摘要：此次福島核泄露事件在我國引發的謠言反應出我國應對環境突發事件時信息公開層面上工作的不足。本文通過分析現有的法律法規中相關的條款，并結合了實際發生環境突發事件時法規執行的情況，且對比了切爾諾貝利事件和此次福島核泄露事件的經過和結果，總結出在政府披露信息和污染單位公開信息兩個層面上的不足，并提出了針對性的意見和建議。

　　關鍵詞：環境突發事件,信息公開

　　2011年3月11日發生在日本的里氏9.0級大地震引發了福島核電站的核泄露事件。與1986年的切爾諾貝利事件相比較，同樣在嚴重的突發環境災難面前，這次日本政府采取了比當時的前蘇聯政府更為公開透明的信息管理方式，這也被驗證產生了積極的效果。

　　作為災難發生地的日本，并沒有產生多大的社會恐慌，政府只疏散了福島第一核電站方圓20公里范圍內的居民，隨后建議20公里至30公里范圍內人員“自愿撤離”。而另一方面，遠在彼岸的中國卻流傳著各種謠言，甚至引起搶購食鹽等現象。這樣的對比值得反思。

　　在環境突發事件面前，政府應當起到引導和應對的職能，才不會讓謠言有機可乘，而在近幾年發生的幾次重大環境突發事件中，由于信息的缺乏引起了民眾或大或小的恐慌并伴隨著盲目搶購等社會現象，我國應對環境突發事件時的信息公開的問題就顯得非常有討論的必要。

　　一、我國應對環境突發事件時信息公開的現狀

　　（一）現有的法律法規

　　我國環境應急法制的發展起步較遲，2004年以前，憲法、法律中只有一些關于突發事件應急法律規范的零散規定。《中華人民共和國環境保護法》第三十一條規定因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當地環境保護行政主管部門和有關部門報告，接受調查處理；第三十二條規定縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，在環境受到嚴重污染威脅居民生命財產安全時，必須立即向當地人民政府報告，由人民政府采取有效措施，解除或者減輕危害。這兩條規定構成了我國環境應急制度的基本框架，規定了污染責任人和地方環境保護行政主管部門及時傳遞信息的義務。

　　另外，在我國《水污染防治法》、《防震減災法》、《海洋環境保護法》、《氣象法》等法律中，分別制定出一些關于處理環境突發事件和緊急情況的相應法律規范。如《水污染防治法》第六十八條指出發生水污染事故的企事業單位應向事故發生地的縣級以上地方人民政府或者環境保護主管部門報告，環境保護主管部門接到報告后，應當及時向本級人民政府報告，并抄送有關部門。《防震減災法》第五十二條規定地震災區的縣級以上方人民政府應當及時將地震震情和災情等信息向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，不得遲報、謊報、瞞報，地震震情、災情和抗震救災等信息按照國務院有關規定實行歸口管理，統一、準確、及時發布。《海洋環境保護法》第十七條要求造成或可能造成海洋環境污染事故的單位和個人及時向可能受到危害者通報，并向依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門報告，接受調查處理。《氣象法》第二十四條規定各級廣播、電視臺站和省級人民政府指定的報紙，應當安排專門的時間或者版面，每天播發或者刊登公眾氣象預報或者災害性天氣警報，對國計民生可能產生重大影響的災害性天氣警報和補充、訂正的氣象預報，應當及時增播或者插播。

　　環境突發事件應急的專門法有1993年制定的《核電廠核事故應急管理條例》及1995年制訂的《破壞性地震應急條例》，它們對核事故和破壞性地震發生之后的信息傳遞問題都作了詳盡的規定。如《核電廠核事故應急管理條例》第二十條就規定當核電廠進入應急待命狀態時，核電廠核事故應急機構應當及時向核電廠的上級主管部門和國務院核安全部門報告情況，并視情況決定是否向省級人民政府指定的部門報告，再由省級人民政府向國務院指定的部門報告情況

