畜禽養殖排污許可制度同環境影響各種建設開發行為許可制度一樣，都是環境許可制度的內容之一，在環境保護領域起到了事前預防的重要功能與作用。是國家生態環境管理機構依公民、法人或其他組織申請，經依法審查通過，準許其從事環境影響或自然資源利用等活動的行為[3]。但我國畜禽養殖行業污染防治工作起步較晚，且畜禽養殖品類繁多，污染物產生量巨大，在相關從業人員整體文化水平薄弱，環境監管體系建設相對不夠完善的情形下，畜禽養殖排污許可證在我國的申請與核發工作開展面臨諸多困難。而瑞典自 1969 年頒布其國內第一部 《環境保護法》以來，建立了以環境許可制度為核心，以環境法庭主管環境事務，并取代原有水法庭和環境許可審批委員會的審批職能的環境保護事前預防機制，對環境污染損害的事前預防成為了瑞典國內污染防治的重要原則之一[4]。其畜禽養殖許可制度即指，養殖許可證申請人提交環境影響報告，承擔養殖業務造成的相關環境不利影響的舉證責任，許可證審核機構據此為依據，并根據畜禽養殖業相關最佳可行技術為標準發放相關許可證的制度。我國幅員遼闊，畜禽養殖業監管難度比瑞典要復雜得多，也困難得多。瑞典的國情雖然同我國有很大差別，但針對規模化、采取達標排污方式處理污染物的畜禽養殖單位，其排污許可證的申請我國則可以借鑒瑞典的制度設計，完善我國規模化畜禽養殖的排污許可制度。

　　1 瑞典畜禽養殖許可制度概述

　　1. 1 瑞典畜禽養殖許可制度基本框架 1969 年瑞典第一部 《環境保護法》頒布，同《環境保護法令》等環境保護領域的其他相關法律共同將其國內的環境影響活動分為 7 類 214 種，又按對環境影響大小分為 A、B、C 三類[5]，初步建立了瑞典環境許可制度。1971 年 《水法》成立水資源環境糾紛專門審理法庭，并同環境保護許可委員會共同審理許可證的發放。但許可證發放機構的職能劃分不清，環境保護許可委員會有時甚至負責了一些原本應由水法庭審理的許可證環境上訴案件，挑戰了水法庭的權威。1999 年 1 月 1 日瑞典正式頒布了 《環境法典》，融合了原 《環境保護法》 《水法》等 15 部環境保護單行法律在內的成文法典，并建立環境法庭取代了原先的水法庭，環境保護許可委員會的許可證審批職能也劃歸環境法庭。獨立的環境司法體系建立后，前述 A 類活動必須向環境法庭申請許可證，B 類活動向郡行政議事會申請許可證，C 類活動則無需申請，但應向市政委員會提交一份報告[6]，在瑞典被稱為預通知制度。環境許可證申請人承擔造成環境不利影響的舉證責任，即應提交相應的環境影響報告。瑞典畜禽養殖許可制度按照對環境的影響則屬于 B 類活動，由郡行政議事會依據法定內容與程序，根據畜禽養殖許可證申請人提交的環境影響報告，并依據現行最佳可行技術發放養殖許可證，進行綜合且全面的畜禽養殖行業環境管理的制度。

