2020年中央一號文件強調(diào)，要鼓勵引導工商資本下鄉(xiāng)。隨著工商資本下鄉(xiāng)的不斷推進，土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域中“非糧化”現(xiàn)象日益嚴重。對于“非糧化”現(xiàn)狀、工商資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)狀以及“非糧化”的規(guī)模及其弊病進行了現(xiàn)實分析。另外，從政策、市場兩方面系統(tǒng)分析了“非糧化”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，并從政府、農(nóng)戶、金融機構(gòu)視角對“非糧化”問題及實證結(jié)果給出相應對策建議。

　　一、引言

　　“資本下鄉(xiāng)”是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的條件。2013-2020年的中央一號文件強調(diào)，為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，提高工商資本經(jīng)營租賃農(nóng)地的準入門檻，完善土地政策監(jiān)管和風險防控，適度經(jīng)營，并積極參與到鄉(xiāng)村振興的進程中。1995年《國務院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部〈關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見〉的通知》首次提出建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制。之后陸續(xù)通過多項法律法規(guī)，如《關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定》《土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提到土地流轉(zhuǎn)要堅持“平等協(xié)商、自愿、有償”的原則，承包方作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，有權(quán)自主決定其是否進行流轉(zhuǎn)以及土地流轉(zhuǎn)的方式;為解決農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施落后、耕地減少等難題，強調(diào)建立嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農(nóng)田，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。2020年召開的十九屆五中全會提出要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

　　本文以如何從土地流轉(zhuǎn)視角看待工商資本下鄉(xiāng)，如何高效解決工商資本下鄉(xiāng)引發(fā)的一系列“非糧化”問題為主要目標，列舉此前諸多學者對工商資本下鄉(xiāng)以及土地流轉(zhuǎn)“非糧化”的研究結(jié)果，結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)引出土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其存在的問題，并基于政府、農(nóng)戶、金融機構(gòu)視角提出具有可操作性的建議。

　　二、文獻綜述

　　通過搜集整理相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，已有諸多學者從多方面對工商資本下鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象進行了研究。本文從工商資本下鄉(xiāng)的原因、工商資本下鄉(xiāng)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀的沖擊、土地流轉(zhuǎn)“非糧化”的利弊分析、土地流轉(zhuǎn)“非糧化”影響因素分析4個角度分析現(xiàn)有學者對此類問題的研究狀況。

　　(一)工商資本下鄉(xiāng)的原因

　　1. 農(nóng)業(yè)市場發(fā)展?jié)摿�巨大，吸引工商資本大量進入

　　呂亞榮和王春超提出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)把生產(chǎn)、加工、儲存、銷售等與農(nóng)產(chǎn)品密切相關(guān)的各個環(huán)節(jié)整合成為一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，此時，農(nóng)業(yè)市場顯現(xiàn)出較高的投資效益，增強企業(yè)下鄉(xiāng)投資的動力[1].此外，由于土地資源具有稀缺性，稀缺性越大，投資價值越高，對于企業(yè)而言就越具有吸引力[2].匡遠配和劉洋認為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有較大的發(fā)展?jié)摿�和盈利空間，且工商資本已不滿足于行業(yè)內(nèi)較高的比較利潤，更傾向獲得超額利潤，因此，工商資本大量涌入農(nóng)業(yè)市場[3].而與之相比較，部分工商企業(yè)科技則顯得創(chuàng)新能力不足，利潤顯著降低，企業(yè)難以維持經(jīng)營[4].

　　2. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，迫切需要資本投入

　　通過對北京通州、山東寧陽等6地的案例分析得出，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，而在土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營中，融資問題是個顯著難題[5].張洪源等結(jié)合具體數(shù)據(jù)分析我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，而缺乏足夠的農(nóng)業(yè)發(fā)展資金是遏制農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高的關(guān)鍵因素[6].李家祥提到當前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位仍然十分薄弱，農(nóng)村市場科技發(fā)展緩慢，農(nóng)地生產(chǎn)效率較低，整體農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低下[7].