　　而2005年底松花江污染事件催生的《國家突發環境事件應急預案》是目前最相關也是最詳細的法規。在其中的第四部分“應急響應”中專門用一個小章節介紹了信息報送與處理的程序，其中詳細規定了不同級的突發環境事件的報送程序和時限，另外還對報告的方式和內容也作了要求。

　　通過相關的法律法規可以發現，它們都對環境突發事件的信息如何向政府報告作出了明確要求，但關于政府如何向社會公布信息卻只是一句帶過，有的甚至根本沒有提到。

　　在針對不同環境災害相應的法律中，只有《氣象法》中提到了宣傳媒體應當增播或插播可能產生重大影響的災害性氣象預報。在《核電廠核事故應急管理條例》中，只有第二十三條——“省級人民政府指定的部門在核事故應急響應過程中應當將必要的信息及時地告知當地公眾”和第二十八條“有關核事故的新聞由國務院授權的單位統一發布”兩句籠統的要求。而在《破壞性地震應急條例》中僅有第三十二條提到廣播電臺、電視臺等新聞單位應當根據抗震救災指揮部提供的情況，按照規定及時向公眾發布震情、災情等有關信息。在最重要的《國家突發環境事件應急預案》中關于信息發布的部分竟然也只有一句話：全國環境保護部際聯席會議負責突發環境事件信息對外統一發布工作。突發環境事件發生后，要及時發布準確、權威的信息，正確引導社會輿論。而在2008年實施的《環境信息公開辦法》（試行）中，僅僅規定環保部門應當在職責權限范圍內向社會主動公開“突發環境事件的應急預案、預報、發生和處置等情況”，卻沒有對企業在突發污染事故后及時向公眾披露作出任何規定。

　　（二）近年來應對環境突發事件時信息公開的情況

　　在2006年《國家突發環境事件應急預案》出臺之前，我國對于環境事件的應急法制尚未健全。在2005年底的松花江水污染事件中，直到2005年11月18日污染者才將松花江遭受污染的情況報告給黑龍江政府，直到11月23日才將真相向公眾公布，使很多利害關系人的知情權沒有實現。在污染發生后的額11月14日到17日的4天時間里，國家環保總局沒有接到吉林省環保部門任何關于這起特大環境污染事故的信息，錯過了解除污染隱患的最好時機。而在自上而下的政府向公眾公開信息的方面此次的應急信息通報速度不僅遲緩，而且還存在隱瞞的情況，給相關政府部門的決策造成偏差，侵害了公眾的知情權，在一定程度上造成了社會的混亂。事件發生后,吉林省政府所通知的對象包括“直接從松花江取水的企事業單位和居民”。吉林之下、哈爾濱之上的沿江百姓，他們的知情權如何保證？他們會否不慎喝了被污染的江水？由于缺乏公開的信息披露，封閉性的信息傳遞，難免掛一漏萬。苯污染事件發生的兩天后，在吉林省松原市松花江邊，50多歲的漁民李國孝一直在江里捕魚，除了自己吃，就是賣到市場，沒有人告知過他們“這些魚不能食用”。

　　在這次特大污染之后，政府作出了許多改進的努力，《國家突發環境事件應急預案》和《環境信息公開辦法》（試行）相繼頒布。但近期，出現了污染事故數量猛增的嚴峻形勢，紫金礦業、中國石油、中金嶺南等多家公司接連發生有毒有害物質泄漏。2010年7月3日，紫金礦業集團的紫金山銅礦濕法廠污水池酸性含銅污水出現泄漏，約9100立方米的污水流入汀江，對如此嚴重的污染事件，紫金礦業拖延9天后才予以公布，而且在最初公布時將污染事件的原因推給降雨。

　　2010年3月，公眾環境研究中心和思匯政策研究所聯合發布了一份調研報告，該報告稱，175家在香港證券交易所上市的公司，在中國大陸可公開獲取的環境違規記錄共超過750條。公眾環境研究中心和思匯政策研究所中心主任馬軍表示，這些企業中，對環境信息如實披露者“幾乎為零”。