　　1. 2 瑞典畜禽養殖許可制度特點瑞典畜禽養殖許可制度依托其國內獨立且運行良好的司法體系進行審查，郡行政議事會依照法定內容與程序進行畜禽養殖許可證的審查與核發，具有十分鮮明的特點。首先，明確的許可證審核機構為畜禽養殖許可申請提供了制度保障。 《環境法庭》規定環境法庭和郡行政議事會負責所有環境影響活動的審核，明確的審核機構避免了職能沖突或重合，有效保證了制度的有效運行。其次，環境影響報告深化了許可申請人的主體作用。提交環境許可申請的申請人需要向審核機構提交一份環境影響報告，初步自我評估并證明其環境活動對環境造成的影響。畜禽養殖許可申請中的環境影響報告則能有效規制申請人的畜禽養殖活動的污染排放行文，起到了對申請人的污染排放相關知識的初期教育作用，落實污染預防在污染防治中的重要地位。再次，嚴格的污染排放最佳可行技術標準為郡行政議事會提供了許可證核發的技術支撐。瑞典參考歐盟針對不同行業污染防治最佳可行技術的參考說明 ( Best Available Techniques Reference Document， BREF) ，依據本國國情加以修訂、補充，制訂了本國不同行業現行的最佳可行技術標準 ( Best Available Techniques，BAT) ，污染物排放包括 “參 考值”和 “限值”兩類標準。前者可以偶爾超標但應向環境監督機構匯報，并采取措施保證不再出現污染物排放超標的情況; 后者則絕對不能超過，否則環境監督機構就應做出相應的處罰[7]。畜禽養殖活動中的許可證申請人由于從業水平大多相對較低，需要郡行政議事會依據最佳可行技術標準進行評估環境影響并作出相應調整。最后，具體的畜禽養殖許可證核發程序確保了政府的公信力。環境信息往往十分復雜且專業，但依據嚴格的最佳可行技術標準和具體的操作程序審核發放的許可證，是審核機構行使其環境管理職能和環境公益維護的專業優勢，確保了政府的公信力。

　　2 瑞典畜禽養殖環境影響報告

　　瑞典環境影響報告制度由瑞典 《環境法典》規定在其第六章內容中，任何計劃從事的環境影響活動或措施均應同可能受影響的人員或機構進行初期協商，若主管機構判定具有重大環境影響，則應進行環境影響評價展開協商。任何與環境危害活動和人體健康保護有關的活動均應制作環境影響報告，審核機構在公開此申請事項和報告內容并進行充分協商后，單獨發布該報告是否符合要求的決定，此決定不可單獨上訴，只能同該申請事項的決定一同上訴。環境影響報告和環境影響評價的相關費用均由申請人或需要編制環境影響報告的有關人員自己承擔。

　　2. 1 初期協商程序畜禽養殖許可證申請人提交環境影響報告以前，應在合理的范圍與時間內，先同郡行政議事會和可能受到影響的公民個人進行初期協商，并在協商之前向有關方面提交計劃從事的活動或措施的性質、實施地點、影響范圍，以及可能造成的環境影響的信息。初期協商之后，郡行政議事會判定此計劃環境影響活動或措施是否具有重大環境影響，此決定不可上訴。

　　2. 2 環境影響報告若郡行政議事會判定提交申請的畜禽養殖活動可能具有重大環境影響，則應進入環境影響評價程序。環境影響評價的目的，是為了確定某項計劃環境活動對大氣、水、土壤、動、植物、人文景觀等，以及對自然資源和環境管理的直接或間接影響，并通過對此影響活動的評價確定對人體健康和環境造成的影響。在環境影響評價程序中，計劃從事環境影響活動或措施的人員應當與可能受影響的市政當局、有關政府機構、非政府組織和公民個人進行協商。協商內容包括計劃活動或措施的類型、形式、性質、實施地點以及環境影響報告的結構和內容。畜禽養殖許可申請人通過向郡行政議事會提交環境影響報告，能夠明確自身從事的畜禽活動污染排放量的大小，經由初期協商程序和環境影響評價程序明確自己所能負擔的養殖規模。環境影響報告能起到對畜禽養殖人的污染防治早期教育作用，讓畜禽養殖人知曉污染排放的守法底線和違法成本。

　　3 瑞典畜禽養殖許可證的核發

　　按照瑞典 《環境法典》的規定，任何計劃實施的環境影響活動或措施，若其可能造成重大環境影響，則必須向環境法庭或郡行政議事會申請許可證，否則不得從事未經許可的事項。瑞典環境許可制度通過對環境影響活動或措施的審核，實施法律中的禁止性規范，達到預防環境風險以及環境管理的目的。除了預通知制度中僅需向市政委員會事先提交一份報告的 C 類活動，其余均應由審核機構以環境影響報告為參考。畜禽養殖許可證則由郡行政議事會綜合考慮是否采用了污染防治最佳可行技術、對環境以及人體健康的影響等多重因素，審核是否可以發放該許可證。

