本萬錢，歲終贏得萬錢，只令納一千。若所贏錢更少，則納息更薄。比今于青苗取利，尤為寬少。而王莽之后，上自兩漢，下及有唐，更不聞有貸錢取利之法。”⑥錢谷利息水平失控，嚴重超出農耕生產的承受能力，致使有著扶助農耕、抑制兼并、增加財政多種功效的青苗法，喪失了扶助農耕和抑制兼并的功能，甚至完全走向了反面，成為破壞農耕生產，助長兼并，置貧民于水生火熱的惡性苛政。這是青苗法失敗的直接原因。

　　(二)青苗法制度目標之間的矛盾

　　錢谷利息水平失控這一導致青苗法失敗的直接原因，而導致錢谷利息水平失控的原因又可以歸結為個兩方面：一是制度設計問題，即青苗法制度目標之間的矛盾。二是制度實施執行問題，即青苗法官吏體系的行政能力缺乏與管理混亂。

　　制度目標之間的矛盾是青苗法失敗的制度設計原因。北宋朝廷實施青苗法希望達到的目標是多重的：富國、抑制兼并、扶助農耕。從每個單項目標來看，都是符合社會發展需要的合理選擇，有其積極意義。然而，若將三個目標放置在一起而忽視三個目標正確重要性先后排序，則必然帶來目標之間的矛盾與沖突。富國、抑制兼并、扶助農耕三個目標是有重要性差異的，有著主次之分的。在屬于農耕文明的封建社會，農業正常的生產活動是封建社會發展、延續的基礎，有著壓倒一切的重要性，“農，天下之本，務莫大焉”(《史記・孝文本紀》)。因此，輔助農耕應是青苗法最重要的制度目標。農耕活動得到有效輔助，農民得到及時救助，生活得到保障，就不必向豪強舉債，則兼并之風自然就能得到抑制，國家財政收入自然也會實現增長。可是，北宋朝廷作為變法的制定者、實施者，同時又是青苗法財政功能的直接受益者，有著將青苗法的富國目標置于首位的自然傾向，并且，北宋的三冗問題如此嚴重，使得北宋朝廷承受著巨大的財政壓力，因此，北宋朝廷又有著將青苗法的富國目標置于首位的迫切需要。然而，青苗法三目標的重要性排序的顛倒與混亂，給變法帶來災難性的結果。事實上，在實際的變法實施過程中，北宋朝廷越來越注重富國目標的追逐，而不惜以犧牲扶助農耕目標為代價。

　　(三)官吏體系的行政能力缺乏與管理混亂

　　官吏體系的行政能力缺乏與管理混亂是青苗法失敗的制度執行方面的原因。在封建社會森嚴的等級制度下，各級官吏所需負責的是上級，乃至皇帝。在冗官的積弊之下，官吏體系的腐敗、混亂、低能、低效已經達到極端程度。王安石當年在給仁宗皇帝的《萬言書》中，曾這樣評價當時的官僚隊伍：“不才茍簡貪鄙之人，至不可勝數”和“其能講先王之意以合當時之變者，蓋闔郡之間，往往而絕也”。這兩句話，雖不無夸張，但確實抓住了當時官僚隊伍腐敗無能的基本面貌。也可以說，這正是北宋封建專制體制統治一百多年以后，官僚隊伍日益腐敗的歷史證件。在《上時政書》中，他十分迫切地對趙禎說：“有為之時，莫急于今日。過今日，則臣恐亦有無所及之悔矣。”這里除了王安石深刻地感受到封建國家內外交困的形勢已經十分緊迫之外，更包含著對國家官僚統治機器的腐敗已到了即將完全失去控制的恐懼。強辯自用、排斥異己、徒說空言、脫離實際的腐敗的官僚隊伍，完全無法勝任嚴謹執行青苗法的重任。在散放和收納青苗錢時，官吏肆意妄為，從中作弊勒索貧下之戶。散斂之際， “除頭子錢，減克升合，量收出剩”，⑦“以陳粟腐麥代見錢支?”，⑧“倉官受入，又增斗面，百端侵擾，難以悉數”。⑦凡經手之官吏都要大撈油水，謀取私利，使得變法在實施的過程中實際的息稅水平遠遠高出制度規定，青苗法的實施效果大打折扣。

　　注釋：

　　①梁啟超：《論中國積弱由于防弊》。

　　②《王安石傳》，《宋史》卷327。

　　③《上五事札子》，《王臨川文集》卷41。

　　④《上五事札子》，《王臨川文集》卷41。

　　⑤《奏為乞不將米折青苗錢狀》，《司馬光奏議》卷29。

　　⑥韓琦：《又論罷青苗疏》，《全宋文》卷847。