　　(二)工商資本下鄉(xiāng)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀的沖擊

　　1. 工商資本下鄉(xiāng)損害農(nóng)戶利益

　　王春超和李兆能基于國家統(tǒng)計局湖北調(diào)查總隊的調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在外出務工的農(nóng)民中，僅有2.16%的農(nóng)民依靠政府組織就業(yè)，即表明農(nóng)村剩余勞力轉(zhuǎn)移僅依靠土地流轉(zhuǎn)效果甚微[10].政府從發(fā)展經(jīng)濟的角度引入大規(guī)模工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)市場，雖然可以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金缺乏問題，但由于農(nóng)戶主體地位弱化，弱勢農(nóng)戶難以與資金雄厚的企業(yè)抗衡，最終造成農(nóng)戶失業(yè)或淪為工商資本的雇用[11].同樣，張尊帥提出雖然企業(yè)下鄉(xiāng)投資可以解決一部分勞動力，但并不能吸納原有土地上所有勞動力，造成農(nóng)戶失業(yè);且農(nóng)戶談判能力較弱，容易產(chǎn)生利益損失[12].

　　2. 工商資本下鄉(xiāng)制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性

　　土壤肥力是保持和延續(xù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心，而土地利用形式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)手段極大影響土地退化和土壤肥力的延續(xù)[13].工商資本下鄉(xiāng)后，為實現(xiàn)短期盈利目標，大量使用化肥、農(nóng)藥，造成土壤嚴重退化;或者將土地進行整改，從事其他非農(nóng)經(jīng)濟活動，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源造成難以恢復的影響，嚴重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性[12].

　　三、工商資本下鄉(xiāng)導致“非糧化”的現(xiàn)狀考察

　　(一)我國土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

　　1. 土地流轉(zhuǎn)增速由快速逐漸變緩

　　近年來，我國土地流轉(zhuǎn)面積在逐年增加。截至2018年底，土地流轉(zhuǎn)面積已達5.39億畝，占家庭承包耕地面積35%,意味著全國已有超過1/3的耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)。回顧我國土地流轉(zhuǎn)發(fā)展歷史，2007年，土地流轉(zhuǎn)面積為6400萬畝，僅占家庭承包土地總面積的5.2%.之后土地流轉(zhuǎn)速度不斷上升，2012年流轉(zhuǎn)比例達到21.5%,并于2014年流轉(zhuǎn)比例超過30%,2015年后土地流轉(zhuǎn)增速降低，但數(shù)據(jù)一直保持增長。數(shù)據(jù)增長減緩的原因是土地流轉(zhuǎn)中大部分土地流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)大戶手中，為了增加自身收益選擇種植非糧食作物，“非糧化”進程愈發(fā)嚴重。政府為抑制土地“非糧化”,對土地流轉(zhuǎn)予以規(guī)范，故土地流轉(zhuǎn)速度近幾年出現(xiàn)減緩。

　　2. 土地流轉(zhuǎn)主體多樣

　　土地流轉(zhuǎn)主要流向農(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)，其中超過一半的土地流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶手中，流入專業(yè)合作社的土地增速為最快，2011年流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的面積占家庭承包耕地的比例為13.4%,于2016年已達到21.58%.對于企業(yè)而言，其流轉(zhuǎn)土地增速較為緩慢，近年來一直維持在10%左右。數(shù)據(jù)顯示，2017年底，我國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積為5.12億畝，流入農(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)的土地面積分別為2.94億畝、1.16億畝、0.5億畝。其中，流轉(zhuǎn)出承包耕地農(nóng)戶數(shù)達7070.55萬戶，簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同份數(shù)為5535.96萬份，簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積為3.5億畝。由此可以看出，土地流入方不再只局限于農(nóng)民，專業(yè)合作社與企業(yè)等大型機構(gòu)也逐漸向土地流轉(zhuǎn)市場轉(zhuǎn)移。

