摘要：河南省在全國首創新型農村社區建設模式，全省各地以不同舉措廣泛開展新型農村社區建設，在取得成績的同時，也出現了一些問題。以河南省為例，對新型農村社區進行了分類，針對不同類型新型農村社區建設中出現的共性及個性問題進行了探析，并提出了相關對策與建議。

　　關鍵詞：湖北農業科學,新型農村社區,分類,對策,河南省

　　DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.05.054

　　Abstract： Henan province is the first province of proposing the pattern of new rural community. Extensive construction of rural communities was carried out in different ways all over Henan province. During the practice， achievements and problems appeared. Taking Henan province as an example， the patterns of new rural communities were classified. According to the general and specific problems appeared in the construction of new rural communities of different patterns， the solutions were put forward.

　　Key words： construction of new rural communities; classification; countermeasures; Henan province

　　2005年，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中明確提出了積極推進城鄉統籌發展，建設社會主義新農村的重大歷史任務，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，堅持從各地實際出發，尊重農民意愿，扎實穩步地推進新農村建設。2006年10月，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會的若干重大問題決定》提出“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。這是第一次在黨中央的文件中使用“農村社區”一詞，也反映了黨中央關于農村建設政策的連續性。

　　截至2012年底，河南省城鎮化水平達到42.2%，低于全國城鎮化水平10多個百分點[1，2]。近年來，在“城鎮化為引領，促進城鎮化、工業化和農業現代化協調發展”的思想指導下，河南省在全國首創新型農村社區建設模式，以新型農村社區建設為重要切入點，加快城鄉一體化發展。至此，新型農村社區在全國，包括在河南省得到了廣泛開展。在建設過程中，一些地區有一批典型的新型農村社區陸續建立，得到了民眾的廣泛認可;而在部分地區，新型農村社區建設速度緩慢，甚至無法推進，民眾認可程度較低[3-5]。針對這些問題，以河南省為例，對新型農村社區建設中出現的問題及其解決途徑進行探討。

　　1 河南省新型農村社區建設的基本情況

　　首先，在新型農村社區建設中，河南省堅持規劃作為龍頭，出臺了《河南省新型農村社區規劃導則》，對不同類型的新型農村社區建設用地標準，公共服務設施、基礎設施配置標準及辦法進行了詳細規定。在規劃編制過程中做到了有據可依，能夠指導規劃設計單位合理編制相關規劃。

　　其次，河南省積極推進“村民向社區聚集、工業向園區聚集”的規劃思想，在人口集聚的前提下，使得居民更加便于管理，公共服務、基礎設施做到了集中配置，同時也保護了生態環境，推動了城鄉一體化發展，并考慮到居民就近合理就業，為居民的生產、生活提供了便利條件。

　　再次，在新型農村社區建設的同時，強調土地集約利用的原則。至2011年底，河南省在建設新型農村社區過程中，實施村莊拆舊復墾1.64萬hm2，涉及788個村，共節約出建設用地0.85萬hm2，總體節地率超過50%。按照占補平衡要求，通過河南省建設新型農村社區節約出的土地，首先進行復墾，按占1.00補1.05的比例補充到耕地當中;其余土地，村集體或原住居民可以通過入股、流轉、租賃等方式用于發展第二、第三產業，確保居民長期收益。

　　近年來，河南省18個地級市積極采取不同措施建設新型農村社區[6，7]，也正在嘗試很多有益的做法，如公共參與、分類推進的“新鄉模式”、因地制宜、多元建設的“洛陽模式”、以工促農、以鎮帶村的鞏義市“竹林鎮模式”等。目前，河南省各地市新型農村社區規劃建設工作正在開展過程中(表1)。

　　2 河南省新型農村社區建設模式

　　據調研數據顯示，當前河南省主要有5種新型農村社區建設模式：一是村莊合并型。該類型是按照建設規劃的要求，重新選擇適宜建設用地，幾個村的村民搬遷至同一社區，引導農民到新社區建房;二是舊村完善型。主要針對規模較大、公共服務設施和基礎設施較為齊備的村莊，新的建設用地不再重新選址，在原有村莊的基礎上對公共服務設施、基礎設施進行繼續完善;三是城中村改造型。主要是依托城市城中村改造項目，按照城市規劃啟動新社區建設;四是產業帶動型。主要是指產業聚集區內的村莊依托附近產業促進人口和生產要素聚集，通過產業帶動整合村莊，建設新型農村社區;五是整體搬遷型。主要針對位于山區、灘區等交通條件不便及因重大項目需要搬遷的村莊，選擇條件較好的地方進行人口集中，同時啟動新社區建設。河南省新型農村社區建設取得成效的同時，也出現了一些問題，以下將對現存共性及個性問題及其對策進行分析。 　　3 共性問題及其對策

