我國的牧區主要分布在邊疆少數民族地區。由于這些地區受地理位置的限制，交通極不便利，信息流通差。另外，由于受文化水平的制約以及民族習俗的影響，市場經濟意識差。盡管部分民族畜牧區的人均收入較高，譬如，甘肅的肅南牧區和肅北牧區，但這是由于人口稀少所致，并非生產力水平的提高所為。因此，無論生活條件較差的民族牧區，還是較好的民族牧區，在畜牧業的發展上還需進一步改革。而眾所周知，草場是牧區賴以生存的生產資料。因而，加強民族地區草場管理是促進畜牧業經濟增長的突破口。而要使民族地區實現草場管理由傳統管理向現代管理轉變，對其草場管理制度的創新是前提。為此，本文就民族地區畜牧業經濟增長與草場管理制度創新加以探討，僅供各位同仁參考。

　　《青海農牧業》原名《青海畜牧業》是青海新聞出版局批準,青海省農牧廳主管的有關農牧專業知識的科技期刊類季刊雜志。本刊是由青海省畜牧獸醫科學院、青海畜牧獸醫學會合辦的學術性刊物，主要報道青海省和青藏高原地區畜牧、獸醫、草原等方面的科研成果、推廣成果、調查報告、獸醫臨床經驗、動物養殖技術、生產管理經驗和有關問題的專論與綜述。本刊的辦刊宗旨是宣傳黨和國家以及省委、省政府關于發展農牧業方面的方針、政策,傳遞農牧業經營管理、結構調整、土地管理、草原建設、良種繁育、病蟲害防治、科技動態、行業管理等方面的信息,總結、交流、推廣農牧業領域的新經驗、新技術、新成果。為促進農牧業經濟發展和農牧民增收服務。主要讀者對象為農牧戰線上的廣大干部群眾和政府領導。

　　一、民族地區畜牧業草場管理制度的演進過程

　　(一)建國初期到1978年民族地區草場管理制度。建國初期，由于我國的經濟體制沿襲了前蘇聯的高度集中的計劃經濟體制，因而實施了土地收歸國有，集體經營的土地政策，并推行了人民公社、生產大隊、生產隊的三級管理模式，給農戶只留一小部分土地。在上述大背景下，民族地區的草場管理也實施了類似于土地管理的模式，即大部分牲畜收歸集體統一放養，牧民參加集體的放牧活動，從集體取得收入。與此同時，牧民自身擁有少量的牲畜。由于全國實行的是高度集中的計劃經濟。因此，牧區的大部分畜產品更多滿足自身生存的需要。由于牧區在建國前實行的是殘苦的封建專制統治，解放初期牧區的勞動生產率極為低下，勞動手段相當落后，草場的基礎設施非常薄弱，人畜飲水不分，草場退化，沙化現象異常嚴重。盡管隨著國民經濟的恢復，對草場環境略有改善，但由于新中國底子薄，給草場建設的投資非常有限。這樣，在相當長的一段時期內，牧區依然是被動適應自然，推行傳統的靠天放牧的原始方式。由于交通不便，牧民與外界的交流又甚少，因此牧民的思維觀念陳舊，創新意識差，安于現狀，沒有形成對更高級別的物質資料及精神生活刻求的愿望。當然，計劃經濟制度的存在，也就限制了這種愿望的產生。隨后在極左思想的影響下，全國刮起的共產風、大躍進風以及大煉鋼鐵風也波及到牧區，一時間牧區的森林資源和草場資源遭到破壞，加速了草場的沙化及退化現象。緊接著，全國聲勢浩大的階級斗爭運動也波及到牧區，使牧區的工作重心發生了大的轉移，牧區的草場建設又一次被延誤。在這一段時期，對草場實施的是一種掠奪式放牧。