　　(二)我國工商資本下鄉(xiāng)的規(guī)模

　　1. 投資規(guī)模和范圍不斷擴大

　　據(jù)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，2010年流入企業(yè)的土地面積僅為1005.33千公頃，到2014年，流入企業(yè)的土地面積增速均超過20%,之后增速雖有下降，但在2017年流入企業(yè)的承包面積已達3356.68千公頃，可見，工商資本對土地流轉(zhuǎn)的貢獻日益顯著。黨的十八大以來，工商資本下鄉(xiāng)主體已超15萬家，累計投資額超2萬億元。工商資本最初只投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)在逐漸拓展進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)、休閑觀光循環(huán)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，打造農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。可以看出隨著政府對農(nóng)村提供眾多優(yōu)惠政策，我國農(nóng)業(yè)市場越來越受到資本市場關(guān)注。

　　2. 工商企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機制多樣化

　　工商資本下鄉(xiāng)之初一般采用“企業(yè)+農(nóng)戶”模式，即企業(yè)直接從農(nóng)戶手中租賃土地，此后土地產(chǎn)生的收入為企業(yè)所得，農(nóng)戶每年以土地租金的方式獲得收益，期間若企業(yè)雇傭農(nóng)戶工作，還需額外支付農(nóng)戶工資。之后，企業(yè)逐漸改變這種單一模式，選擇“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”“土地入股”等模式，合作社作為“中介”機構(gòu)，積極引導農(nóng)民以土地作為入股資本，然后再由合作社牽頭，統(tǒng)一將獲得的土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，已入股農(nóng)戶可憑借自身持有的股份分得部分流轉(zhuǎn)收益，這樣不僅能夠提高土地流轉(zhuǎn)效率，而且能在一定程度上降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的土地成本，保證企業(yè)正常經(jīng)濟效益。

　　(三)“非糧化”的規(guī)模和弊病

　　1. 土地流轉(zhuǎn)后用于糧食種植數(shù)趨于平穩(wěn)，“非糧化”比例依舊較高

　　在之前介紹土地流轉(zhuǎn)速度時了解到，土地流轉(zhuǎn)增速逐漸減緩，但依舊存在土地流轉(zhuǎn)絕對數(shù)值增加。從《中國農(nóng)業(yè)年鑒》中得到的數(shù)據(jù)可知，近5年內(nèi)，土地流轉(zhuǎn)后用于種植糧食作物的土地面積約占土地流轉(zhuǎn)中總數(shù)的55%,說明土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”率約為45%.可以看出，近年來，政府采取的各項措施對緩解“非糧化”現(xiàn)象起到一定的作用，但我國“非糧化”比率仍然處于較高水平，政府仍不能放松警惕。且2011年土地流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積為1271.93千公頃，2017年就已經(jīng)漲至3356.68千公頃，而實際上，流入企業(yè)的土地大多會被改變耕地種糧用途，這也是導致“非糧化”比例居高不下的一個原因。

　　2. 土壤肥力下降

　　土地“非糧化”后，當初配套的水利設(shè)備以及農(nóng)業(yè)澆灌系統(tǒng)也會發(fā)生改變，加上企業(yè)一般會選擇加厚土地或改變土地硬質(zhì)以適應未來規(guī)劃，造成土壤層嚴重損壞，土壤肥力下降，這些都是不可逆的。例如水田“非糧化”后，不論是水田私人化，還是已經(jīng)建造房屋、種植樹苗，土地到期之后，要想將水田轉(zhuǎn)為旱田，生產(chǎn)成本高，土壤性質(zhì)改變，農(nóng)民難以重新實現(xiàn)復耕，這樣，不僅影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性，也會降低我國糧食產(chǎn)出，甚至威脅到我國糧食安全。

　　四、工商資本下鄉(xiāng)“非糧化”現(xiàn)象的原因

　　(一)工商資本下鄉(xiāng)導致“非糧化”的政策原因

　　1. 相關(guān)政策不成熟，企業(yè)與農(nóng)戶信息不對稱

　　《中華人民共和國土地管理法》第二十六條提出，經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關(guān)批準;未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。但在這里并沒有明確提出不能進行改變的土地用途有哪些，且大部分農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的程序及合法用途了解甚微，因此，農(nóng)民就會簡單的認為，主要流轉(zhuǎn)后的土地依舊從事農(nóng)業(yè)種植，就不算作是改變土地用途。

