摘要：通過實地調查，論述了白銀棚戶區改造的意義和重要性，對白銀棚戶區改造現狀及存在的問題進行綜合分析并提出對策建，并闡述了要把白銀棚戶區改造和科學轉型緊密結合起來，通過棚戶區改造，努力推進白銀市可持續發展和跨越式發展，為其他資源型城市可持續發展和跨越發展創造好的經驗。
　　關鍵詞：棚戶區；改造；建議
　　
　　“棚戶區”一般是指城市規劃區內國有土地上和獨立廠礦區內，使用年限久、房屋質量差、基礎設施不配套、交通不暢、環境臟亂差的集中連片平房和簡易樓房。所謂“城中村”，是指城市建成區仍然存在的、在集體土地上建造的、屬于棚戶區性質的區域。自上世紀開發建設初就形成的棚戶區，一直是白銀突出的民生難題。白銀棚戶區改造牽動著黨和國家領導人溫家寶、習近平、李克強同志的心，2009年11月，三位領導人分別就白銀棚戶區改造作出重要批示，要求有關方面積極支持白銀棚戶區改造，溫家寶總理批示：“要積極支持白銀市棚戶區改造，特別要重視科學規劃，把棚戶區改造與經濟社會發展更好地結合起來。”市委六屆八次全委(擴大)會暨全市經濟工作會議和棚戶區改造動員大會上，市委、市政府作出了“用3年左右時間基本完成249.15萬平方米城市及國有工礦棚戶區改造任務”的莊嚴承諾。做好棚戶區改造工作，是實踐“三個代表”重要思想，落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的重要舉措；對改善城市低收入居民的居住和生活條件，維護社會穩定，實現白銀可持續發展，加快“蘭白都市經濟圈”建設，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。
　　一、充分認識棚戶區改造的重要意義
　　(一)推進棚戶區改造，是改善民生的重大舉措。棚戶區居民絕大多數都是低收入困難群體，低保戶和低保戶邊緣戶比例非常高，特別是下崗失業、退休職工比較集中，他們面臨著就業、住房等多重困難，改善居住條件的愿望十分強烈。銀光公司有1800戶居住在上世紀六、七十年代建造的單身樓內，其中有600余家多戶共用水房和廁所。二十一冶公司一個704戶2300多人居住的棚戶區中，有300戶上千人共用1個公共廁所。白銀公司棚戶區內老人約占三分之一，有抗美援朝老同志73人，上世紀60年代以前參加工作的6042人，老知識分子和科技人員128人。這些職工大多數都在70歲以上，平均退休工資每人每月只有900多元，90%以上的職工家屬沒有工作，無收入來源。據了解，全市棚戶區居民平均每10戶家庭僅有1.34人有穩定的就業崗位，每月人均收入218元，有的屬于“零就業”家庭。若依靠自身收入，根本無法改善住房條件。棚戶區，已成為白銀城市中居住條件最差、環境條件最差、貧困人口聚居最集中的區域。實施棚戶區改造，有利于加快解決中低收入群眾的住房困難，提高生活質量，改善生活環境，共享改革發展成果，提高黨和政府的威信，增強人民群眾的向心力和凝聚力。
　　(二)推進棚戶區改造，是完善城市功能的客觀要求。棚戶區長期以來由于歷史原因，基礎設施配套很不完善，公共服務設施不全，建筑陳舊，衛生環境較差，“臟、亂、差”特征明顯，公共排水設施落后，污水肆意橫流，造成此處的城市景觀、居民的生活質量逐步下降，安全隱患突出，嚴重影響群眾生命財產安全，與城市現代化建設很不協調。通過棚戶區改造，城市中一些臟、亂、差的死角得到了治理，在提高生活質量的同時，完善配套市政設施和公共服務設施，改善城市人居環境，提升城市品位。同時，通過改造棚戶區，不僅使棚戶區居民的居住條件得到改善，而且促進存量土地的有效利用，節約寶貴的土地資源，有利于政府更好地規劃、建設城市，為城市的進一步發展打下了良好的基礎，推進城鎮化健康發展。
　　(三)推進棚戶區改造，是促進經濟社會協調發展的有效途徑。實施棚戶區改造，既可以帶動社會投資，促進居民消費，擴大社會就業，推動社會保障制度的建立和深入發展，又可以發展社區公共服務，加強社會管理，對社會治安產生積極的推動作用，推進平安社區建設，使整個城市更趨和諧，是擴內需、惠民生、保穩定的重要結合點。