　　(二)從1978年到草場實行承包制的管理制度。十一屆三中全會后，農村開始實施土地承包制。整個國家的重心轉移到經濟建設上來，牧區工作重心也圍繞經濟的發展來進行。無論是牧區的縣、人民公社，還是生產隊都重視對草場實施科學、有序的管理，無論是草場基礎設施的建設，還是草場自然災害，病蟲害的防治都取得了長足進步、發展。但由于對限制承載量重視不夠，草場的沙化，退化有不斷擴大的趨勢。再加上牧區資金匱乏，放牧手段未能得到改善。盡管這一時期牧區經濟發展的大環境較之以前有所改善，但大鍋飯體制的通病，即出工不出力的現象經常發生。此外，由于長期未解決牧民受教育的場所，導致牧民文化素質提高緩慢，接收科技知識的意識差，草場管理中科技含量低，這一切都與牧區實行封閉型的計劃經濟體制有關，從而決定了牧區的經濟從總體上講依然是自給自足的自然經濟。而僅存的商品性牲畜產品，又受價格剪刀差的影響，不能形成有效的資金積累，因而牧區改善草場環境的能力一年不如一年。為了使牧民釋放生產積極性，充分利用草場，科學地保護草場，牧區終于推行了類似于農村土地承包制的草場牲畜承包制，草場公用。由于草場公用，牧民在短期利益的驅使下，單位面積草場牲畜不斷膨脹，使草場因過度使用而出現沙化及退化現象，牧民經濟利益與社會利益之間的矛盾更加突出，同時，加劇了草場基礎設施落后與承載量急劇膨脹的矛盾。鑒于此，隨后又實施了既包牲畜，又包草場的雙基承包制。從實施雙基承包的初衷來看，1.是為了調動牧民放牧的積極性;2.是增強牧民的責任心;3.是理順草場的產權關系;4.防止對草場掠奪式使用;5.形成自我改善草場環境的約束機制;6.為改善牧民的生活及教育條件創造條件。從承包制的實踐看，在這些方面不同程度地起到了作用。但這種制度的缺限也是明顯的。1.聯合生產力遭到瓦解，規模效益下降，單位成本上升，抵御災害、風險的能力下降;2.牧民的行為很容易受短期行為的左右;3.對科技的推廣具有一種阻礙力;4.無力承擔牧區大型基礎設施項目(人畜飲水工程、道路等)的建設;5.在草場的承包過程中，因無法進行優劣搭配，導致牧民起跑線不同，加上承包資金的起點不同，對牧場的經營管理水平不同，很容易使牧民出現兩極分化。此外，由于草場有償轉讓制還處在探索階段，必然會出現無畜戶草場過剩，而多畜戶草場不足的現象。由此可見，現階段既包牲畜又包草場的承包責任管理制度還需不斷完善。

　　(三)對牧區草場管理制度的展望。牧區實施草場承包制之后，以一家一戶為基礎的放牧形式必然使放牧規模縮小，單位成本上升。然而要實現對草場由傳統向現代管理轉變，草場規模必須達到一定水平，只有具備這個前提條件，才能增加草場管理的科技含量。譬如，實現機械化種草、噴灌、收割等，才能降低單位成本，實現規模效益。從長遠來看，擴大草場規模的方法有：

　　1.牧民之間的互相自愿聯合。筆者認為，在市場經濟條件下，利益關系的協調是一個較復雜的問題，因此，牧民之間的相互自愿聯合不可能長久存在，如若參與聯合的戶數越多，牧戶之間因利益分配不公可能引發的矛盾就更多，因而這種自愿聯合實現的規模是短暫的，也是有限的。顯然，這種短暫的、有限的聯合不能滿足現代管理的要求，只能作為向更高層聯合的過渡，之所以是一種過渡，是由于這種聯合是一種不具有法定程序而僅具有契約式的聯合，沒有牢固的聯合基礎。另一方面，這種聯合抵御風險以及自然災害的能力有限，對于重大基礎設施建設無能為力。但有一點可以肯定，在沒有行政干預的前提下，以此為聯合放牧的突破口是一種理性選擇。

　　2.通過股份制實現牧戶之間的聯合，從而達到草場規模相對集中的目的。在牧區搞股份制聯合放牧模式，可以完全按國家有關股份制合作企業規范章程運作，最終實現以法的形式固定牧戶之間的關系，以法的形式協調牧戶之間的利益關系。當然，這要求入股牧戶對股份制合作企業的運作規則有所了解，牧民的文化素質達到一定水平。否則，這種聯合模式只能是遠景。同時，在牧區實行股份制合作放牧，還要求結合牧區的具體特點來進行，無論是入股的形式(以實物入股，還是以資金入股)，董事會的構成，董事會成員權力分配，都應符合牧民活動的特點及風俗、民情。

　　3.在市場競爭機制作用下，通過實施草場有償轉讓，實現草場規模的擴大，這是實現草場規模擴大的主流。這種規模擴大建立在作為生產要素的草場交易市場的形成與成熟，其本質是資源的重新配置，以實現資源的最大效益。由于這是通過市場競爭機制的作用，使草場最終歸集到草場經營能手的手中，因而可以最大限度地利用草場資源。盡管這種草場規模的擴大是建立在牧民戶數減少的基礎上，但牧民資金的積累能力反而因規模的擴大而成倍增強。因而，牧民抵御風險的能力以及改善基礎設施的能力必然加強，只要政府合理引導，約束機制健全，必然會將其短期行為減為最少。