　　2. 農(nóng)地租賃準入制度不完善

　　中央政府基于全國農(nóng)業(yè)大環(huán)境制定土地流轉(zhuǎn)、糧食種植等方面政策，然后由地方政府具體執(zhí)行各項政策，但由于中央政府與地方政府涉及到的具體利益不同，就會產(chǎn)生經(jīng)濟學中常說的“委托-代理”問題，即地方政府為了短期利益，推動當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展，利用中央政府制定的土地流轉(zhuǎn)政策中的漏洞，與企業(yè)構(gòu)成相關(guān)利益共同體，為實現(xiàn)企業(yè)順利進入農(nóng)業(yè)市場，降低對工商企業(yè)的資格審查，導致大量缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營常識、風險管控差的企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)。低資質(zhì)企業(yè)為了保證自身持續(xù)經(jīng)營，加快成本回收速度，變相從事大量“非糧化”業(yè)務，如選擇種植經(jīng)濟類作物或開發(fā)觀光園等，從而威脅到農(nóng)戶的根本利益。

　　(二)工商資本下鄉(xiāng)導致“非糧化”的市場原因

　　1. 種糧成本高，收益低

　　對于土地流轉(zhuǎn)進程中的流入方而言，獲得土地使用權(quán)本身需要支付一定的租金給農(nóng)戶，若此時流入方選擇種植糧食作物，隨著種糧所需要的種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資產(chǎn)品價格增加，再加上承租成本，種糧成本大幅提高，且出售糧食獲得的利潤較低，很可能使得承租人入不敷出，故為了提高利潤，其大多會選擇種植收益較高的經(jīng)濟作物。因此，“非糧化”是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本起因和必然發(fā)展趨勢。假定土地流轉(zhuǎn)后種植稻谷，一畝地產(chǎn)稻谷按500千克算，出售價格為3元/千克，此時種植稻谷的總收入為1500元，除去種子費、肥料費、農(nóng)藥費、澆地費等大約700元，此時農(nóng)戶僅剩800元，此時還需減去地租，若為農(nóng)業(yè)承包大戶，需要額外支付人工費用，最后承租人每畝地所獲的收益相當?shù)汀５�如果選擇經(jīng)濟效益較高的生產(chǎn)經(jīng)營項目，獲得收益遠高于種糧收益。如圖2所示，工商資本下鄉(xiāng)后，種植糧食作物很難實現(xiàn)產(chǎn)量的明顯增加，在糧食作物收益較低的情況下，企業(yè)還需支付雇傭勞動力以及土地流轉(zhuǎn)租金等費用，盈利空間極小，導致大部分企業(yè)紛紛退出農(nóng)業(yè)市場，剩下的企業(yè)則改變經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)而從事收益較高的非農(nóng)經(jīng)濟活動，進而導致土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)田逐步“非糧化”.

　　2. 糧食需求市場發(fā)生變化

　　隨著經(jīng)濟發(fā)展，人們生活水平有了顯著上升，人們對于吃的渴望不再只局限于解決個人溫飽問題，而是更加趨向多樣化。如表1所示，近年來，糧食消費量正在逐年下降，人們傾向于增加肉禽海鮮、雞蛋、牛奶、水果等產(chǎn)品消費，也就是說，對糧食需求逐漸減少，再加上上面提到糧食生產(chǎn)成本上升導致收益下降，致使企業(yè)無法依靠種糧維持正常經(jīng)營，從而導致“非糧化”現(xiàn)象日益加劇。

　　五、改善“非糧化”現(xiàn)象的長效對策

　　為了從某些方面抑制“非糧化”進程進一步發(fā)展，本文將從政府、農(nóng)民、金融機構(gòu)3個角度提出相關(guān)建議。

　　(一)基于政府視角的建議

　　政府是政策制定者，“非糧化”整體的發(fā)展態(tài)勢依托于政府政策的約束與規(guī)范，為了能夠更好地從全局抑制“非糧化”發(fā)展進程，需要政府從多方面考慮我國糧食現(xiàn)狀以及政策方針，針對現(xiàn)有問題，采取相應對策。