　　3. 1 對環境影響報告的評估瑞典環境許可制度的一項重要內容，就是通過許可證申請規定每一項環境影響活動均應必要的環境保護措施以及應達到的污染排放標準。許可證的申請人只有同意采取必要的措施預防以及應對人體健康和可能的環境損害時，才能被納入發放考慮范圍。確保人體健康和環境方面的收益是許可證審核中一項重要的參考內容，也是瑞典控制污染損害的重要特點之一。畜禽養殖許可證的申請，審核機構要求申請人應綜合考慮各自所處的位置、周圍的環境條件以及預達成的環境目標而分別采用不同的措施控制對環境造成的影響。通過對許可證的審核，針對申請人不同的情況綜合考慮經濟、環境、技術條件以及社會影響而要求申請人選擇最佳的位置，采用最佳的可行技術，嚴格控制對環境造成的可能影響以及相應的預防或補救措施。

　　3. 2 對畜禽養殖行業最佳可行技術標準的評定 BAT 是瑞典參照歐盟相關參考文件制定的技術標準，其他歐盟國家并未將此制度作為重要的環境保護制度，但瑞典將其規定為環境保護領域的重要原則之一。環境許可相關審核機構對申請人的許可申請進行審查時，必須審查其是否采取了當前本行業的污染防治最佳可行技術，包括技術因素、經濟因素以及環境保護因素的綜合評定[8]。首先，申請人在計劃從事畜禽養殖活動時，應保證其為節能減排而采用的是當前最先進的污染排放控制和能源消耗控制技術。若其采用的不是當前世界上最先進的技術，則應提交證明材料，說明其采用的技術是針對自身條件以及周圍環境條件而綜合考慮后采用的最佳可行技術。其次，申請人采用的最佳可行技術所需負擔的經濟代價不應造成自身難以承受的負擔，甚至導致自身直接破產。對經濟因素的評估，審核機構應調查同行業其他畜禽養殖行業的情況，同時也應避免同行業之間為經濟利益而做出環境損害行為，惡意競爭。最后，在技術因素和經濟因素評定均通過后，審核機構還應通過現場調查，實地評估此技術措施是否為環境保護所必需的，是否能實際達到控制污染排放和減小能源消耗的目標。審核機構對許可證的發放審查，應保護申請人的生產經營活動以實現經濟可行性，但實質上不得同環境保護的目的相違背，不得以環境損害為代價而從事有污染的活動。

　　4 對我國的啟示

　　瑞典畜禽養殖許可作為污染相對較小的環境影響活動，由郡行政議事會通過環境影響報告、環境各領域污染防治最佳可行技術的參考，依照法定內容與程序對許可進行審核，并依據一定的條件更改或撤銷原許可，或附加新的條件，在瑞典國內發揮了至關重 要 的 作 用，畜禽養殖行業治理重心從 “治”轉向 “防”。我國的畜禽養殖許可制度設計，僅針對規模化畜禽養殖單位的許可證申請與核發，因為規模以下的養殖單位大多數并不具備提供環境影響報告等證明材料的能力，其污染排放量也不需要我國對其進行重點監管。反之，規模化的大型畜禽養殖單位，極大地挑戰著所屬地區的環境承載力與污染防治能力，要求其申請排污許可是對畜禽養殖行業的合理布局，更加科學得確定畜禽養殖的品種、規模和數量。但我國當前并沒有專門的排污許可管理法律，畜禽養殖排污許可的申請與核發仍然存在不少問題，參考瑞典的制度設計，我國可以建立更為完善的畜禽養殖許可制度。

　　4. 1 加快排污許可專項立法進程我國當前環境許可的設立依據僅為 《行政許可法》第 23 條的規定: “法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規定。”排污許可在我國屬于行政管制立法，通常由相應的行政管制部門起草并送立法機關審議。但排污許可有關法案的制定，涉及多方利益主體的博弈，不同的行政管制部門間就存在巨大且難以協調的利益沖突。排污許可本質上是平衡經濟發展與環境保護的一種管制工具，但當前國內的排污許可制度相關法規與政策，由于制定主體不同，制定標準不統一，資質審核與監督機構難免會出現職能交叉或沖突，這給政府的監管和許可申請人自身環境義務的履行都帶來了極大的困難。法規與政策的不配套、不銜接必然影響其有效實施，排污許可的設計與執行也并沒有明確規范的法律依據。而瑞典環境保護事業的鮮明特點之一就是立法先行，通過明確完善的立法設計，指導郡行政議事會對畜禽養殖許可的審核，厘清行政機關在環境許可制度中的職責定位與法律地位，建立一套申請、審核、監督實施的綜合管理模式。當 前，我 國《排污許可證管理條例》已經在緊鑼密鼓的制定當中，加快專項立法進程能夠為畜禽養殖行業提供原則性指導，使其建立統一的標準，指導畜禽養殖許可申請與核發，明確行政機關在畜禽養殖許可制度的后期監督管理中的職責。