　　二、民族地區草場管理制度的內容

　　前已論述，草場是牧區最重要，也是最基本的生產資料，對草場加強管理就如同對廠房，設備加強管理一樣重要。而建立健全完備的草場管理制度是進行草場管理的必備條件。筆者認為作為草場管理制度應包括如下內容。

　　(一)草場管理的內容：1.基礎設施的改善、保護;

　　2.牧草質量的提高;

　　3.承載量控制上限的確定;

　　4.火災、蟲災的預防;

　　5.對沙化、退化草場的改良;

　　6.草場管理機構的合理配置以及管理人員素質的提高。

　　(二)草場管理的方式：1.行政管理。主要負責草場基礎設施的建設，合理選擇承包方式，科學分配草場面積;為牧民提供國家的有關方針、經濟政策，特別是對牧區的優惠政策;產供、銷信息;調整牧區的畜種結構以及草場面積結構;有計劃、有組織地宣傳并推廣科技知識，提高草場管理的科技含量。2.法制管理。不斷完善《草原法》，并加大對《草原法》的實施力度，以法律保護草場。同時，借助法律手段協調牧民之間，以及各聯合體之間的經濟利益，解決牧民之間的各類矛盾。

　　(三)草場管理的主體：如果實行的是一家一戶承包放牧制，則草場的管理主體應為每一戶牧民;如果實行的是牧民之間的聯合放牧模式，則管理主體應為聯合體。如果實行的是股份制聯合放牧模式，則管理主體應為董事長負責下的董事會來執行。

　　(四)草場管理的形式：如若是草場基礎設施的管理，則應由政府牽頭，實行集中型管理。如若是草場質量的改善，則應由牧戶、各類聯合體分散執行。

　　(五)建立健全草場管理考評制度：

　　1.進行草場管理考評的必要性。法規、條例往往注重社會利益，而考評既顧及社會利益，又顧及經濟利益。同時，由于法規的實施必須經復雜的程序，因而實施起來比較困難。與之相反，考評的實施則無須復雜的程序，實施起來簡單、易行、靈活�？荚u以獎罰為最終結果，因而能夠刺激牧民加強草場管理的積極性。此外，考評的實施一方面有利于削弱政府對牧民的行政干預;另一方面彌補法規的不足之處。

　　2. 設置草場管理考評指標體系的原則：(1)符合草場管理活動的特點;(2)既要有利于牧區經濟的近期發展， 也要有利于牧區經濟的長遠發展;(3)既要有利于牧民的經濟利益， 又要有利于社會利益;(4)所設計的考核指標體系應具有可操作性， 為此所設計的考核指標體系應做到簡明、實用、科學、全面。眾所周知，考評指標在起積極作用的同時，具有負效應。為了使考評指標的負效應降低到最小，設置草場管理考評指標體系應遵循如上原則。3.草場管理考評指標體系：(1)草場基礎設施建設投資額;(2)粗放制下牲畜的承載量;(3)人工草場面積占總草場面積的比重， 它標志著一個國家畜牧業集約化的水平，是經濟發達的表現;(4 )單位草場面積的施肥量;(5)單位草場面積的澆水量;(6)優質牧草面積占可利用草場面積的比重，優質牧草可以提高出草率，增加牲畜所需的營養，畜牧業發達的國家都極為重視對牧草更新換代;(7)預防火災、 病蟲害的投資額;(8)單位草場面積帶來的純收入， 用來衡量草場管理的最終效果。

　　三、草場管理制度創新與畜牧業經濟增長

　　草場管理的最終目的是提高草場的質量，實現牧區畜牧業的集約化程度，進而增加畜產品，促進畜牧業經濟增長。然而，我國草場面積遼闊，但質量較差，具體表現為優質草場面積比重低，草場沙化、退化現象嚴重。這是由于一方面大部分民族地區地處干旱、半干旱地帶，自然環境惡劣，受自然災害影響較大;另一方面，是由于牧區實行的是粗放型放牧，未能科學、合理、有節制地利用和使用草場，未重視草場保護，每年用于牧區草場基礎設施建設的投資有限，這樣必然會導致草場質量下降。但從根本上講是由于草場管理制度滯后所致。為此，筆者認為，要從本質上提高草場質量，實現牧區經濟的持續、高速增長，必須先從草場管理制度創新開始，具體包括如下內容：