　　整體而言，河南省新型農村社區建設存在著一些共性問題，針對這些問題提出了相關對策。

　　3.1 相關部門各自為政

　　在一些新型農村社區建設實施過程中，由于當地縣市土地部門沒有很好地與城鄉規劃部門及具體鄉鎮政府進行溝通和銜接，造成新型農村社區選址問題上官方與民間的意見偏差，從而形成新型農村社區建設難以推進的局面。

　　基于此，應該實行多部門協同配合，有效地將官方的城鄉規劃、土地利用規劃與民眾意見進行協調，達成合意，編制符合實際的土地利用總體規劃，扎實做好為新型農村社區建設服務的土地利用總體規劃修編工作，為下一步新型農村社區規劃的編制奠定基礎。

　　3.2 社區規劃脫離實際

　　部分社區在村莊合并方面未能很好地與當地實際相結合，把一些距離較遠、規模較大的社區作為搬遷的對象，從而造成搬遷困難，社區建設難以付諸實踐。具體到新社區住房建設，部分新型農村社區建設未能與當地實際結合，本著“建新拆舊”的原則，部分新房建設完工，而由于老房建設質量較好，居民拆遷及搬遷積極性不高，造成“新房已建好，老房拆不掉”的局面。

　　針對這種情況，納入到新型農村社區合并的村莊應更好地與當地實際情況結合，在村莊合并方案出臺前，除了必要的技術分析外，應積極征求民眾的想法和意見，做到多方思想的協調統一。新型農村社區規劃建設應本著因地制宜的原則，在規劃建設之前充分做好村民意見征求工作，在原有建筑質量較好，配套設施較為完善的情況下，結合原有社區做好舊村完善改建規劃，在尊重原有居民生活、生產方式和保護原有村莊肌理的同時，也避免了大拆大建和資金浪費。

　　3.3 原住居民搬遷意愿不一

　　基于農村的傳統，不同的村莊各自的生活習慣和交往方式，對于村莊合并型的新型農村社區，很多村民包括村領導迫切關注未來在新型農村社區內的居住地點和居住方式，這也影響到村民搬遷的意愿和積極性。

　　應本著“整體集中，相對分散”的原則，對新社區內各個村莊的分布位置進行詳細規劃，充分尊重居民的原有生活網絡。同時，應考慮盡可能地規劃和建設部分低層住宅和能滿足傳統農村大家庭集中居住的不同戶型及經濟適用戶型，以更好地滿足不同人群未來的實際生活需要。

　　3.4 資金短缺及相關政策配套不完善

　　資金缺口是新型農村社區建設的瓶頸，僅靠地方財力遠遠不能滿足農民群眾盡快入住新社區的強烈愿望，政府也缺乏具體相應的資金籌措政策。

　　應全面盤活資金來源渠道，以河南省汝陽縣杜康新型農村社區建設為例，除由土地出讓資金、政府支持資金、商業設施收益、增減掛鉤資金、群眾自籌資金76 670萬元外，還有社會化運作資金3 870萬元。同時結合河南省新型農村社區納入五級城鎮體系的目標，在涉及土地、資金等公共政策方面必須進一步加強深入的研究和分析，為建設新型農村社區做好相關配套政策的建設。

　　4 個性問題及其對策

　　根據新型農村社區的不同類型，其建設還存在著一些個性問題。

　　4.1 村莊合并型農村社區

　　村莊合并型農村社區往往是針對幾個規模較小的村莊進行的，此類在村莊合并基礎上形成的新型農村社區，在實際建設過程中選擇了部分距離遠、規模大的社區作為搬遷社區，影響了村民搬遷的積極性和進度。此外，其在沒有實現機械化耕作的前提下，增加了耕作半徑，對當地居民的生產和生活形成了阻礙。