　　(四)推進棚戶區改造，是落實房地產市場宏觀調控政策的有效途徑。棚戶區改造建設的大部分是安置用房，為小戶型、低價位的普通住房，對象除解決回遷戶外，主要用于解決城市中低收入家庭住房困難。推進棚戶區改造，可以直接增加住戶有效供應，有利于改善住房供應結構，緩解住房供需矛盾，穩定住房價格。另外，棚戶區改造可以有力地拉動建筑業、建材業、交通運輸業等相關產業的發展，為調整產業結構、擴大內需，保增長、解決社會就業與再就業也作出積極的貢獻。
　　二、當前棚戶區改造中面臨的困難和問題
　　（一）棚戶區界定問題。目前在白銀城區的“城中村”如何改造上，由于部分“城中村”已經通過貨幣補償形式完成了土地轉換，剩余部分是按照原來的模式改造還是按照棚戶區改造的方法進行，基層群眾對此尚不完全明白，在棚戶區的界定問題上存在模糊認識。實際上棚戶區不是指城市周邊棚戶區（說平房區更準確），而是指那些在城市建成區范圍內，存在問題突出，影響城市發展，居民迫切要求改造的中心區域里的集中連片棚戶區。
　　（二）認識問題。大多數居民對棚戶區的改造認識上存在不足，他們認為棚戶區的改造就是棚戶區的開發，政府要占用這塊地或者政府將這塊地出讓給了開發商，占用住房就應得到相應的征地拆遷補償，他們并不認為棚戶區的改造是為了改善自己的居住條件。因此，居民更加關注的是自己能否在改造中得到更多的征地拆遷補償，在認識上存在誤區。另外，改造范圍內多數人在滿足其合理補償或安置的前提下，能夠理解和支持棚戶區改造工作，但有少數住戶以不愿改造為由或提出過高附加條件，影響改造工作的實施。
　　（三）拆遷難問題。表現為：一是在棚戶區居民當中，有一定經濟承受能力的一定支持改造計劃，但對于沒有經濟承受能力的就會成為障礙，導致拆遷難、改造難。二是棚戶區內違法違章建筑較多，困難戶、低保戶、下崗戶多，補償安置成本較高，拆遷動員難度大。加上個別釘子戶想利用拆遷之機多撈一把，無理取鬧賴著不走，給拆遷也帶來一定難度。所以，為確保改造工作的順利進行，各地要深入調查摸底，掌握群眾的基本生產生活情況，尤其是對特困群眾的情況要更清楚，以便有針對性地做好工作。另外，利用自用土地進行限價商品房建設，采取的是現狀招標，無地供應方式，拆遷工作如由開發商承擔，拆遷成本和拆遷過程中不可預見因素較多，且房屋銷售政府限價，投資風險較大，開發商投資建設積極性不高。
　　（四）棚戶區改造與房地產業發展的關系問題，究竟怎樣看待棚戶區改造對房地產市場的影響？實施棚戶區改造，決不是簡單的經濟行為或者說房地產開發。而是政府行為，由政府組織、市場化運作，并給予土地、稅收以及各項收費減免的優惠。優惠政策和補貼必須全部體現在老百姓身上，通過棚戶區改造，讓他們住上好房、住得起房，居者有其屋，對特殊困難戶政府還要給予補貼和救助。
　　（五）棚戶區改造的規劃問題。在改造的過程中存在規劃上的問題，主要表現在，對棚戶區改造的規劃只是在拆遷建設上，對改造后的基礎設施配套、居民生活保障、就業、衛生、教育等缺乏應有的考慮，也沒有考慮到必要的道路、休憩娛樂設施以及園林綠化設施建設。
　　（六）農民失地后的安置補償問題。由于部分棚戶區改造項目涉及“城中村”，“城中村”農民的安置將是一個較大的難題。隨著土地價格的不斷上漲，涉及棚戶區改造地的農民對補償的要求越來越高，改造成本將不斷增大。如果農民的安置補償工作不到位，土地置換問題得不到解決，棚戶區改造的整體規劃將難以如期實現。
　　（七）弱勢群體保障問題。棚戶區居民中大多數是低保戶和特困戶，一旦棚戶區改造全面展開，可能會出現各種意想不到的困難和問題，尤其表現在就業、社會保障、生活救濟等方面。為避免出現“今天住進新房，明天搬回棚戶區”的情況，地方政府應倍加重視棚戶區居民就業問題，千方百計擴大就業。棚戶區居民再就業仍然是當前和今后一段時期需要首要解決的問題。
　　三、加快棚戶區改造的幾點建議
　　棚戶區改造是個巨大的系統工程，涉及面之廣、政策性之強、人口之多、任務之艱巨、工程量之大，在我市都是史無前例的。結合我市的實際情況，市委、市政府制定了此次棚戶區改造的基本原則和方針，但在具體的實施中，改造需要注意很多問題。筆者認為首先要注意把握好以下幾個方面的問題。