　　二、切爾諾貝利事件和福島核泄露事件信息公開的對比

　　1986年發生在前蘇聯的切爾諾貝利事件的災難性影響眾所周知，在這里我們僅僅關注該事件中各方針對信息的處理并探討可能由其導致的影響。

　　在1986年4月26日凌晨切爾諾貝利核電站4號反應堆發生爆炸后，前蘇聯當局封鎖了消息，當地居民對事故的嚴重性一無所知，事故發生后的30個小時未采取任何防護措施，在這段時間內當地居民如果能關閉門窗不外出活動的話，也許就能大大降低死亡率，而現實是直到30個小時后軍方才突然宣布緊急疏散。此時前蘇聯官方仍未發表任何有關該事件的官方聲明，直到放射性粒子大量擴散飄移到北歐上空，由瑞典某家核電廠偵測到了急劇升高的放射量，才令國際社會意識到了此次災難。然而，在獲悉事故嚴重性實情后，前蘇聯政府仍然對切爾諾貝利的信息采取了分類區別對待的政策，蘇聯公民對此事信息的獲知少得可憐。據國際衛生組織公布的資料顯示，在事故發生時，約有840萬人正處在核輻射區，其中有300萬是兒童。有媒體報道稱，到目前為止，俄羅斯、烏克蘭和白俄羅斯三個國家由于切爾諾貝利核電站事故造成的輻射而死亡20萬人。僅烏克蘭就有250萬人因切爾諾貝利核事故而身患各種疾病，其中包括47.3萬兒童。

　　日本此次的福島核泄露事件的事態仍在發展，最后的結果仍有待評估。日本首相菅直人在2011年3月18日下午與到訪的國際原子能機構總干事天野之彌會談時承諾日本政府將盡可能透明地向全世界公布任何有關核泄露的信息，他還說將加強對核電站周圍輻射情況的檢測。但盡管菅直人政府作出了這樣的表態，此次事件的信息公開仍然受到質疑，所有的矛頭都指向了東京電力公司。俄羅斯專家安德烈耶夫在接受日本媒體采訪時批評日本東電公司未能及時、充分地公開信息，稱“他們沒有吸取切爾諾貝利的教訓”。東電在3月27日中午公布福島第一核電站二號機組地面積水的輻射物質濃度陡增到正常值的1000萬倍，但到了晚上，東電又稱“1000萬倍”數字有誤，有可能把真實情況夸大了“10萬倍”，需重新檢測。多家國際媒體都強調說，在日本核危機中東京電力公司早就被多方嚴厲批評有隱瞞信息的行為。事實上，27日中午，東京電力公司公布信息時就已經在多國媒體上引發混亂。美國《華爾街日報》評論說，日本官方信息缺乏統一，可能加劇外界對日本政府反應的擔憂：日本原子能安全保安院發言人說，“很有可能積水是來自反應堆堆芯”，日本首相菅直人的發言人則拒絕作此判斷。

　　三、分析及建議

　　（一）對現有政策法規及具體實施過程不足的分析

　　1、政府信息披露的不足

　　由第二部分中近年來我國應對環境突發事件時的情況可以看出，我國現階段信息公開最主要的問題在于發生環境事故時政府對公眾信息披露方面的不足。

　　現有的法律法規針對信息披露方面的條款過于簡單和籠統，并沒有規定出干系人及政府在面臨環境突發事件時向社會公布信息的具體步驟，更有甚者，像“必要的信息”、“由國務院授權統一發布”、“按照規定”等字眼留下了相當大的操作空間，這樣的法律法規無法保證發生環境突發事件時民眾獲得及時、準確且全面的信息。