　　新型農村社區合并的村莊應更好地與當地實際情況結合，避免把一些距離較遠、規模較大的社區作為搬遷的對象村莊，從而避免造成搬遷困難，社區建設難以推進的局面。在未能進行機械化普及的前提下，村莊合并應以耕作半徑作為重要的規劃依據，村莊合并應以合理耕作半徑之內的村莊人口之和作為規劃后的人口上限。

　　4.2 舊村完善型農村社區

　　舊村完善型農村社區主要是在原有村莊建設基礎較好，周邊可建設用地相對有限的背景下產生的，此類在舊村基礎上改造形成的新型農村社區，原有村莊改造量對社區建設影響程度較大。一方面對原有村莊建筑改造量過大，原有部分村民的住宅建筑質量較好，改造難度很大。另一方面對原有村莊建筑改造量過小，村民住宅得不到大規模更新，整體居住質量未能提高，同樣影響村民改造的主動性。此外，舊村完善型農村社區建設啟動困難。由于新社區完全在舊村建設用地基礎上進行改造，沒有“先建新、后拆舊”的過程，造成新型農村社區不易啟動的局面。

　　應該進一步結合原有村莊實際，合理規劃原有村莊的建筑改造量。在盡可能少拆遷的基礎上，盡可能地優化村民的居住環境質量，同時兼顧節約建設用地的目的。盡可能地選擇空地作為一期啟動建設用地，從而更好地保證新型農村社區建設能夠有序啟動。

　　4.3 城中村改造型農村社區

　　城中村改造型農村社區是為了滿足城市建設的需要和進一步改善原住居民的居住環境，提高居民生活水平，與城市規劃相結合，在城中村基礎上改造形成的新型農村社區，由于原有土地為農村集體土地，后變為國有土地，在土地征用及拆遷補償方面問題較多。如征地過程不透明，損害了原住居民的知情權等。根據我國相關土地征收程序，實施征地的具體操作程序應包括發布征收公告;組織實施丈量登記;公示、認證、再次公示;簽訂征收補償協議和交付土地，發放補償費用。從此過程中可以看出，公眾可參與內容較少，缺乏公眾參與的環節。此外，被征收房屋拆遷人對拆遷安置不感興趣甚至產生反感、抵觸情緒。城中村原住居民出租房屋的高額租金是其生活來源的重要組成部分，當其眼前利益操守損失而得不到期望的補償時，城中村改造型農村社區開展的阻力可想而知。

　　對此，應該加大宣傳和推進公眾參與力度。在政策制定及宣傳過程中充分考慮城中村改造涉及原住居民實際的切身利益，在政策制定、宣傳及土地征收過程中增加公眾參與力度，讓人們更好地理解城中村社區改造的難度和合理性，科學推進城中村社區改造工作。此外，政府在政策思路上要以人為本，保障城中村居民的合法權益。應在考慮城中村原住居民拆遷后勞動就業及社會保障方面多做努力，以確保失去原有經濟來源的原住居民的合法權益，切實解決好可能帶來的后顧之憂。 　　4.4 產業帶動型農村社區

　　產業帶動型社區主要是針對大企業駐地村及周邊村，以村企聯建、土地流轉為抓手，為新型農村社區建設騰出土地，促進產業發展，并以新型農村社區建設節約出的土地指標作為產業發展用地的重要組成部分。其用地規劃及規劃管理不合理、不到位，產業發展用地與社區建設用地混雜，規劃建設混亂;相關政策及機制不配套。在新型農村社區建設騰出土地及部分原住居民失地的同時，應積極落實以工哺農政策，加強對農民的教育和培訓，積極解決失地農民的就業問題。

　　因此需要考慮規劃的合理性，并加強規劃管理，避免產業發展用地與社區建設用地混雜，確保不同用地之間不相互干擾。同時，進一步強化社區空間發展規劃及細節規劃的合理性，避免污染和干擾周邊產業發展。此外，應積極做好政策配套及企業的教育培訓工作，讓社區居民能夠就近就業，解決其生活保障和經濟來源問題，真正把產業帶動落在實處。

　　4.5 整體搬遷型農村社區

　　整體搬遷型農村社區主要是指區位條件位于深山、丘陵等地形地貌條件較差地區或因大型項目建設和開發而需要整體搬遷的新型農村社區。由于生活習慣等問題，大多原住居民對原址居住環境依賴性高。搬遷后距離原有耕地太遠，耕作半徑偏大，也給搬遷造成了很大難度。

