近年來，雖然國家加大了對農村基礎設施建設、教育、醫療等各項事業發展的支持力度，但投入不足、公共財政覆蓋農村范圍過窄等問題依然比較嚴重，本文是農村經濟研究論文發表，就推進公共財政覆蓋農村的政策展開研究。

　　摘要：長期以來，由于城鄉“二元”制度安排，我國農村與城市之間實行兩種不同的公共產品供給體制，造成公共財政覆蓋農村范圍過窄，農村公共產品供給總量不足，城鄉差別過大，嚴重影響了農村地區經濟社會發展。因此，應該根據農村經濟運行實際，按公共財政原則，改變目前過于偏重城市的公共財政政策，加快公共財政覆蓋農村的步伐，實現城鄉經濟社會的協調發展。

　　關鍵詞：農村,公共產品,公共財政,政策,農村經濟研究論文發表

　　改革開放二十多年以來，我國國民經濟以前所未有的高速度發展，取得了舉世矚目的巨大成就，經濟實力不斷增強，特別是通過實施積極財政政策，公共基礎設施等建設步伐明顯加快。

　　一、目前我國公共財政覆蓋農村的現狀

　　1 農村公共基礎設施建設落后。我國是一個相對落后的農業大國，由于多年來以農補工的政策及政府認識上的誤區，導致政府財政投入主要傾向于非農產業和城市，使農村基礎設施投入不足、建設滯后。主要表現在：一是道路條件較差，制約農村經濟發展。目前全國有261個鄉鎮、15.4萬個村不通公路，在全國104.3萬公里的砂石路面、土路面及無路面里程中，農村公路有92.3萬公里，占88.5%，還有未納入統計的村與村之間的簡易公路約120萬公里，路況極差。二是部分農村地區人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。2000年初，我國有5020萬農村人口飲水困難，到2003年底仍然有2600萬左右農村人口沒有解決飲水問題。三是農田水利基礎設施老化失修，抵御自然災害能力較弱。20世紀80年代以后，由于家庭聯產承包責任制的實行，農田水利建設投資，由地方財政承擔，投入逐年減少，加上自然災害，工程年久失修，灌排能力下降，導致全國每年減少灌溉面積700多萬畝，農村稅費改革后，農田水利投資嚴重不足的問題更加突出，目前我國有三分之二耕地缺乏有效灌排條件，8億多畝水澆地中由于工程不配套，中低產田占了2億多畝。

　　2 農村義務教育問題突出。長期以來，我國農村基礎教育主要是由縣、鄉政府及村負責，中央和省政府所承擔的責任較少，基礎教育的管理權限下放過低，無論是地區之間，還是同一區域內，義務教育公共資源配置失衡問題都十分突出。全國范圍內義務教育學校辦學條件在農村與城市之間存在較大差距，據有關資料統計，目前國家只用中學教育總經費的38%為4倍于城市中學在校生人數的農村中學生提供教育服務，國家在與城市小學相當的經費為6倍于城市小學在校生人數提供義務教育，這樣農村普遍存在中小學公用經費緊張，標準偏低，雖然大多數農村教師的工資能基本解決，但學校校舍、設備、操場等硬件設施普遍落后，農村中小學危房仍大量存在。一些素質高、教學能力強的教師或流向城市，或離開教學崗位，師資隊伍整體水平難以保證。特別是近年來農村兒童因貧困失學、輟學的問題比較嚴重，至今西部地區仍然有372個縣還沒有完成“普九”目標。

　　3.農村醫療和公共衛生薄弱。醫療衛生費用方面，2002年，我國醫療衛生總費用為4763.97億元，其中農村醫療衛生費用為1073.6億元，只占總費用的22.5%.據有關統計數據表明，我國農村人口占全國人口的64%，只享有全國醫療衛生資源的20%左右。農村缺醫少藥的現象十分普遍，醫療條件普遍較差，鄉鎮衛生院大多設備陳舊，服務保障能力低。農村醫療收費相對較高，農民輕易不敢上醫院，依然處在“小病硬頂，大病等死”的狀況中，從而引發農民“因貧致病、因病致貧和因病返貧”情況越來越嚴重。另外，由于醫療點少、經費不足，一些基本的醫療預防與保健等也得不到保障，公共衛生狀況堪憂。