　　2、造成環境污染事故的單位隱瞞信息

　　雖然相關的法律法規中對環境突發事件的信息如何向政府報告作出了明確要求，但在實施過程中卻出現了很大的問題。

　　在環境突發事件發生之初，存在著污染單位與政府和公眾的嚴重信息不對稱現象。而由于涉及到污染單位實際的經濟利益，污染單位會試圖隱瞞信息來逃脫可能受到的懲罰。縱觀本文中提到過的環境突發事件，無不存在著污染者在初期試圖隱瞞信息的行為，而本文中提到的僅僅是近年來的重大環境事件，可以想象有多少影響較小的污染事件的污染者通過隱瞞信息而致使污染事件根本未被發現。

　　此外，這一問題比起4.1.1來，顯得更為難以解決。

　　通過第三部分的分析可以看出，在政府信息披露層面，此次福島核泄露事件比起切爾諾貝利事件來取得了長足的進步，菅直人政府多次強調將保持信息透明，這無疑可以在很大程度上避免1986年切爾諾貝利的悲劇。但另一方面，東京電力公司的表現給此次事件的信息公開造成了很大的障礙。日前，有媒體列舉了東京電力公司的六宗罪，其中第一宗罪“為保資產錯過最佳時機”和第二宗罪“篡改數據多次隱瞞事故”都說明了東電因其自身利益而試圖隱瞞事故信息的行為。

　　而2.2中的分析可以從時間維度上更直觀地反映出政府披露信息和企業公開信息方面的比較。在更早的時候，如2005年的松花江水污染事件，最為人詬病的是政府在披露信息方面的不足。而近年來，隨著法律法規的不斷完善，主要問題都集中在企業尤其是大型上市公司隱瞞信息的層面上。

　　從根本上來看，現有的控制手段還停留在命令控制型的手段上，而在經濟層面上的環境違法成本嚴重偏低，甚至出現紫金礦業在發生“污染門”一個月之后的股價不降反升的情況。

　　（二）意見和建議

　　1、明晰條款規定，劃清責任，強化環境監管部門獨立性

　　針對政府信息披露方面的不足，首先要解決的是法律法規方面條款不明晰的“硬傷”。現有條款的規定過于籠統和分散、流于表面，缺少可參照執行的實施細則，在實際過程中導致掌握著環境突發事件信息的官員擁有較大的處理事件的隨意性。另一方面，不明晰的條款導致了各級部門和單位責任劃分不清，發生環境突發事件時容易出現推諉扯皮的現象，導致事件無法得到及時恰當的處理，擴大了危害。

　　為此，立法中應首先明確公眾環境知情權的法律地位，并對知情權的范圍作出明確的界定，讓有關部門在披露信息時對“是否公布、公布多少”等問題做到有法可依，減少其操作的主觀性和隨意性。

　　其次，應建立起處理環境突發信息的程序保障機制。針對現有條款過于分散和流于表面的問題，就要求建立起一整套應對環境突發事件時的信息傳導機制，明確各部門責任，明晰信息傳遞方向，做到所有責任和信息有且只有一個部門來處理。

　　第三，應強化環境監管部門的獨立性。在完善相關的法律法規之外，若是環境監管部門的獨立性不足，仍然會導致地方政府為了當前的利益而忽視環境方面的法規，所有條款都成為一紙空談。

　　2、給予污染單位公開信息的足夠激勵

　　想要污染單位主動向上匯報或向社會公布環境突發事件的信息，根本之道在于給予其足夠的經濟激勵。一方面，必須增加其隱瞞信息的違法成本；另一方面，國家可以適當分擔意外的重大環境突發事件的責任和損失：只有當隱瞞信息的違法成本大于公開信息導致的損失時，污染單位才有足夠的激勵及時公開信息。

　　當然，經濟激勵起作用的前提是必須有一套完善的監管機制，如果監管不到位，污染單位的行為很有可能不被發現，那么經濟激勵機制也就淪為一紙空談。從此次福島核泄露事件中東京電力公司的表現可以看出，這一點連日本這樣的發達國家也還未做到，其難度可見一斑，需要完善的綜合手段才能實現。