　　應該以規劃為引領，做好思想教育及宣傳工作。“離土不離鄉”是許多村民的傳統思想，應盡可能荀澤就近安置原有居民，并盡可能地將原有居民進行集中布置，打消原住居民離開原址居住的顧慮。此外，還要有效做到“三規合一”，即將土地利用規劃、產業發展規劃與新型農村社區詳細規劃相銜接，積極做好耕地置換工作，調整距離新社區較近的耕地為社區居民生產使用。

　　5 小結與建議

　　新型農村社區作為一項新生事物，在發展初期難免會出現諸多問題。對于目前出現的問題，應從宏觀與微觀方面分別進行探析，以提出相關對策。在政策及資金配套的基礎上，對現狀的調研，尤其是對現狀問題及民眾意愿的洞察分析，是新型農村社區規劃建設的關鍵依據，也是城鄉統籌、可持續發展的重要舉措。新型農村社區規劃建設作為一項公共政策，旨在縮小城鄉差距，促進城鄉統籌發展，提高居民生活水平，針對目前存在于河南省新型農村社區規劃中的共性及個性問題，主要從以下幾個方面提出建議。

　　1)新型農村社區建設應從實際出發，堅決避免“一刀切”現象。如前所述，新型農村社區的類型不同，可能會存在的主要問題和矛盾也不盡相同。應根據不同類型社區可能存在的不同問題分重點進行分析。同時，新型農村社區作為一個新生事物，應以少數村莊作為試點，一步一個腳印，避免一擁而上，反而造成多數新型農村社區建設難以落到實處。

　　2)新型農村社區建設應以規劃為引導，尤其強調規劃調研工作，使得規劃建設進一步與農村實際相結合。農村生態環境較好，原有傳統文化、生活習俗積淀深厚，人們生活、生產方式與糧食作物種植聯系緊密。因而，應在強調物質建設的同時，重視文化建設，使原住民生活習慣、交往方式在規劃建設中得以體現，如重視社區公共綠地、交往空間的營造等。同時，在社區規劃中應本著“整體集中，相對分散”的原則，在幾個村莊居民規劃至同一塊地方居住時，還應考慮到原有村莊居民相對集中布置的可能性。

　　3)新型農村社區建設應進一步強調多部門聯合，同時倡導公眾參與。新型農村社區建設涉及土地、城鄉規劃、環境保護、產業發展等多個方面，尤其是涉及到村民安置問題，應多部門協調配合。同時，在社區選址前，應結合群眾意愿，對社區選址位置進行確定，避免社區規劃后，因缺少公眾參與環節而造成原住居民難以搬遷的現象發生。公眾參與的過程應貫穿于規劃前期調研、規劃方案設計、戶型選擇直至施工管理整個過程。

　　4)新型農村社區建設是一項系統工程，資金籌措渠道應實現多元化。伴隨著農村稅費改革，農村集體經濟收入銳減，且多數農村的欠債現象嚴重，資金來源渠道單一無疑成了新型農村社區建設的一大瓶頸。在政府資金投入有限的情況下，推進新型農村社區建設更加困難，應進一步拓展資金來源，建立起有效的融資渠道。

　　5)新型農村社區建設應強化政策配套，并加強宣傳。在新型農村社區建設過程中，當地政府應根據政策，結合本地實際，出臺一系列指導本地新型農村社區建設的標準和辦法，從土地、規劃、產業發展到資金、設施配套等各個方面，都應該有比較詳盡合理的設定。同時，應加強對新型農村社區的政策和內容的宣傳工作，打消原住居民的憂慮，為社區居民的搬遷奠定基礎。

　　參考文獻：

　　[1] 費孝通.云南三村[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

　　[2] 李金霞.河南探索新型農村社區建設之路[N]. 中國體育報，2014-07-09(004).

　　[3] 張穎舉.中部地區新型農村社區建設的必要性與可行性：以河南省為例[J].貴州農業科學，2011，39(2)：200-204.

　　[4] 風笑天.落地生根：三峽農村移民的社會適應[M].武漢：華中科技大學出版社，2006.

　　[5] 李培林，李 強，孫立平，等.中國社會分層[M].北京：社會科學文獻出版社，2004.

　　[6] 溫鐵軍.三農問題與世紀反思[M].北京：生活・讀書・新知三聯書店，2005.