　　4.農村社會保障水平低下。最低生活保障制度和農民工工傷醫療保險制度目前只是在一些地區起步，農村社會保障覆蓋面比較低。

　　5.農業科技的提供不適應農村經濟發展需要。農業科技推廣資金投入不足和推廣體系不完善制約著推廣力度，在發達國家農技推廣經費一般占農業總產值的0.6%—1%，發展中國家也在0.5%左右，但我國不足0.2%，人均經費更少，因經費不足等原因，使一些地方的推廣服務部門被推向市場，有的甚至被拍賣或撤銷，造成人員離崗和流失，出現“線斷、網破、人散”的被動局面，制約農村科技進步。

　　二、公共財政覆蓋農村范圍過窄的成因

　　造成目前農村公共產品供給總量不足、質量偏低、范圍較窄、矛盾突出的原因是多方面的。

　　1.現行體制不利于農村經濟社會的發展。長期城鄉“二元”制度安排導致城鄉社會經濟發展的“二元”結構，形成城鄉“二元”財政，造成了公共財政資源配置的城鄉嚴重失衡。我國現行的體制格局是以工業和城市為中心的，公共財政資源配置帶有明顯的工業偏好和城市偏好，城市的公共產品和公共服務基本由公共財政供給，如公共基礎設施、教育、醫療、社會保障等。而農村公共產品主要依靠農民以繳費方式，自給自足，盡管各級財政都安排一定的支出，但相比較而言，無論是總量水平，還是相對水平都是很低的。這就意味著城鄉二元經濟結構下，廣大農村人口并沒有公平地享受國家公共財政資源，處于一種弱勢地位。

　　2.縣鄉兩級財力有限，無力保證農村公共產品的供給。目前對農村公共產品的投入主要由縣、鄉兩級財政直接承擔，然而多年來全國相當多的縣鄉財政運行舉步維艱，突出表現為持續的收不抵支，累積的收支缺口使基層財政背負了巨額的債務;一些基本的支出需求諸如財政供養人員的工資、日常的辦公經費等得不到有效保障;許多農村經濟社會發展所必須的基本公共產品和服務由于縣鄉財力緊張不得不低標準、低水平供給，以至農民這一弱勢群體承擔了許多本不應該負擔的公共支出。

　　3.農村公共產品供給主體錯位，財權和事權不對稱�，F行體制下，中央與地方雖然劃分了財權，但事權仍是模糊交叉的，特別是在農村公共產品和公共服務供給方面，本該由上級政府投資的公共產品，有的卻通過轉移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會都承擔了較多的政務，供給主體錯位現象嚴重，財權和事權不對稱。屬于全國性的公共產品，如基礎教育、計劃生育應該由中央財政和地方政府共同承擔，但目前這些事權主要由縣鄉政府以及村級承擔，中央和省一級負擔的比例較低。

　　4.稅費改革后增大了農村公共產品的資金缺口。以前，村級集體興辦公共事業主要靠提留統籌和攤派集資。農村稅費改革以后，從制度上規范了農民的稅賦，剎住了面向農民的各種集資、攤派、收費行為。但目前中央財政和省一級財政的轉移支付僅能保證基層政權的運轉和農村教育的需要，農村公共基礎設施建設和公共事業發展缺乏相應的資金來源。按照規定的“一事一議”辦法籌資，實際操作困難多，很難議成一件事。

　　三、推進公共財政覆蓋農村面臨的主要問題

　　我國正處在社會經濟全面轉型時期，生產力發展水平還比較低，國家財力有限，公共財政體制框架遠未完善，因此，推進公共財政覆蓋農村也是一個漸進的過程，不能脫離實際、急于求成。在這個過程中，必須考慮以下幾個問題：