　　4. 2 細化環境影響報告制定程序根據 《防治條例》對畜禽養殖行業制作環境影響報告的要求，其報告內容應包括畜禽養殖行業污染物種類和數量、廢棄物排放與綜合利用等內容，由申報單位制作環境影響報告。這對畜禽養殖排污許可證的管理提出了更為細致的要求，明確了申報單位的環境保護的主體責任，進行全方位的管理[11]。而我國現行 《排污許可證申請與核發技術規范總則》 ( HJ942—2018) 要求規模化畜禽養殖單位的基本信息申報應提供諸如產品及產能、主要燃料等內容，但這并不符合畜禽養殖行業污染防治重點，規模化畜禽養殖行業的污染防治應更為關注其養殖欄舍以及污染治理設施等的建設和運行狀況。《畜禽行業技術規范》雖已精簡了畜禽養殖行業排污許可申請的基本申報信息要求，但我國畜禽養殖行業從業人員大多為農民，文化水平較低，很難針對上述信息有針對性得填報相關內容，增大了申報難度。參考瑞典的制度設計，我國可以在規模化畜禽養殖單位申請排污許可前增加初期協商程序。由地方農牧主管部門同申報單位進行初期協商，共同確定環境影響，有條件的自行制定環境影響報告由主管部門審批準。對于有困難的申報群體，可以由主管部門提供一定的指導，輔助其自制環境影響報告書。

　　4. 3 制定更為具體的最佳可行技術標準瑞典環境不同領域的污染防治最佳可行技術是其環境保護基本原則之一，畜禽養殖行業通過對污染物排放和能源消耗建立明確的參考技術標準，控制污染物排放，達到節能減排的環境保護目標，從源頭上預防環境風險的發生。瑞典 BAT 制度保證了其畜禽養殖行業污染物排放得到了有效的控制與合理處置，避免了就地焚燒或掩埋帶來的巨大生態環境損害，其能減小源消耗的目標也對畜禽養殖行業的自然資源利用提出了更高的要求。而我國當前畜禽養殖污染排放濃度限值根據生態環境部 《畜禽養殖業污染物排放標準》 ( GB18596—2001) 的規定，已經從污染排放總量控制轉向了環境容量為基礎，但在具體行業技術規范制定上還應學習瑞典，制定更具有執行力的細致標準，建立更為明確的最佳可行技術標準。規模化畜禽養殖行業最佳的可行技術，控制污染物排放，可根據污染物類型分開貯存分別處理。不同的污染物成分應細化到具體排放規定，能預處理的應首先進行預處理，達到循環再利用標準的則應充分進行循環再利用，難以處理的污染物成分送至專業的處理廠處理。畜禽養殖行業許可排放濃度限值在現行行業污染物排放標準中并未明確規定，但這是核算許可排放量的重要參數。雖然 《畜禽行業技術規范》已經給出了推薦限值，但其基于地方排放標準和單位排放限值兩種方法從嚴計算，仍然沒有明確的標準，主管部門缺乏具體的最佳可行技術標準作為參考和審核依據。因此，制定畜禽養殖行業更為具體的最佳可行技術標準，既能提升主管部門環境管理的效能，也更有利于環境保護目標的實現。

　　參考文獻:

　　[1] 生態環境部規劃財務司許可辦. 中國排污許可制度改革: 歷史、現實和未來[N]. 中國環境報，2018-9-12( 003) .

　　[2] 姜彩紅，吳根義，姜 珊，等. 畜禽養殖行業排污許可技術規范要點解析[J]. 環境保護，2019，( 16) : 27-29.

　　[3] 徐樣民. 環境與資源保護法學[M]. 北京: 科學出版社，2013: 114.

　　作者：劉 欣

　　瑞典畜禽養殖許可制度研究及其啟示相關推薦牧養殖技術推廣工作中的問題及對策