　　(一)轉變觀念，樹立投資意識，確保重點基礎設施的投資制度。大力加強民族地區草場基礎設施建設是實現牧區經濟增長的必要前提。草場重點基礎設施項目有圍欄、牧草灌溉設施、防災機構、草場人、畜行道工程以及人畜飲水工程。而要加強重點基礎設施建設，應從兩方面著手：一是變單一的政府投資為政府、集體、個人三方按比例出資投資。二是轉變觀念，逐步樹立投資意識，為此：1.要對牧區的管理者及牧民就地通過培訓進行再教育;2.去大專院校進修學習。通過轉變觀念，使牧區的干部及牧民意識到要從傳統畜牧業轉向現代畜牧業投資的必要性及緊迫性，同時，確立接收新技術、引進新技術以及使用新技術的觀念。

　　(二)從經驗管理轉向科學管理，提高草場管理的科技含量：1.開發耐寒、耐旱的優質牧草，為此，需建立優質牧草開發研究機構，與此同時，還應建立優質牧草推廣站;2.研制預防、消滅草場病蟲害的農藥以及機械化噴撒設備;3.提高人工種草、收草的機械化程度;4.對牧民有計劃、有組織地進行草場管理專業知識的培訓;5.建立現代化的防災監控體系;6.研制新型圍欄材料，提高圍欄材料的使用壽命;7.研制或引進機械化施肥及灌溉設備;8.改進放牧手段，在部分環節可以采用電腦監測控制。

　　(三)沖破傳統放牧制度，將放養、圈養有機結合起來。放養制度是集約化程度最低的畜牧業制度，采用這種制度，可以利用牲畜自己去采集天然的飼料。圈養制，則它的任務主要是將牲畜總頭數保持到春天，保持到放牧季節。隨著圈養——放牧制度的集約化程度提高，為夏季放牧創造有利條件。圈養——放牧制適宜冬季出現冰雪的北方地區，若在冬季無雪或少雪的地區實施圈養——放牧制也可以起到提高草場質量的目的。但圈養的前提是在冬季保證有充足的飼料。如果牧民能夠利用當地資源建立起大型飼料加工廠，必將會大大提高草場的質量，從而擴大養畜規模，提高草場的承載量。

　　(四)變單一的草場植被為多元草場植被。對牧區沙化及退化的草場，通過人工種草、種樹或改種農作物，既可以增加飼料品種，又可以保護草場的生態環境，同時，還可以調節牧民的飲食結構。

　　(五)在不具備實施放牧——圈養制的牧區，可以采用圍欄劃區輪流放牧制，同樣可以提高草場的出草率，進而提高單位面積牲畜的承載量。有許多國家根據畜群的大小，草場產草量的高低，用圍欄將牧場分隔成若干小區，定期輪流放牧。優良草場一年可放牧五、六次，每次七八天。這種放牧方法效果較好，可提高生產能力25%。

　　(六)提高人工草場面積比重，使牧區由被動適應自然轉向主動適應自然，同時，還可以提高牧區畜牧業集約化程度�，F在經濟發達國家的人工草場面積比重較高。在天然草場面積較少的經濟發達國家，人工草場的面積可以達到占整個草地面積的三分之一，甚至二分之一以下。就是天然草場面積遼闊的前蘇聯、美國人工草場也占整個草地面積的十分之一左右。南大洋洲的新西蘭其人工草場面積要占整個草場的三分之二。而我國可利用的荒地還很多，但由于牧區大多人少地廣，沒有開墾荒地的緊迫感。

　　(七)建立健全草場管理法規體系，加大用法律保護草場資源的力度。眾所周知，草場除了擁用豐富的草資源外，還蘊藏著藥材以及礦物資源。對其濫采，建立廠礦企業、交通要道，都會人為破壞草場、擠占草場以及污染草場。而這些現象的合理解決必須依靠法律手段。當然草場管理法規的實施，還有賴于堅強有力的執法機構以及精通法律的執法人員。

　　【參考文獻】

　　〔1〕鄭伯權、張思騫、林祥金：《國外畜牧業經濟概況》， 中國社會科學出版社。

　　〔2〕丁澤霽主編：《國外農業經濟》，中國人民大學出版社。

　　〔3〕阿.米.葉麥利楊諾夫[蘇]：《農業經濟學》， 中國人民大學出版社。^