　　（一）堅持以人為本、關注民生是根本。推進棚戶區改造，必須始終堅持以人為本，群眾至上，把實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益作為我們一切工作的根本出發點和落腳點，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。要切實維護人民群眾的合法權益，尤其要高度關注和解決經濟收入低、生活困難、無法依靠自身力量解決住房問題的弱勢群體最關心、最現實的問題，密切黨和政府與人民群眾的感情，使棚戶區改造得到群眾的真心擁護。堅持“群眾的事情自己做主”的原則，緊緊依靠群眾，發動群眾，從群眾的切身利益出發，認真聽取拆遷群眾的意見、建議，切實做好與拆遷群眾的溝通、交流，并根據其家庭實際情況對老弱病殘提供優惠政策，使棚戶區的居民群眾得到實實在在的利益，廣大群眾也由此積極支持、配合與擁護棚戶區改造，形成了全社會關心支持棚戶區改造的濃厚氛圍和強大合力。實施棚戶區改造，第一位的是群眾利益，在拆遷、補償、安置、施工、回遷等各個環節，要堅持依法運作，嚴格執行國家有關規定和政策及省、市有關政策規定，妥善解決好特困群體的住房問題。安置用房要充分考慮棚戶區居民的承受能力，做好與各項住房政策的銜接，妥善安置被拆遷居民。要指導規劃設計技術服務機構根據棚戶區居民的經濟承受能力，以滿足基本居住需要為重點，改進住宅設計。住房建設配套政策要充分體現社會保障機制，由政府、單位、個人三者合理負擔，通過政策扶持、多方投入，努力降低住房造價，使棚戶區的中低收入者能承擔得起住房出售的價格。要著力完善各種城市配套服務設施，改善人民群眾的生產生活條件，提升人民群眾的居住水平，打造適宜人居環境，使人民群眾更多地享受到經濟發展、城市建設特別是棚戶區改造的成果。
　　（二）堅持政府引導、市場運作是關鍵。棚戶區改造要采取政府主導、企業主體的市場化運作相結合的模式。只有牢牢堅持“政府主導、企業主體的市場化運作”的棚戶區改造模式，不斷加大政策創新和落實力度，才能從根本上推進棚戶區改造的規范運作和有效開展。要結合城市建設總體規劃，積極做好棚戶區改造規劃，并精心做好開發片區的策劃包裝，重點向有實力的開發商進行推介；對開發條件較好的集中連片棚戶區，通過市場融資的方式進行土地整理熟化，安置房建設享受政府規定的優惠政策，經營性土地采取限定條件招拍掛出讓；對市場化運作有困難的片區，由政府指定土地熟化人整理熟化土地，實行凈地出讓；棚戶區改造項目所得土地收益，全部用于棚戶區改造和相關基礎設施建設；要樹立經營城市的理念，想方設法盤活資源，通過土地等資源市場化運作，努力解決棚改中遇到的困難和問題，改善城市基礎條件，完善城市功能，推進城鎮一體化發展。
　　（三）堅持統籌規劃、分步實施是基礎。大規模集中連片棚戶區改造，在白銀城市建設史上是第一次。這是改善城市人居環境的大工程，事關廣大群眾切身利益；又是政府開發利用土地、經營城市的極好機會。棚戶區改造，要堅持以人為本、科學規劃、統籌兼顧、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設的原則，努力做到“五個相結合”，即使棚戶區改造與推進城市發展和經濟轉型相結合，與促進居民就業和再就業相結合，與增強城市功能、提高城市核心競爭力相結合，與城市基礎設施配套建設和環境整治相結合，與社區建設和完善住房保障體系相結合。只有這樣，才能實現城市資源的優化配置，提升和完善城市功能，改善城市面貌。由于多方面條件所限，目前我市棚戶區改造規劃標準較低，與群眾的要求有一定差距。因此，在對棚戶區改造進行統籌規劃的基礎上，通過深入細致的調查，摸清了棚戶區的底數和居民的可承受能力，了解了棚戶區居民對安置住房面積、戶型結構等的具體需求，并以此為依據，組織編制城市棚戶區改造方案，擬定每天的工作量，按照工期倒排計劃，逐個檢查、登記各分項工程的完成情況。建筑施工單位堅持“規定動作做到位，自選動作有特色”，除按照棚戶區新建住房標準進行施工外，還根據居民的意見和要求，對室內戶型和設施進行更改和調整。