　　1.客觀存在的城鄉差別、地區差異。一是承認城鄉差別。擴大公共財政覆蓋農村范圍，要承認城鄉差別的現實，實事求是，量力而行，分層次、分步驟制定相關政策，解決農村公共服務滯后的問題，而不能強求農村公共產品與服務提供達到與城市同樣的標準。二是認識地區間經濟發展水平的差異。我國是一個地域遼闊的發展中國家，區域之間客觀存在經濟社會發展的不平衡。因此，在制定公共財政覆蓋農村的政策時，要承認地區經濟發展的差異和不平衡性，在這個基礎上區別對待，合理設計和制定各地區農村公共服務建設目標、標準等指標。

　　2.財政體制不完善導致的財力格局不合理。分稅制規范了中央與地方的分配關系，增強了中央財政宏觀調控能力。但由于分稅制財政管理體制在很大程度上保留了計劃經濟體制的因素，使得財力分配呈現出以下特點：一是財力逐級上收，中央和省一級財力在整個國家財力中占有很大的比重，這對加強宏觀調控和一定時期內國民經濟建設是必要的，但也導致縣鄉財力薄弱，使得由其承擔的農村公共產品無法得到保證。二是1994年的分稅制是在當時財政收支包干基數的基礎上確定的，帶有很大的偶然性和隨意性，隨著時間的推移和經濟情況的變化，這些收支基數的不合理性日益突出，地區間財力差異進一步拉大。因此，現行財力格局決定了不同級次和地區間公共財政的支出能力，也決定了現階段公共財政覆蓋農村的支出主要應由中央財政和省一級財政承擔，不同地區公共財政覆蓋農村的政策選擇應有所區別。

　　3.公共財政覆蓋農村的效益問題。我國現有鄉鎮3.9萬個，行政村69.5萬個，按自然村計算，數目更多。如果按照現有鄉村布局和人口分布實現公共財政覆蓋農村，不僅需要龐大的財政支出，國家財政負擔不起，而且組織和投入成本很大，這不符合市場經濟運行的效益原則。同時，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉鎮將會合并，如果按照現有鄉村布局和人口分布推進公共財政覆蓋農村，還會造成公共財政資源的浪費和配置失效。所以，農村人口的相應集中和居住鄉村的適當合并，對于公共財政覆蓋農村和公共財政資源有效配置也是必要的前提。

　　4.農村公共產品的民主決策機制不健全�；鶎诱�府官員目前主要是行政任命，而不是由公眾根據自己的投票選舉產生，所以，基層政府官員所實施的政策很可能偏離公眾的意愿，他們也理所當然地不必關注公眾意愿，在這種自上而下的決策和供給路徑下，上級政府和地方政府的決策者往往根據考核指標、政績、任期的需要安排供給，而農民，農村、農業的實際需求沒有得到應有的關注。在這種決策機制下，一些容易出成績的短頻快的公共項目頻頻問世，而一些期限長、見效慢的長期項目或社會福利型項目則經常被剔除出決策者的選擇范圍。

　　5.政策的系統設計問題。“三農”問題具有全局性、系統性，從國民經濟和社會發展的全局看，解決“三農”問題需要各方面相互配合，將其作為一個整體來考慮。目前涉及農村公共產品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統性和整體協調性，資金投入分散現象嚴重，政策之間相互掣肘現象也時有發生，在很大程度上影響了公共財政覆蓋農村的有效性。因此，需要系統設計農村公共財政政策，整合和優化農村公共財政資源配置，統一領導，統一規劃，配套推進，協調發展。

　　四、推進公共財政覆蓋農村的政策建議

　　讓公共財政陽光逐步照耀農村，促進農村社會經濟發展是一項長期的工作和任務，需要立足當前，著眼長遠�，F階段國家的農村經濟政策在強調發展經濟的同時，必須加大農村公共產品的供給。