　　1. 規(guī)定流轉(zhuǎn)后的土地用途，堅守永久農(nóng)田保護紅線

　　法律規(guī)定，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。但缺乏對流轉(zhuǎn)后土地具體用途的約束導致眾多土地流入者將獲得的土地用于種植高收益的經(jīng)濟作物或發(fā)展旅游觀光行業(yè)，使得“非糧化”現(xiàn)象愈發(fā)普遍。因此，政府應當從根本上利用法律工具，詳細制定農(nóng)業(yè)用地規(guī)范，農(nóng)戶不得將流轉(zhuǎn)后的土地隨意改變其用途。此外，政府在已設(shè)定永久農(nóng)田、保證糧食用地數(shù)量基本不變的基礎(chǔ)上，堅守永久農(nóng)田的保護紅線。

　　2. 建立嚴格監(jiān)管機制，提高土地流入方基本素質(zhì)要求

　　農(nóng)村具有極好的發(fā)展前景，個人、企業(yè)紛紛投資進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，造成農(nóng)業(yè)用地“非糧化”,因此，為合理規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，需要建立嚴格的準入制度，加強農(nóng)村建設(shè)用地的審批程序。將流轉(zhuǎn)的土地數(shù)量劃分為不同區(qū)間，每個區(qū)間呈現(xiàn)逐漸遞增的關(guān)系，并對每個區(qū)間制定詳細政策。如在最低數(shù)量區(qū)間內(nèi)流轉(zhuǎn)的土地，需要向村委會及鎮(zhèn)政府匯報、申請，待村委會及鎮(zhèn)政府綜合考量申請人的資信情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力等方面因素后，才可同意將土地流轉(zhuǎn)出去。隨著土地流轉(zhuǎn)數(shù)量的遞增，進入更高的區(qū)間，則需報經(jīng)更高層次的政府機構(gòu)予以批準，此時對于整個申請人的情況要進行全面審查，避免之后給土地造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。堅持實現(xiàn)農(nóng)地農(nóng)用，對出現(xiàn)非糧建設(shè)情況及時預警，構(gòu)建早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處的常態(tài)化監(jiān)管機制。

　　(二)基于農(nóng)戶視角的建議

　　1. 加強土地流轉(zhuǎn)宣傳教育，做到知法懂法

　　為了幫助農(nóng)民更好地了解農(nóng)業(yè)用地方面的相關(guān)規(guī)定，可以充分利用線上網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和線下實地宣講相結(jié)合的方法，通過印發(fā)土地法律常識宣傳冊、定期在多地舉行法律普及講座等方式，達到法律宣傳的效果。為了達到人人懂法的結(jié)果，可以通過線上講座宣傳，并準備一些小禮品給參加講座的人，充分調(diào)動參與者積極性。同時為了增強對法律的理解，避免宣講枯燥，應當錄制一些法律常識視頻，并以農(nóng)戶身邊的切實經(jīng)歷為素材，讓農(nóng)戶真正意識到基本農(nóng)田不得隨意流轉(zhuǎn)并從事其他生產(chǎn)。

　　2. 合理利用土地，增加糧食作物耕地面積

　　農(nóng)戶在充分理解國家實施各項農(nóng)業(yè)政策的目的及享受到國家對于種植糧食的補貼后，合理利用手中的土地從事糧食生產(chǎn)，對于個別未被劃為基本農(nóng)田，且不適宜種植經(jīng)濟作物的土地，可以轉(zhuǎn)而從事利于社會發(fā)展的其他生產(chǎn)經(jīng)營，但整體上，農(nóng)戶間相互合作，在全民抑制“非糧化”的形勢下，適當增加糧食作物耕地面積，維護國家糧食安全，努力做到自給自足。

　　參考文獻

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　　[3] 匡遠配，劉洋.農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的“非農(nóng)化”“非糧化”辨析[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2018(4)：1-6.

　　《工商資本下鄉(xiāng)“非糧化”現(xiàn)象的誘因及長效對策》來源：《經(jīng)濟問題》，作者：高曉燕 趙宏倩