在有關政策規定的框架下，應該著眼于城市未來的發展，盡量滿足群眾的訴求，執行政策規定的上限標準。棚戶區居民安置用房包含大量的政府優惠，建設標準以小戶型為主，因此，在住房戶型、環境設計中，應充分發揮各級規劃、設計單位的作用，推廣高水平的戶型設計方案，使戶型設計更加科學合理，實現在較小的面積內達到較高的舒適度，同時，要兼顧居民生活水平提高后的可改造性。還有，棚戶區改造是為民辦實事的民心工程，力爭達到規劃標準高、小區配套齊全、環境和諧優美，使棚戶區居民花最少的錢住較好的房。要切實保證新建安置住宅的功能和質量，保證合理的使用壽命。在開發、設計、拆遷、施工、監理等各個環節，要盡可能通過公開招標的方式選擇有實力的單位參與建設，加強工程質量安全監督管理，確保回遷安置房屋的建設質量，防止因質量問題引發糾紛。棚戶區改造絕不是簡單的平房變樓房、舊房變新房，嚴防出現豆腐渣工程，否則，可能在十幾年后再形成第二個棚戶區。要完善棚戶區周邊的基礎設施，對醫療、教育、商貿、交通等資源進行合理整合，力爭最大限度地方便群眾生活。
　　（四）堅持陽光操作、和諧拆遷是原則。棚戶區改造中的重點和難點是被拆遷居民的拆遷安置工作，拆遷安置工作往往集中了各種社會焦點，涉及群眾的切身利益。只有堅持公開、公平、公正和陽光操作的原則，將棚戶區改造的政策、標準和程序向拆遷居民進行公開公布，對拆遷、建設、回遷安置等重要環節實行公示，并及時公布拆遷安置方案和補償標準，依法保障被拆遷人的合法權益，才能有效緩解拆遷安置中的各種矛盾。在具體工作中，要堅持人性化操作，實行“陽光拆遷”，體貼老百姓的具體困難，傾聽他們的要求，既要保持政策的連續性，又要考慮動遷者的切身利益，著眼于實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利益，杜絕違法行政和野蠻拆遷。通過公開招投標，選聘資質高、信譽好、能力強的建設隊伍；通過監督檢查，解決非法轉保、分包等違規行為；通過對大宗建筑材料的政府集中采購，確保工程建設的公開透明；通過建立專款專用制度，確保棚戶區改造資金安全；通過制定科學的補償安置方案，及時公布拆遷安置方案和補償標準，實行先簽協議、先繳錢的先選房，所有補償款、選擇的房源及時公示，接受社會監督，實現了拆遷補償安置的公平、公正和透明；由監察、檢察、公安、審計等部門全程介入，切實加大對改造項目的監督力度，確保棚戶區改造工程都成為陽光工程和群眾滿意工程。消除可能存在的借棚戶區改造之機，漫天要價、無理糾纏、惡意炒房、強買強賣、魚肉百姓、擾亂市場秩序的現象。
　　（五）堅持統一領導、密切配合是保障。棚戶區改造是一項龐大的系統工程，也是涉及千家萬戶的民心工程，任務艱巨，責任重大。只有建立統一指揮、運轉高效、責任明確的推進體系和責任體系，才能有力推動棚戶區改造各項工作扎實深入開展。要堅持主要領導親自抓，層層落實責任制，市委、市政府要把棚戶區改造納入考核目標。要建立健全領導有力的工作指揮體系和督促檢查制度，統一負責全市棚戶區改造工作的指揮協調、政策制定、專項資金調配使用和各項工作的督導落實。要建立運轉高效的協調運作機制，既分工負責，又協作配合，形成“政府聯動、企業主體、部門協作、合力推進”的工作機制。政府各有關部門要統一思想，協同配合，明確職責。既要堅持政府主導，又要充分發揮市場機制的作用，還要廣泛爭取社會參與，形成合力，共同推進棚戶區改造工作。要發揮單位、企業、個人等方面的積極性，多渠道籌措改造資金，保證棚戶區改造工作的順利進行。保障性住房建設領導組要建立聯席會議制度，建立協調聯動機制，統籌棚戶區改造各項工作。各建設單位要認真調查摸底，制定詳細并確實可行的棚戶區實施方案，報領導組審核批準后嚴格實施。各職能部門要協調配合，明確責任，對改造工作大力支持并提高優質高效服務。要建立綠色通道，做到特事特辦、急事速辦，為項目規劃、拆遷、供地、建設等提供高效服務。要建立黨員代表、人大代表、政協委員、群眾代表議事監督機制，增強改造工作的公正性和公信度，確保改造工程順利推進。