　　1.改變不合理的農村公共產品供給體制，建立中央、省、地方、農民四位一體的農村公共產品供給體制。發達國家的公共產品理論，根據服務范圍的大小，通常將公共產品區分為全國性、地區性和社區性的公共產品，不同范圍的公共產品應有不同的供給主體。分清廣大農村地區公共產品的性質，是明確供給主體的關鍵。從理論上分析，全國性公共產品應由中央政府提供，地區性公共產品應由地方政府提供，而社區性公共產品應由社區提供。然而，面對我國的特殊國情，這一理論的實施有其局限性。分稅制后財政收入由地方向中央、省級政府集中的趨勢明顯，中央和省兩級財政收入相對豐裕，尤其是中央財政的兩個比重明顯上升。農村稅費改革后，縣鄉財政普遍困難，如果再讓基層政府提供全國性公共產品如基礎教育和超越基層政府職能范圍的地區性公共產品，不僅有悖于公平原則和受益原則，而且其結果只能是畫餅充饑。為此，國家應根據農村公共產品的不同性質，采取以中央、省兩級政府為主導，地方財政適當配套的方式，著重解決好與當前農業經濟發展、農民生活緊密相關的公共產品的供給問題。據此，農村基礎教育應由中央政府提供，目前至少應通過中央加大對西部地區的轉移支付，再由省級政府為主提供基礎教育。在目前縣鄉財政困難情況下，鄉村道路建設、農田水利設施建設、農村電網改造、有線電視網絡等方面公共產品的提供問題應通過省級政府出錢、縣級政府辦事的方式來解決。特別是鄉村道路建設應由過去以農民為主體改變為縣級政府為主體，納入地區交通建設的整體規劃。一事一議方式僅限于部分村級、社區性公共產品。

　　2.改變偏重城市的財政支出政策，加大公共財政對農村的投入力度。農民作為國家的居民，理應享受與城市居民同等待遇，國家應從根本上改革現實中存在的非均衡的城鄉公共品供給制度，調整財政支出結構，在存量調整和增量調整上同時做文章，重點是增量調整，逐步加大解決“三農”問題的投入力度。存量調整主要是：重新配置教育、衛生、文化等方面的現有財政資源，增加農村教育、文化、衛生等方面的財政投入;調整壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農民的直接補貼;調整政府農業管理職能配置，整合農業財政資金，按建立市場經濟體制、公共財政體制框架和加入WTO后的發展需要，重新確立農業財政資金分類，減少交叉和中間環節，提高農業財政資金使用效率。增量調整主要是：認真落實教育、衛生、文化等方面的新增支出主要用于農村的政策，調整國債資金的投入結構。

　　3 從實際出發，制定不同地區公共財政覆蓋農村的政策。從全國范圍看，中西部地區特別是中部糧食主產區和西部貧困地區的大多數縣鄉財政比較困難，公共財政覆蓋農村的支出，中央財政和省級財政相應承擔的比例要多一些。隨著市場機制的完善和財政體制的深化改革以及縣鄉財政狀況的好轉，可以逐步將一些領域的發展職責讓渡給市場調節和縣鄉政府。東部地區地方財政財力較強，公共財政覆蓋農村的支出主要由省縣鄉財政負擔，但作為政策引導，中央財政對于東部地區應給予適當補助。

　　4.深化農村行政機構改革，加快鄉、村布局調整。進一步深化鄉鎮行政機構改革，把減人和減事結合起來，逐步減少村委會承擔的政務活動，取消村委會的“政務職能”。這一方面要求各級政府充分履行責任，避免職能下放;另一方面也要求村民自治組織在理清“政務”與“村務”的基礎上，充分合理地行使自治權力，維護農民利益。同時，要按照工業化、城市化進程的客觀要求，加快撒鄉并鎮步伐，實行并村聯組，調整現行鄉(鎮)、村布局。要研究制定鄉(鎮)、村布局調整的總體規劃，按照各地不同的具體情況，因地制宜地確定村鎮數量、規模，分布、間距、位置等，降低公共財政覆蓋農村的成本，提高有限的公共資源使用效率。

　　5.加快農村基層民主制度建設，完善農村公共產品的供給機制。公共財政提供的公共產品和公共服務是否符合農村大部分居民的實際需求，是衡量公共財政覆蓋農村有效性的重要原則。因此，公共財政覆蓋農村，需要不斷推進農村基層民主制度建設，改革農村公共產品供給決策程序，實現農村公共產品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變。要確立由農民、農村的內部需求來決定公共產品供給范圍和方向的制度，建立由內部需求決定公共產品供給的機制。同時，公共產品和服務的提供，實行“第三方”具體實施，政府部門和農民進行監督的方式，提高政策實施的質量。

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